Institution of administrative responsibility and its implementation in the sphere of production and turnover of alcohol and alcohol-containing products.

Badulin Aleksandr Dmitrievich Scientific Researcher, the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 111395, Russia, Moskva, ul. Yunosti, 5. bodylinad@mail.ru Other publications by this author

Говоря об административной ответственности, установленной за нарушение законодательства в сфере производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, следует несколько слов сказать о содержании юридической ответственности. Обусловлено это тем, что административная ответственность является составной частью юридической ответственности. Можно провести логическую взаимосвязь между различными видами юридической ответственности, а также отметить, что между юридической ответственностью, административной ответственностью, а также административной ответственностью за нарушение законодательства в области оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции существует диалектическая взаимосвязь общего, единичного и особенного.

Проблемы борьбы с административными правонарушениями в сфере производства и оборота алкогольной продукции в настоящее время весьма актуальны, связано это с тем, что ежегодно от употребления некачественного алкоголя погибает десятки тысяч граждан. Меры административно-правового характера призваны предупредить и пресечь незаконное производство и оборот алкоголя, а также создать необходимый механизм привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности за правонарушения в данной сфере.

В Российской Федерации сохраняется высокий уровень заболеваемости алкоголизмом. В 2005 г. количество больных алкоголизмом составило 2 348 567 человек, показатель распространенности алкоголизма, в том числе алкогольными психозами, составил 1654,0 на 100 тыс. населения.

Кризисный характер сложившейся алкогольной ситуации в настоящее время проявляется, прежде всего, в высоких темпах прироста потребления алкоголя. Согласно данным Госкомстата России, потребление учтенного алкоголя на душу населения в стране выросло с 5,38 л. абсолютного алкоголя в 1990 г. до 9,7 л. в 2010 г., или в 1,8 раза.

Кроме того, в последние годы в объемах потребления алкоголя значительное место занимают спиртосодержащие жидкости «двойного назначения» (парфюмерно-косметическая продукция, товары бытовой химии и др.).

По ориентировочным данным реальное душевое потребление алкоголя в России составляет около 15 л. абсолютного алкоголя. В последние годы наблюдается существенный рост производства слабоалкогольных напитков и продажи пива, при этом объемы продажи водки не уменьшаются. Объем производства слабоалкогольных напитков в 2010 г. по сравнению с 2009 г. вырос почти в 6 раз, а объем продажи пива почти в 3 раза.

В 2011 г. продажа алкогольной продукции и пива населению России через торговую сеть составила более 1200 млн. дкл. (75 % приходится на пиво, 16 % на водку и ликероводочные изделия, 8 % на вино и 1 % на коньяк). Учитывая, что слабоалкогольные напитки и пиво пользуется большой популярностью у молодежи, подкрепляемой агрессивной рекламой, такой рост их производства и продажи вызывает определенные опасения в плане дальнейшей стимуляции массовой алкоголизации.

Согласно официальным данным тревогу вызывает все более активное приобщение к потреблению алкоголя подростков и женщин, что значительно увеличивает риск развития алкогольных заболеваний и степень негативного воздействия алкоголизации на здоровье подрастающих поколений.

По данным социологических исследований пик массового вовлечения в потребление алкоголя сместился с возрастной группы 16-18 лет на возраст 13-15 лет и может способствовать возникновению серьезных последствий для физического и интеллектуального развития подрастающего поколения.

Несмотря на то, что по предварительным данным Росстата смертность от случайных отравлений алкоголем в 2010 г. по сравнению с 2009 г. снизилась (2010 г. – 28386 случаев, 2011 г. – 40877 случаев), удельный вес ее в структуре причин смертности по-прежнему остается недопустимо высоким и составляет почти 12 %. При этом в Карачаево-Черкесской республике, Воронежской, Курской, Липецкой, Новосибирской, Омской и Саратовской областях смертность от случайных отравлений алкоголем возросла на 6-18 %.

