Intitutional Grounds for the Suppression of the Financing of Terrorism in the European Union

Muradyan Svetlana Vladimirovna lecturer at Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia 117437, Moscow, ul. Akademika Volgina 12  lawnet@rambler.ru Other publications by this author

Процесс интернационализации современного мира обусловил тенденцию к распространению в легальной экономике транснациональных корпораций, что в криминальной сфере повлекло за собой преобразование наиболее мощных национальных преступных организаций в транснациональные криминальные корпорации^[6], которые получили возможность систематически осуществлять операции в международном масштабе. Справиться с проблемой противодействия транснациональной преступности в одиночку государства не в состоянии. Борьба с ней должна вестись комплексно, во взаимосвязи с другими угрозами и в тесном сотрудничестве различных государств^[5].

В настоящее время международное сообщество выработало и активно применяет большой арсенал совместных средств для борьбы с преступностью. Действующие международные соглашения, принятые в разные годы, создают правовой механизм сотрудничества государств в рассматриваемой сфере. Взаимодействие по вопросам борьбы с преступностью осуществляется государствами как непосредственно, так и в рамках создаваемых ими специализированных международных и региональных организаций.

Так, в рамках единой общеевропейской политики особое значение занимает «сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» - так называемая «третья опора». Статья 29 Договора о Европейском союзе 1992 г. указывает, что приоритетными задачами сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере является противодействие тяжким и особо тяжким преступлениям, которые представляют чрезвычайную угрозу государствам-членам ЕС. Среди таких преступлений Договор называет терроризм, торговлю людьми, преступления против детей, торговлю наркотиками, оружием, коррупцию и мошенничество.^[8]

Понимание этого повлекло за собой дополнение заключения Тампере 15-16 октября 1999 г. пунктом 46, в соответствии с которым «для усиления борьбы против тяжких форм организованной преступности Европейский совет согласился создать орган (Евроюст), состоящий из национальных прокуроров, магистратов и полицейских офицеров аналогичной компетенции. Евроюст имеет задачу обеспечивать должную координацию национальных органов уголовного преследования и поддерживать расследования тяжких преступлений, особенно проводимых Европолом, а также тесно сотрудничать с Европейской судебной сетью, в частности, для того, чтобы упростить исполнение судебных поручений.^[15]

Европейская организация правосудия учреждена Решением Совета Европейского союза от 28 февраля 2002 г. 2002/187/JHA «О создании Евроюст в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью»^[12] (с последними изменениями от 16 декабря 2008 г.^[13]).

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Решения о Евроюст в ходе расследований и принятии мер по уголовному преследованию, затрагивающих два и более государства-члена Европейского союза и проводимых по фактам преступных деяний, относящихся к видам тяжкой преступности, в том числе организованной, перед Евроюст ставятся следующие цели, а именно:

1. Развивать и улучшать координацию между компетентными органами государств-членов в отношении действий по расследованию и уголовному преследованию, которые они проводят на своей территории, с учетом любого запроса, поступившего от компетентного органа одного из них, а также любой информации, предоставленной компетентным органом на основании предписаний, изданных в соответствии с учредительными договорами.
2. Укреплять сотрудничество между компетентными органами государств-членов, в частности, путем содействия международной правовой помощи и исполнению запросов о выдаче.
3. Поддерживать иными способами усилия компетентных органов государств-членов в целях повышения эффективности осуществляемых ими расследований и мер по уголовному преследованию.

Статья 85 Консолидированной версии Договора о функционировании Европейского союза расширила сферу деятельности и задачи Евроюст, к которым наряду с изложенным в Решении отнесены (абзац 2 ч.1):

1. Возбуждение уголовных расследований, а также выдвижение предложений о возбуждении уголовных преследований, проводимых компетентными национальными органами, в частности по фактам преступлений, посягающих на финансовые интересы Европейского союза.
2. Координация таких расследований и уголовных преследований.
3. Усиление судебного сотрудничества, в том числе путем разрешения конфликтов юрисдикций и посредством тесного сотрудничества с Европейской судебной сетью.^[7]

Полицейское сотрудничество, как одно из направлений уголовной политики Европейского Союза, имеет не менее важное значение для всей системы обеспечения правопорядка и безопасности в государствах-членах ЕС, поскольку с криминологической точки зрения в настоящее время преступность внутри этого интеграционного объединения стала во многом «транснациональной», что требует постоянной координации деятельности правоохранительных органов разных государств.

