The 'Pendulum' of Federalism

Gligich-Zolotareva Milena Valerievna PhD in Law Senior research assistant at Center for Economics of Federative Relations milena-gligic@yandex.ru Other publications by this author

В последние годы тематика федерализма не пользовалась особой популярностью. Часто и с разных трибун приходилось слышать, что федерализм для нашей страны неактуален, что Россия может существовать лишь как унитарное централизованное государство, что ценности федерализма чужды нашей стране, да и сам он представляет собой всего лишь переходную форму по направлению к образованию унитарной государственности. Федеративное устройство практически перешло в ранг второстепенных вопросов государственного строительства, практическое же разграничение компетенции и финансовых ресурсов, а также организация власти осуществлялись по унитарному образцу.

Однако буквально в последнее время политико-правовой ландшафт разительно изменился, в сфере федеративного устройства начали происходить разительные перемены:

• в политико-правовую практику вернулись губернаторские выборы (см. Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 7 мая 2012 г. № 19. Ст. 2274);
• вступил в силу новый порядок формирования Совета Федерации (см. Федеральный закон от 3 декабря 2012 н. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 10 декабря 2012 г. № 50 (часть 4). Ст. 6952);
• продолжается несколько подзатянувшаяся работа по децентрализации полномочий;
• указом главы государства (см. Указ Президента РФ от 29 декабря 2012 г. № 1718 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти») предусмотрен новый порядок отрешения губернаторов от должности (руководитель федерального органа исполнительной власти вправе вносить в соответствии с законодательством РФ в Правительство РФ, а Правительство - Президенту РФ предложение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ за ненадлежащее исполнение полномочий РФ, переданных для осуществления органам исполнительной власти субъекта РФ);
• Государственной Думой в первом чтении принят законопроект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – законопроект), устанавливающий порядок избрания высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного собрания региона на основании закона субъекта РФ (см. проект федерального закона № 192804-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принят в первом чтении 23 января 2013 г.);
• с обнародованием Аналитического доклада «Прямые выборы губернаторов и система сбора муниципальных подписей в 2012 году: влияние на развитие политической системы и направления совершенствования»^[1] стали связываться ожидания досрочных перевыборов губернаторов 31 региона, полномочия которых истекают в 2016-2017 годах.

Кроме того, 16 января 2013 г. Министерством регионального развития РФ в Правительство РФ внесен проект государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения», состоящий из 7 подпрограмм: «Совершенствование федеративных отношений и механизмов управления региональным развитием»; «Реализация инвестиционных проектов»; «Формирование системы стратегического и территориального планирования с использованием геоинформационных технологий»; «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России»; «Создание условий для приграничного сотрудничества»; «Создание институциональных условий для комплексного экономического и социального развития Арктической зоны Российской Федерации»; «Оказание содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»^[2].

Общий объем расходов федерального бюджета на реализацию государственной программы в 2013 – 2020 годах определен в размере более 1 трлн. рублей. Масштаб происходящих в сфере федеративного устройства и регионального развития перемен столь велик, что о былом кризисе отечественного федерализма вспоминать уже не приходится. Д.А. Медведев отметил еще в 2008 г.: «Россия - федеративная страна с большими перспективами, но и с немалыми проблемами. Такое государство может управляться лишь при помощи сильной президентской власти… Россия всегда строилась вокруг жесткой исполнительной вертикали. Эти земли собирались веками и по-другому ими управлять невозможно»^[3]. По-видимому, эта позиция первых лиц государства постепенно начала воплощаться в жизнь.

Следует отметить, что такой подход не нов для отечественного государственного строительства, ему уже более двухсот лет. Лучше всех его сформулировала в свое время императрица Екатерина II в письме князю Вяземскому: Россия, по ее мнению, была «столь обширна, что кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнениях и многое множество страстей разных в себе имеют, которые все к раздроблению власти и силы влекут...»^[4]. Со словами Екатерины сложно не согласиться. Однако история нашей страны богата и на обратные примеры, когда размеры страны и неэффективная организация власти становились тормозом на пути к прогрессу. Как сказал об этом другой отечественный классик, Михаил Бакунин, «чем обширнее государство, тем многосложнее его организация, и тем более чуждо оно народу»^[5]. То есть, практика государственного строительства подтвердила правоту и этого тезиса тоже.