Растет смертность от причин, связанных с употреблением алкоголя (хронический алкоголизм, алкогольные психозы, алкогольные болезни печени, случайные отравления): 2009 г. – 62447 случаев, 2010 г. – 62131 случаев, 2011 г. – 58495 случаев.

Кроме того, в 2011 г. в ряде субъектов Российской Федерации зарегистрированы массовые случаи отравления алкоголем, с 20074 пострадавшими, из них 1074 – с летальным исходом от употребления в качестве суррогатного алкоголя спиртсодержащей непищевой продукции (антисептиков и других препаратов) и продукции неустановленного происхождения.

В связи со сложившейся ситуацией необходимо разработать дополнительные мероприятия по усилению государственного надзора за алкогольной продукцией.

В 2010 г. выполнено 56748 рейдовых проверок организаций (2010 г. –23 894), занятых производством и оборотом алкогольной продукции. Обследовано 159 921 предприятие (2009 г. – 89 694), при этом особое внимание уделялось организациям, осуществляющим оптовую торговлю указанной продукцией. В связи с нарушениями требований, установленных законодательством Российской Федерации к производству и обороту этой продукции, отозвано 244 санитарно-эпидемиологических заключений, выданных ранее для получения лицензий на осуществление указанных видов деятельности. Объем лабораторных исследований алкогольной продукции возрос в 1,5 раза (2009 г. – 143 995, 2010 г. – 97 690 исследования).

Значительно увеличилось в последнее время число вынесенных постановлений о приостановлении эксплуатации организаций, занятых производством и оборотом алкогольной продукции, а также количество переданных в следственные органы материалов и дел по фактам нарушения действующего законодательства. Материалы судебной практики, связанной с выявлением правонарушений в области оборота алкогольной продукции, характеризующие фактические обстоятельства их совершения и практику применения мер административной ответственности сопровождаются наличием целого ряда системных, в том числе процессуальных ошибок, которые, в конечном итоге, свидетельствуют о неудовлетворительной практики применения КоАП РФ.

Вместе с тем проводимая работа и принимаемые меры по повышению эффективности судебной практики не позволили добиться существенного улучшения положения дел, связанных с производством и оборотом этой продукции. Продолжает сохраняться тенденция увеличения удельного веса проб алкогольной продукции, не отвечающих требованиям безопасности по содержанию токсических элементов – с 2,6% в 2002 г. до 3,6% в 2005г. При этом в Южном федеральном округе количество таких проб (11,3%) в 3-10 раз превышает соответствующие показатели по другим федеральным округам.

В связи с несоответствием алкогольной продукции нормативным требованиям, отсутствием сопроводительных документов, подтверждающих их происхождение и качество, в 2010 г. по предварительным данным забраковано 83 871 партия объемом 5 792 081 л. (2011 г. – 5700 партий объемом 1 337 681 л.). В 2010 г. в результате выявления многочисленных случаев несоответствия установленным законодательством Российской Федерации требований к вину и виноматериалам, обнаружения в ряде проб опасных для здоровья человека пестицидов приостановлен ввоз и реализация этой продукции, поступающей из стран СНГ. По оперативным данным управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации в 2009 г. исследовано 65 172 пробы вина, из них не соответствовало требованиям нормативов 12 073 проб (18,5 %).

Наряду с этим имеют место факты производства и реализации недоброкачественной алкогольной продукции отечественного производства, прежде всего водки. Удельный вес образцов этой продукции, не отвечающих гигиеническим нормативам по санитарно-химическим показателям в 2006 г. составил – 5,04 % (2009 г. – 2,55 %, 2010 г. – 2,47%, 2011 г. – 2,62 %).

Количество забракованных партий отечественной алкогольной продукции увеличилось с 3600 в 2009 г. до 40254 в 2010 г., объем таких партий возрос в 6 раз с 255 000 л. до 1 981 400 л. соответственно.