Следует отметить, что Договор о Европейском Союзе, также как и в отношении сотрудничества в сфере уголовной юстиции, определяет перечень направлений полицейского сотрудничества. Среди них:

• сотрудничество в проведении оперативно-розыскных мероприятий как по запросам, так и непосредственно правоохранительными органами одного государства-члена на территории другого государства-члена;
• информационное сотрудничество, заключающееся в постоянном функционировании системы обмена сведениями между правоохранительными органами государств-членов;
• сотрудничество в сфере подготовки кадров - т.е. применения единых унифицированных стандартов полицейской подготовки, направленной на повышение эффективности взаимодействия между полицейскими разных государств-членов;
• сотрудничество в области криминалистического обеспечения расследования и раскрытия преступлений, единообразного применения криминалистических методик.

В области сотрудничества органов внутренних дел ст. К 3 Маастрихтского договора предусматривает создание Европола – органа координации деятельности полиции стран-членов ЕС: государства — члены Союза рассматривают в числе вопросов, представляющих общий интерес, «сотрудничество полиции в целях предотвращения и борьбы с терроризмом, незаконными операциями с наркотиками и с другими формами тяжких международных преступлений, включая, если это необходимо, определенные аспекты таможенного сотрудничества, в связи с организацией в масштабах Союза системы обмена информации в рамках Европейской полицейской организации». Решениями Совета министров внутренних дел и юстиции ЕС от 10 марта 1995 г. и 16 декабря 1996 г. компетенция Европола была распространена на преступления в сфере незаконной торговли радиоактивными и ядерными материалами, торговли людьми, хищения и контрабанды автомобилей и связанное с этим «отмывание» денег, затрагивающие интересы более чем одного государства ЕС.

Однако полноценно Европол начал функционировать только в июле 1999 г., когда все государства ЕС ратифицировал Конвенцию о создании Европола, принятую Советом Европейского Союза 26 июля 1995 г. Решением Совета Европейского союза от 6 апреля 2009 г. об учреждении Европейской полицейской организации (Европол)^[14] указанная Конвенция была отменена. Такое решение de jure заново определило правовые основы деятельности Европола, который de facto уже десять лет как существовал и успешно выполнял возложенные на него функции.^[3] Принятие данного решения было обусловлено тем, что в момент создания Европола Европейский Союз не располагал полномочиями издавать акты законодательного характера в уголовно-правовой сфере. По этой причине учреждение Европола осуществлялось путем заключения между государствами-членами специального международного договора - Конвенции о создании Европейской полицейской организации. Пересмотр Конвенции, как и ее заключение, осуществлялся посредством специальных международных договоров (дополнительных протоколов), требовавших подписания и ратификации всеми государствами-членами. Поскольку государства-члены нередко затягивали ратификационный процесс, осуществление необходимых реформ в правовом статусе Европола откладывалось на многие годы. Принятое решение об учреждении Европола носит юридически обязательный характер и его дальнейший пересмотр больше не нуждается в национальных ратификациях.^[9]

На сегодняшний день Европол – это специализированный орган ЕС, координирующий оперативно-розыскные действия полиций и других компетентных органов государств Европейского союза, сбор, анализ и обмен информацией о преступлениях и лицах, причастных к их совершению.^[1]

С точки зрения места в организационном механизме Европейского Союза Европол можно охарактеризовать как правоохранительное учреждение с юридической, финансовой и институциональной автономией ограниченного характера по отношению к другим органам Союза.^[4]

В соответствии со ст. 3 Решения об учреждении Европола целями его создания и функционирования являются:

• поддержка и усиление деятельности компетентных органов государств-членов;
• их взаимное сотрудничество в предотвращении организованной преступности, терроризма и других тяжких форм преступности, затрагивающих два или большее число государств-членов Европейского союза;
• борьба с этими явлениями.