Противоречие между обозначенными позициями относительно государственно-территориального устройства нашей страны актуально и в наши дни. Федерализм воспринимается попеременно то как отживший свое, ненужный атавизм государственного организма, то как базовая модель организации человеческого общества, вновь и вновь репродуцируемая им на разных этапах развития; то как факультативное, временное явление, то как постоянная величина - уходя с той или иной геополитической арены, он снова и снова возвращается на нее, заставляя вспоминать о себе народы и государства; то как вышедший из моды политический лозунг, то как системная категория.

По сути, отечественный федерализм двигается по траектории маятника: достигнув определенных показателей, он сменяется унитарной парадигмой, чтобы через очередной оборот вернуться на круги своя. Маятник - это система, подвешенная в поле тяжести и совершающая механические колебания под действием силы тяжести, силы упругости и силы трения. В переносном и более подходящем для исследования феномена федерализма понимании маятник – это периодическое движение или последовательность любых повторяющихся действий (например – маятниковая миграция), любая колебательная система, а также набор эффектов, с ней связанных и последствий изменений её состояния.

Отсюда вполне очевидно, что наблюдавшийся практически целое десятилетие кризис идеи федерализма нельзя рассматривать в качестве определяющей парадигмы развития науки и практики государственного строительства. Следует учитывать и тот факт, что кризисные явления охватили сегодня многие сферы государства и права, причем не только в России. Наблюдаются они и в самом конституционном праве – как в отрасли, так и в науке. Объяснение этого феномена лежит не только в области методологических проблем правовой науки, но и в сфере общественных отношений. В условиях неустойчивого развития не следует ожидать стабильности от государственно-правовых институций.

Мир стремительно вступил в эпоху новых технологий. Однако модель государственной власти как иерархического правления группы людей над обществом оказалась на редкость живучей – ничто пока не смогло поколебать этого колосса. Века сменялись веками, аграрное общество уступало место индустриальному, а кое-где - постиндустриальному, но государство как жесткая иерархическая система будто застыло в своем развитии. А между тем, отдельные его несущие конструкции давно уже выработали свой ресурс - настолько, что дальнейшая эксплуатация государственного «здания» становится делом небезопасным. «Налицо все признаки вступления человеческого общества в полосу системных кризисов, которые неизбежно захватят все страны, включая ныне самые развитые»^[6]. Несоответствие укоренившихся представлений о власти, о государственной власти и суверенитете с их реальным содержанием, обусловленным изменениями, происходящими в современном мире, наблюдаются повсеместно. Существующие модели государственной власти и ее территориальной организации не являются более адекватным ответом на вызовы времени. Требуются новые научные подходы к их обновлению.

Наука не может ограничиваться описанием существующего положения дел, она должна обладать определенным прогностическим потенциалом, чего традиционные методы научного исследования, используемые в государственно-правовой отрасли, не в состоянии сегодня обеспечить. Эти методы не дают ответа на вопрос, к примеру, кто все-таки прав в споре об территориальной организации власти в стране – Екатерина II или Бакунин. «Чувствуется особая необходимость в новых идеях, в новой методологии и даже философии познания законов развития нелинейных систем, начиная от простейших моделей эволюции диссипативных структур и кончая сложнейшими реальными моделями экономического и социального развития общества»^[7]. В полный рост встала проблема поиска новых методов исследования федерализма как сложного социального феномена. С другой стороны, нет нужды «изобретать велосипед» и искать совершенно новые, никому не известные методы познания – все они уже выработаны наукой, однако в конституционно-правовой отрасли научного знания они либо не применяются вообще, либо применяются крайне фрагментарно.

Среди методов, которые используются обычно при исследовании федерализма, можно обнаружить общенаучные методы (индукция, дедукция, анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение и др.), сравнительно-исторический, сравнительно-правовой и социологический методы, нормативный и технико-юридический анализ, метод диалектического познания, структурно-функциональный анализ, комплексный метод. Эти традиционные для конституционно-правового исследования методы позволяют выявить отдельные закономерности и тенденции развития федерализма, определить проблемы и наметить возможные пути их разрешения. Однако перечисленные методы сегодня уже не позволяют создать целостную картину федерализма. С их помощью не объясняется сущность федерализма, причины его возникновения и основные факторы эволюции. Данные, полученные традиционными способами, обладают невысоким прогностическим потенциалом, они неточны и в значительной степени оценочны, формализованы, идеологически окрашены. Упование на формально-юридический подход часто приводит к тому, что исследуются не реальные явления, а некие виртуальные конструкции, зафиксированные в нормах права. Наконец, такая наука не дает практике четких ориентиров в планировании развития, что в известной мере снижает ее ценность.