В 2010 г. Роспотребнадзором исследовано 33 470 образцов водки на соответствие требованиям нормативных и технических документов, а также санитарных норм и правил, из них 1602 (4,8%) не соответствовали требованиям нормативов. При исследовании водки находящейся в обороте отмечалось завышение содержания альдегидов, сложных эфиров, сивушных масел, обнаруживался диэтилфталат, метиловый спирт, бензалкоголь. При проведении мероприятий по контролю отмечались многочисленные факты нарушения маркировки и неудовлетворительного оформления сопроводительной документации. В винах отечественного производства в ряде случаев также устанавливалось несоответствие образцов гигиеническим нормативам по органолептическим и физико-химическим показателям: объемной доле этилового спирта, массовой концентрации железа, свободной сернистой кислоты, приведенного экстракта.

При обследовании предприятий по производству алкогольной продукции выявляются нарушения технологии водоподготовки и, как следствие этого, использование воды негарантированного качества; работы очистных сооружений и вентиляции; использование материалов, не разрешенных для контакта с пищевыми продуктами; отсутствие производственного контроля, допускаются нарушения маркировки готовой продукции, не герметичность укупоривания. Административные правонарушения, связанные с незаконным оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукции, отли­чаются от других правонарушений объектом и особым предметом посягательства. Непосредственным объектом этих правонарушений является здоровье населе­ния, под которым следует понимать общественные отношения, обеспечивающие сохранение нормального физического состояния и гармоническое развитие лич­ности. Административные правонарушения в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции могут быть, на наш взгляд, подразделены на две группы:

• административные правонарушения, связанные с оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукции;

• административные правонарушения, способствующие обороту алкогольной и спиртосодержащей продукции^[16].

Выявление характерных черт понятия «юридическая ответственность» затруднено тем, что содержание, которое вкладывается в это понятие, в юридической литературе понимается неоднозначно. Здесь наблюдается часто встречающаяся ситуация: когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от ряда факторов (контекста работы, особенностей авторского подхода к проблеме и т.д.). Вместе с тем в любой отрасли науки происходит по мере углубления и расширения знаний, уточнения понятий и определений пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае, как справедливо отметил С.С. Алексеев, «…нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается определенность научных понятий»^[1]. Как отмечает Л.С. Явич, что «…пока еще не удалось создать столь важную для правовой практики общую теорию юридической ответственности»^[35].

Следует сказать, что в настоящее время в период формирования правового государства в Российской Федерации как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права – юридической ответственности, которая является разновидностью ответственности. Вообще понятие «ответственность» производно от глагола «отвечать» (дать ответ, подать весть и т.д.)^[9].

Социальная роль права предопределила, что под юридической ответственностью как разновидностью социальной ответственности одни авторы понимают обязанность отвечать (или дать отчет за свои противоправные действия)^[29], другие – реализацию санкции правовой нормы^[6], третьи – разновидность обязанности, которая носит ущербный, нежелательный характер для субъекта, на которого она возлагается^[34]. Признаками юридической ответственности является то, что она опирается на государственное принуждение, связана с негативной государственно-правовой оценкой за совершенное деяние, с обязанностью правонарушителя претерпевать лишения, связанные с изменением его статуса^[40]. Таким образом, в литературе широко исследуется негативный (ретроспективный) аспект юридической ответственности. В целом же юридическая ответственность рассматривается как разновидность социальной ответственности, как правовая категория, как правоотношение, ценностное явление^[8].

Юридическая ответственность вытекает из понятия ответственности вообще и связана с совершением незаконных действий. Вопросы юридической ответственности разрабатывались как в научной литературе по конституционному, уголовному, административному, финансовому, трудовому праву^{[36, 5, 19]}, так и в работах, затрагивающих общетеоретические проблемы права.

Как отмечал О.Э. Лейст, «…обычно ответственность подразделяется на виды в зависимости от отраслей права. Но данное деление не совпадает с отраслевой структурой права уже по той причине, что видов ответственности меньше чем отраслей права, причем за нарушение нормы права различных отраслей может применяться ответственность одного и того же вида. В пределах одной отрасли права могут существовать различные виды ответственности (материальная и дисциплинарная). Кроме того, О.Э. Лейст говорит о том, что первостепенная задача – типизация видов ответственности, их укрупненная классификация^[14].