Приложение к ст. 4 Решения об учреждении Европола содержит список других видов преступлений, которые могут входить в сферу деятельности Европола и Евроюста. К ним относятся: незаконная торговля наркотическими средствами; преступления, связанные с отмыванием денег; преступность, связанная с ядерными и радиоактивными материалами; незаконные иммиграционные потоки; торговля людьми; преступность, связанная с торговлей похищенными транспортными средствами; умышленное убийство, тяжкие телесные повреждения; незаконная торговля человеческими органами и тканями; похищение человека, незаконное лишение свободы и захват заложника; расизм и ксенофобия; организованное хищение; незаконная торговля культурными ценностями, в том числе предметами антиквариата и произведениями искусства; мошенничество и обход закона в корыстных целях; рэкет и вымогательство; изготовление контрафактной продукции; подделка административных документов и их сбыт; фальшивомонетчество; компьютерная преступность; коррупция; незаконная торговля оружием, боеприпасами и взрывчатыми веществами; незаконная торговля животными, находящимися под угрозой исчезновения; незаконная торговля растениями, находящимися под угрозой исчезновения; экологические преступления; незаконная торговля гормональными препаратами. Согласно ст. 4 Решения об учреждении Евроюста, к его компетенции относятся преступления и правонарушения, в отношении которых соответствующей компетенцией наделена Европейская полицейская организация. Отметим, что среди 24-х перечисленных категорий преступлений ни слова не сказано о финансировании терроризма, хотя терроризм выведен отдельным блоком в ст. 3 Решения об учреждении Европола, что говорит о том, что Европейский союз понимает всю остроту проблемы, связанную с пресечением террористической деятельности в рамках разрастающейся транснациональной преступности, однако не может прийти к согласованному мнению относительно способов реализации мер борьбы с его финансированием. Ведь такие меры должны непременно включать в себя снятие ограничений, наложенных налоговой, банковской и иными видами тайны в пределах национальных законодательных систем.

Наделение Европола и Евроюста собственными полномочиями по пресечению, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений в сфере борьбы с финансированием терроризма могло бы явиться позитивным фактором. Эффективно управляемым и быстро действующим на территории нескольких стран транснациональным криминальным корпорациям, а финансирование терроризма осуществляется, как правило, именно преступными организациями, функционирующими в такой форме, противостояла бы единая скоординированная, эффективная система. Учитывая постоянное поступательное развитие Европейского союза, постепенное нахождение консенсуса, в том числе и по жизненно важным вопросам, между государствами-членами ЕС, осознание того, что терроризма без денег не бывает, – все это говорит о том, что у этого вопроса есть шансы на положительное решение.

А пока приходится искать некие лазейки в европейском законодательстве. Одной из которых является то, что в отношении «иных видов правонарушений», выходящих за пределы компетенции Европола, Евроюст в дополнение к основной сфере его компетенции может в рамках своих целей и при наличии запроса от компетентного органа государства-члена оказывать ему поддержку в координации расследований или мер уголовного преследования.^[2] Кроме того согласно ч. 3 ст. 4 Решения об учреждении Европола компетенция Европола также охватывает «связанные преступления», в том числе преступления, совершенные с целью приобрести средства совершения деяний, находящихся в сфере компетенции Европола (п. а), а также преступления, совершенные с целью облегчить или довести до конца совершение деяний, находящихся в сфере компетенции Европола (п.b). Возможно отнести борьбу с финансированием терроризма к сфере действия этих диспозиции, как преступления, совершенного с целью приобрести средства для совершения террористического акта или же способного облегчить его совершение. Однако это только способ рассмотрения возможности осуществления согласованных действий государств-членов Европейского союза в целях борьбы с финансированием терроризма до момента внесения в Решение об учреждении Европола предложенных изменений, которые коснутся и Евроюста, исходя из их перекрестной компетенции.