Выход из методологического застоя правовой науки целесообразно искать в направлении системного подхода – методологического направления в науке, основная задача которого состоит в разработке методов исследования и конструирования систем разных типов и классов. Как подотрасль системного подхода может рассматриваться системный анализ – совокупность методов и средств, используемых при исследовании и конструировании сложных объектов, принятия и обоснования решений при проектировании, создании и управлении социальными, экономическими и техническими системами. Системный анализ возник в 60-е годы ХХ века. Его теоретическую и методологическую основу составляют системный подход и общая теория систем Среди основных авторов-разработчиков данного научного метода: Л. фон Берталанфи, А. Богданов, М. Месарович, Л. Заде, Р. Акофф, Д. Клир, А. Уёмов, Ю. Урманцев, Р. Калман, Э. Ласло, И. Прангишвили и др. Системный подход уже постепенно начинает применяться в исследованиях федерализма^[8], однако это только начало движения по направлению к созданию целостной системной методологии исследования федерализма.

В контексте системного подхода федерация рассматривается в качестве системы - объекта, представляющего собой некоторое множество элементов, находящихся в рациональных отношениях и связях между собой и образующих целостность, единство, границы которого задаются пределами управления^[9]. Для системного метода характерно целостное рассмотрение федерации как системы, состоящей из совокупности элементов, подсистем (субъектов федерации), взаимосвязь которых приводит к возникновению новых интегративных свойств федеративной системы, которые отсутствуют у составляющих ее элементов. Для федеративной системы характерны основные признаки сложных систем:

• наличие совокупности элементов – субъектов федерации;
• объединение элементов в рамках целостной совокупности – суверенного государства;
• наличие связей между элементами как через организующее начало – федеральный центр, так и через непосредственное взаимодействие между регионами в различных сферах деятельности, причем характерной чертой федерализма как системы является многообразие связей между элементами;
• устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе;
• общее целеполагание - целью развития федеративной системы федерализма является достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы.

Таким образом, с системных позицийфедерацию можно охарактеризовать как сложную целостную целенаправленную систему, обладающую структурой и состоящую из элементов - государственно-территориальных образований.

Существенное значение для системного подхода имеет не только статика, но и динамика поведения систем, выявление ее вероятностного характера. С этой точки зрения федерализм представляет собой самоорганизующуюся открытую систему. Системы такого типа характеризуются тем, что могут черпать энергию и информацию непосредственно из окружающей среды способами, недоступными другим системам. В закрытой же системе энтропия (беспорядок) постоянно возрастает, достигая в пределе максимума^[10]. Исследованием механизмов самоорганизации занимается синергетика - научная дисциплина, возникшая в 60-е годы ХХ в. благодаря трудам Г. Хакена, И. Пригожина^[11] и других ученых. Для самоорганизующихся сложных (в т.ч. федеративных) систем в синергетическом контексте характерны:

• повышенная степень упорядоченности и организованности (вопреки утверждениям о хаотичности федеративных систем);
• открытость (изолированная, закрытая система не может повышать свою организованность, она должна быть открытой и получать извне энергию и информацию);
• неравновесность, являющаяся фактором развития (к вопросу о нестабильности федерализма).

Сравнительные исследования федеративных систем показывают, что федеративная (региональная) форма государственно-территориального устройства в большинстве случаев развивается в соответствии с синергетическими принципаминелинейности, неустойчивости, незамкнутости и динамики.

Характеристики федеративной системы, с точки зрения системного подхода, определяются имеющейся в наличии ресурсной базой и способами коммуникации между элементами системы (субъектами федерации, регионами). Нельзя сбрасывать со счетов и то, что самоорганизация выступает как функция внешних условий. Обобщив данные закономерности, можно сделать вывод о том, что состояние и эволюция федеративной системы определяется тремя основными факторами: внешняя среда, наличие ресурса развития (в т.ч. экономическая система), способ управления территориями. В приложении к реалиям Федерации в России это выглядит следующим образом.

В настоящее время наблюдается определенная степень недружественности внешней среды по отношению к отечественной федеративной системе, проявляющаяся в том, что темпы ее развития по некоторым показателям выше темпов развития системы. Это способствует экспансии внешней среды внутрь системы, что влечет за собой, как правило, серьезные последствия в т.ч. в сфере государственного строительства, система начинает «закрываться» от внешней среды. Однако известно, что закрытые системы стремятся к физическому хаосу^[12], - «в закрытой системе всегда постепенно нарастает энтропия, которая в конце концов приводит не только к кризису, но и краху… Разнообразие – закон развития всех сложных систем. Без разнообразия нет развития»^[13]. Наблюдающаяся в системе российского федерализма тенденция к возврату к прежним состояниям (в т.ч. унитаризация власти по модели т.н. демократического централизма, возвращение к фактически однопартийной системе и пр.) является свидетельством довольно сильной степени закрытости системы.