И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин считают, что материальная ответственность рабочих и служащих за ущерб, причиненный работодателю, является отдельным видом юридической ответственности по признаку отраслевой принадлежности^[26].

В теории юридической ответственности можно выделить ряд концепций относительно понимания юридической ответственности. Ряд ученых – О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский, Л.С. Явич и др. - связывают юридическую ответственность с противоправным поведением, которое влечет за собой государственное принуждение и наказание. Данная концепция юридической ответственности получила название – ретроспективной (негативной).

Другие ученые, например П.Е. Недбайло, Н.И. Матузов, В.С. Марков, рассматривают юридическую ответственность в более широком плане, как понятие, включающее, помимо ответственности «негативной», ответственность «позитивную» («активную», «перспективную»). Она представляется уже не только как последствие негативного явления, как реакция государства на совершенное правонарушение, а как явление позитивное, предполагающее сознательное, ответственное отношение индивида к своим поступкам, образу жизни, людям, работе, т.е. это – основа поведения субъектов, исключающая нарушение правовых предписаний.

Определенного внимания заслуживает дискуссия о теории «позитивной ответственности». В частности, Н.И. Матузов отмечает: «...речь идет не об ответственности за те или иные нарушения, сводящиеся чаще всего к наказанию, а об ответственности как определенном внутреннем состоянии индивида, его отношении к порученному делу, обществу, государству, коллективу, к своему поведению (в настоящем и будущем), чувстве самодисциплины, сознательности. Позитивная ответственность - это мера требовательности к себе и другим, глубокое понимание интересов государства, общества»^[21]. В этой связи можно поддержать ученых в том, что рассмотрение негативной (ретроспективной) ответственности вне связи с активной (позитивной) ведет к умалению ее роли как инструмента регулирования и охраны общественных отношений, как средства воспитания ответственного отношения граждан к своим обязанностям^[31].

Следует также согласиться, что ответственность устанавливается прежде всего для стимулирования правомерного поведения, а не для применения наказания за неисполнение правовых норм^[25], т.е. главное назначение юридической ответственности в профилактическом, превентивном применении. Юридическая ответственность в ее личностно-психологическом смысле занимает самостоятельное место в структуре правосознания, это не только факт понимания смысла предписаний правовых норм, но и выработка особого, активного отношения к ним, формирование установок правомерного поведения^[41].

Д.А. Липинский, обобщив накопленный научный материал по проблеме юридической ответственности, говорит о том, что «юридическая ответственность едина и включает в себя как ответственность за будущее поведение (позитивную, добровольную, активную), так и ответственность за прошлое противоправное поведение (негативную, государственно-принудительную). Таким образом, юридическая ответственность имеет следующие формы реализации - добровольную (позитивную) и государственно-принудительную (негативную)^[17].

К настоящему времени проделана значительная и плодотворная работа по исследованию этой важной правовой категории, но остается еще много нерешенных и дискуссионных вопросов относительно существа материальной ответственности военнослужащих. Но перед исследованием данного вида юридической ответственности все же представляется необходимым кратко рассмотреть ряд теоретических положений, касающихся существа юридической ответственности, поскольку и относительно данной проблемы в юридической литературе имеются различные мнения, точнее сказать единого мнения по этим вопросам так и не выработано.

Как отмечает К.С. Лиховидов, «…длительная дискуссия юристов по данной проблематике оказалась весьма плодотворной. Она, во-первых, показала, каким многофакторным феноменом является ответственность, во-вторых, позволила выявить разнообразные черты содержания различных видов юридической ответственности, в-третьих, привела к выводу о необходимости дифференцированного подхода к ответственности в зависимости от сферы социальных отношений и социальной роли субъектов ответственности»^[18].