Приложение к ч. 1 ст. 4 Решения об учреждении Европола предлагается дополнить пунктом, предусматривающим финансирование терроризма, как самостоятельный состав преступления, требующий координации усилий в рамках полицейского и судебного сотрудничества государств-членов Европейского союза при непосредственном участии Европола и Евроюста. Тем более, что в настоящее время внесение подобного изменения не потребует национальных ратификаций.

Интересным является тот факт, что в Соглашении о сотрудничестве Российской Федерации с Европейской полицейской организацией 2003 г. уже содержится норма, согласно которой предметом сотрудничества правоохранительных органов Российской Федерации и Европола является предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений, в частности, связанных с терроризмом и его финансированием.^[10] Этой нормой Европол впервые официально относит к своей компетенции борьбу с финансированием терроризма, как составляющую предмета взаимодействия с компетентными органами Российской Федерации.

С 1 января 2010 г. существенно изменена и организационная структура Европола. Однако отдел по борьбе с терроризмом (04) сохранил свои полномочия, наименование и место в этой структуре. В его состав входят эксперты и офицеры по связи из органов внутренних дел и спецслужб государств-членов ЕС. На него возлагается ответственность за сбор и обработку информации, оперативный и стратегический анализ угроз безопасности, подготовку предложений о мерах по предотвращению и пресечению террористической деятельности. Ему поручается также следить за незаконным оборотом оружия и финансовыми источниками подпитки терроризма. По нашему мнению, борьбу с финансированием терроризма следует отнести к непосредственной компетенции отдела 04, которая должна осуществляться при тесном взаимодействии с 05-ым отделом Оперативного департамента, отвечающим за борьбу с подделкой денежных средств.

Внутри Европола круглосуточно работающий оперативный центр в постоянном режиме снабжает столицы текущей и систематизированной информацией, связанной с борьбой с терроризмом и предотвращением террористических атак. В закрытых банках данных накапливается необходимая конфиденциальная информация. Европол приступает к осуществлению ряда взаимосвязанных программ. Эти программы оценки террористической угрозы, нераспространения, формирования многонациональных сил, координации национальных усилий и сотрудничества с третьими международными организациями, подготовки и переподготовки кадров.

При Европейской полицейской организации образуется экспертная группа высокого уровня из представителей национальных служб, занимающих ведущие позиции в своих странах в борьбе с терроризмом. Оперативное подразделение руководителей органов полиции ЕС ведет реестр национальных антитеррористических мер, разрабатывает предложения по усилению контроля на границах, готовит заседания начальников антитеррористических структур Европейского союза. Координацию действий между Европолом, Евроюстом и Оперативным подразделением осуществляет Комитет по ст. 36 - орган Совета отраслевых министров. Он состоит из старших должностных лиц министерств юстиции и внутренних дел государств-членов. Функции, близкие к тому, чем занимается Оперативное подразделение только в сфере деятельности спецслужб, возложены на Антитеррористическую группу. Вместе с тем широко функционирует сеть офицеров связи в области антитеррористической деятельности.^[11] Уже во многом слаженный механизм на постоянной основе должен использоваться в целях борьбы с финансированием терроризма, как первоосновой его существования, поскольку только в рамках взаимодействия широкого круга органов и организаций Европейского союза появится возможность успешно осуществлять противодействие этому явлению на территории всей Европы.

В целом анализируемая система задумана довольно слажено, однако внутренние противоречия между государствами-членами, высказывающими опасения в вопросах передачи широкого круга полномочий в сфере безопасности наднациональным органам, да и между самими наднациональными органами в вопросах раздела компетенции в этой сфере не позволяют этой системе эффективно функционировать, а соответственно тормозят ее дальнейшее совершенствование и развитие в сфере борьбы с финансированием терроризма.