Оптимальное устройство государства складывается из внешних и внутренних условий. Внешняя проблема определяется агрессией среды, интенсивностью внешнего воздействия на государство как на систему, внутренняя – возможностями адаптера системы, его соответствием «вызову» среды. «Когда в обществе появляется ощущение, что возможностей адаптера… становится недостаточно для переработки и отражения внешнего сигнала, в нем потребуются меры по повышению степени закрытости и наращивания возможностей механизма управления»^[14].

Однако с точки зрения системного подхода, такая стратегия имеет ряд негативных побочных эффектов. Первый состоит в расширении области управления, при котором общество утрачивает способности к самоорганизации. Механизмы самоуправления ослабевают, а то и вовсе атрофируются. Второй побочный эффект связан с работой принципа необходимого разнообразия. Государство, мобилизующее управленческие ресурсы, снижает степень разнообразия в обществе, в результате чего происходит смещение в сторону недемократических методов управления. Такая система быстро теряет адаптационные механизмы и неуклонно движется к точке бифуркации. Поэтому федерализм как один из механизмов сохранения территориального разнообразия – это фактор развития государства, а не его деградации.

Серьезной проблемой отечественной федеративной системы являются структурные диспропорции: отсутствие достаточных коммуникаций между элементами системы, неразвитость транспорта и связи, высокие инфраструктурные издержки, а также неэффективность системы власти. И если проблемы собственно коммуникативно-инфраструктурного толка уже признаны на высоком уровне и начали постепенно решаться, то вопрос о власти в ее территориально-пространственном измерении пока не получил должного освещения. Жестко-иерархическая модель управления федеративной системой согласно выявленным общесистемным закономерностям эффективна лишь на ограниченных участках и в ограниченный период времени.

Федеративная структура России является сложной, включающей в себя 83 элемента (субъекта Федерации), некоторые из которых находятся в состоянии соподчинения по отношению друг к другу (сложносоставные субъекты Федерации). Однако согласно теории управления, число управляемых единиц должно колебаться в интервале от 6 до 10, в противном случае механизмы управления начинают давать сбои. Очевидно, что структура российского федерализма обременена дисбалансом, отрицательно сказывающимся на внутрисистемных процессах управления. Налицо также несоблюдение закона кратности, т.е. превышения предельного количества областей в стране, сельских районов в области и т.д.

Эффективностьжесткоиерархической структуризации системы жестко ограничена перечисленными законами управления. Она контрпродуктивна в качестве долговременной стратегии, не подходит для территориально крупных и дифференцированных государственных систем, требует незначительного ресурсного обеспечения на ранних стадиях внедрения – но в дальнейшем довольно ресурсоемка (в силу того, что ее элементы не могут самостоятельно получать ресурсы развития от внешней среды), потенциал ее развития невелик в силу ослабления адаптационных механизмов системы к условиям среды. Альтернативой жесткоиерархической является сетевая (слабоиерархическая) структуризация, при которой в составе федеративной системы может быть любое количество однопорядковых субъектов федерации (законы кратности тут не действуют), однако при этом структура системы должна соответствовать правилам функционирования данного типа систем, среди которых:

• особые свойства элементов (субъектов федерации), принципиально отличающие их от аналогичных элементов иерархических (унитарных) систем; для них должна быть характерна высокая степень автономности и обладание хотя бы минимальным ресурсом развития;
• высокий уровень открытости самой системы, что проблематично в условиях враждебности среды и неизбежно приведет к пересмотру механизмов обеспечения целостности системы;
• сильные горизонтальные связи между элементами (субъектами федерации), обеспечивающие стабильное функционирование системы.

Слабоиерархическая структуризация на ранних этапах не дает особых результатов и требует значительных ресурсов. Однако в перспективе функционирование таких систем довольно стабильно и не требует значительных затрат вследствие механизмов самоорганизации и способности элементов системы получать ресурсы извне, а также высокой степени приспособляемости к среде. Вопрос о том, какая из указанных системных парадигм территориальной организации власти и общества более подходит для нашей страны, является дискуссионным. Традиционно в России наблюдается в основном иерархическая структуризация государственной системы (московский, имперский и советский периоды). В таких федерациях, как США и Швейцария, на определенном этапе развития главенствовала сетевая структуризация, признаки которой до сих пор наблюдаются в федеративных системах этих стран.