Юридическая ответственность, являясь проявлением связи и взаимной ответственности личности и государства, – это один из существенных гарантов правопорядка, общественных и личных интересов граждан в Российской Федерации. Государство берет на себя обязанность защитить физических и юридических лиц и само себя от противоправных виновных деяний, посягающих на защищаемые российским правом ценности. Понятие юридической ответственности – основная дефиниция всей теории ответственности, ее конструкция определяет место и роль рассматриваемого правового явления в системе права. При определении общего понятия юридической ответственности необходимо исходить, по крайней мере, из двух следующих посылок: во-первых, каково назначение института юридической ответственности в правовом регулировании, во-вторых, каковы общие для всех видов ответственности родовые свойства, не содержащие в себе несущественные случайные видовые признаки^[10].

С.С. Алексеев еще в 70-х годах XX в. отмечал, что сущность юридической ответственности состоит в обязанности лица претерпевать меры государственного принудительного воздействия за совершенное правонарушение. Это мнение он отстаивал и позже^[3]. И.С. Самощенко полагает, что юридическая ответственность есть особое, предусмотренное и урегулированное нормами права отношение между нарушителем требований права и государством в лице его определенных органов^[39]. Отсюда «юридическая ответственность» трактуется в правовой литературе неоднозначно.

Одни авторы сводят ее только к разновидностям санкций, другие под ней подразумевают сам процесс их применения. Третьи представляют ее в виде охранительного правоотношения, возникающего между нарушителем и государственными органами. Но во всех случаях юридическая ответственность – это специфическая обязанность претерпевания лишений личного и материального характера за совершенное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права.

Так, В.Н. Хропанюк полагает, что юридическая ответственность означает применение санкций правовых норм, указанных мер ответственности^[33]. Некоторые ученые понимают данное понятие в широком и узком смысле слова^[37]. Но, несмотря на различие мнений авторов данных концепций в подходах к сущности юридической ответственности, в них выражается, по существу, два аспекта одно и того же общественного отношения: первые рассматривают юридическую ответственность с позиции совершения определенных функций государственным аппаратом^[2], вторые переносят центр тяжести на правовое положение правонарушителя^[28].

В связи с этим юридическая ответственность выступает как проявление одного из способов правового регулирования – в виде наложения запретов. Запрещение, по мнению С.С. Алексеева, есть «…возложение на лиц обязанностей воздерживаться от совершения действий определенного рода»^[4]. Исходя из этого, мы имеем дело с охранительным правовым институтом, который регулирует общественные отношения преимущественно посредством запретов. Как отмечает Н.С. Малеин, «…если запреты не сковывают свободу и инициативу граждан, то ответственность за нарушение запретов направлена не на подавление свободы, а служит гарантом и защитой свободы и прав личности»^[20]. В.В. Курочкина говорит о том, что «юридическая ответственность выступает как проявление одного из способов правового регулирования в виде наложения запретов»^[13].

Как отмечает А.П.Шергин, «…каждый вид юридической ответственности обладает только присущими ему признаками, занимает свою нишу в юрисдикционном механизме защиты общественных отношений»^[38].

В отличие от уголовной ответственности административная ответственность не влечет судимости, отличается меньшей тяжестью наказания и более коротким сроком давности. Все виды юридической ответственности имеют как общие, так и частные признаки. Что касается уголовной ответственности, то наиболее удачное определение данному виду юридической ответственности сформулировано Н.А. Огурцовым и А.В. Наумовым. В частности, названные ученые отмечают, что уголовная ответственность представляет ту меру государственного принуждения, которая применяется в отношении лица, совершившего преступление, выступает для последнего в качестве неблагоприятного последствия за совершенное им преступление и означает отрицательную морально-политическую оценку преступления и личности преступника со стороны государства и общества^[23].

Говоря об административной ответственности в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, необходимо отметить, что в КоАП РФ должна быть предусмотрена, дифференцирована ответственность в соответствующей сфере.

В целях более эффективной реализации мер административной ответственности в сфере производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции было бы вполне целесообразно выстроить новую концепцию дифференциации соответствующих составов административных правонарушений.

В науке административного права институт административной ответственности определяется далеко не однозначно. В этой связи И.В. Максимов отмечает, что административная ответственность в научном плане – понятие достаточно сложное, многомерное и полифункциональное^[19].

Традиционно административная ответственность определяется как особый вид юридической ответственности, которая является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами^[6].

В научной литературе также отмечается, что административная ответственность используется как важное средство правовой охраны, борьбы с особым видом нарушений – административными правонарушениями, опасность которых заключается в их значительной распространенности^[32].

Кроме того, административная ответственность – это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение^[11].

Следует также отметить, что в научной литературе также отмечается, что административная ответственность - это совокупность материальных и процессуальных норм. Исходя из данного подхода к институту административной ответственности, Ю.М. Козлов отмечает, что важная черта административной ответственности состоит в том, что ее можно рассматривать как совокупность материальных и процессуальных правоотношений. Административная ответственность вызывает к жизни совокупность материально-деликтных отношений, которые порождаются совершением конкретного правонарушения, и административно-процессуальных отношений, которые связаны с необходимостью собрать материалы о правонарушении и лице, его совершившем, рассмотреть дело, вынести законное, обоснованное и справедливое решение, обеспечить его исполнение^[12].

О.С. Рогачева, исследовав институт административной ответственности, пишет о том, что административная ответственность – особый вид юридической ответственности, мера административно-правового принуждения, состоящая в применении санкций административно-правовых норм судьями, иными уполномоченными органами, в предусмотренном законом процессуальном порядке к субъекту, совершившему административное правонарушение, выразившееся в привлечении к административной ответственности либо освобождении от нее^[24].

А.В. Мурашев определяет административную ответственность как отрицательную государственно-правовую оценку административного правонарушения и лица, его совершившего, путем наложения на виновного административного взыскания, повлекшего для него обязанность претерпевать лишения, определенные административно-юрисдикционным органом в пределах санкции нарушенной нормы, а также исполнение этой обязанности под воздействием государственного принуждения в целях воспитания граждан и предупреждения новых правонарушений^[22].

Анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что административная ответственность иногда отождествляется с административными наказаниями. Данная позиция не совсем точно отражает сущность административной ответственности, существенно сужает ее рамки. Подобная точка зрения, возможно, основана на том, что КоАП РФ определяет, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения (ст. 3.1).

Как отмечает С.М. Скворцов, административная ответственность и административное взыскание тесно взаимосвязаны. Тем не менее, данные категории далеко не идентичны. Основное их сходство заключается в том, что единственное основание их возникновения – противоправное поведение; они непосредственно связаны с осуществлением государственно-принудительного воздействия, а, следовательно, с неблагоприятными последствиями для правонарушителя, изменением его правового статуса; освобождение от ответственности одновременно освобождает и от наказания, неприменение наказания не всегда связано с освобождением от ответственности. Наряду со сходством административная ответственность имеет принципиальные отличия от административного взыскания. Наказание и ответственность преследуют различные цели, если ответственность наступает безусловно, то взыскание – относительно, обусловлено определенными факторами^[27].

Данная точка зрения находит свою поддержку в современной юридической литературе. В частности, К.С. Бельский отмечает, что административная ответственность представляет собой меры административного (судебного) органа, принятые в отношении административного правонарушения, в процессе реализации которых с правонарушителя истребуется объяснение о совершенном деянии. Само деяние подвергается официальной (правовой) оценке, и на основе этой оценки к лицу применяется одно из административных наказаний^[7].

Е.В. Трегубова пишет, что административная ответственность как институт российского права является одним из видов юридической ответственности, основанием которой является административное правонарушение, совершенное деликтоспособным субъектом и состоящее в применении в установленном порядке к данному субъекту административного наказания, которое собственно и является мерой данного вида юридической ответственности^[30].

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что административная ответственность в области производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции – это мера административного принуждения, которая применяется за совершение административного правонарушения. Административная ответственность за нарушение законодательства в алкогольной сфере реализуется в административно-процессуальном порядке путем применения санкций норм Особенной части КоАП РФ, а также предписаний законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.