Слабоиерархичные федеративные системы отличаются от жесткоиерархичных не по числу уровней власти (хотя и это различие также может присутствовать), а по степени самостоятельности, автономности элементов и подсистем в принятии решений. Слабоиерархическая структура федеративной системы более стабильна и обладает большим ресурсом развития и адаптации к окружающей среде. Однако ее создание сопряжено с целым рядом сложностей. Попытку построения такой системы в 90-е годы прошлого века в России сложно назвать удачной вследствие целого ряда серьезных флуктуаций (угроза распада страны, диффузия правового поля, сепаратизм, экономическая беспомощность регионов, социальный кризис и пр.). В качестве причин неудачи можно назвать отсутствие достаточного ресурса развития, нарушение коммуникаций между элементами и подсистемами, отсутствие эффективной системы управления федеративной системой, слабость правовых механизмов и др.

В перспективе следует стремиться к построению такой федеративной системы, которая сочетала бы оба принципа – иерархический и сетевой – в необходимых, но при этом подвижных пропорциях. В реалиях территориально крупного, дифференцированного в природно-климатическом и социальном смыслах государства использование жестко-иерархических моделей управления не должно быть неограниченным, в противном случае они перестанут быть эффективными.

Конституционно-правовая база федеративных отношений также является системным образованием (правовой системой федерализма), представляющим собой совокупность элементов (правовых норм и институтов), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность. Для данной системы должны быть характерны внутреннее единство, отдифференцированность от иных явлений, норм и институций, она подчиняется общесистемным закономерностям.

Структуру правовой системы федерализма можно определить какстроение и внутреннюю форму системы, выступающие как единство устойчивых взаимосвязей между составляющими ее нормами и институтами. «Материальное» содержание правовой системы федерализма составляет совокупность правовых норм и институтов, регулирующих федеративные отношения в их взаимосвязи друг с другом. Нормы и институты правовой системы российского федерализма структурированы в иерархию нормативно-правовых актов (в порядке убывания юридической силы):

• Конституция Российской Федерации;
• федеральные конституционные законы;
• федеральные законы, ратифицированные международные договоры, Федеративный договор, договоры между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ о разграничении полномочий, акты Конституционного Суда РФ;
• подзаконные акты федеральных органов власти, конституции, уставы, законы субъектов РФ, соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ о разграничении полномочий, акты органов конституционного правосудия субъектов РФ;
• подзаконные акты органов власти субъектов РФ;
• акты органов местного самоуправления.

В действительности, иерархия гораздо сложнее, поскольку и сами федеральные законы, и составляющие их нормы крайне неоднородны – в т.ч. в зависимости от того, какую сферу ведения (федеральное, совместное либо ведение субъектов РФ) они регулируют; отдельные акты могут как «приподниматься» в иерархии над другими федеральными законами, так и «опускаться» в ней. В практике правового регулирования федеративных отношений нередки существенные отклонения от данной иерархии – как внутри одного уровня (например, противоречия между федеральными законами и договорами о разграничении полномочий), так и межуровневого свойства (противоречия между Конституцией РФ и федеральными законами). Такие отклонения можно рассматривать в качестве одного из типов флуктуаций в правовой системе федерализма. Драгой разновидностью таких флуктуаций был временный выход правовых подсистем субъектов РФ из общефедеральной правовой системы в 90-е годы прошлого века – их возврат туда ознаменовал возобновление системных связей.

Правовая система российского федерализма может быть рассмотрена как система постольку, поскольку она наделена признаками системы, а именно: наличием совокупности элементов – правовых норм и институтов; объединением элементов в рамках целостной совокупности; наличием связей между элементами как через организующее начало – Конституцию, так и через непосредственное взаимодействие между ними; устойчивостью связей и взаимодействий между элементами в системе; общим целеполаганием (целью развития правовой системы федерализма является достижение возможно большей устойчивости отношений внутри государства как сложной социальной системы). Однако с системной точки зрения современное состояние правовой базы отечественного федерализма характеризуется несколько иными признаками: нестабильность структуры; нечеткость и неустойчивость системообразующих элементов (правовых норм и институтов); отсутствие устойчивых взаимосвязей (коммуникации, иерархии) между системообразующими элементами; крайне медленное складывание полноценных подсистем и иных промежуточных форм организации элементов системы; отсутствие внутри системы единого целеполагания.

Таким образом, приходится констатировать, что правовая система российского федерализма сегодня находится в условиях неустойчивого развития, она обременена многочисленными флуктуациями и диспропорциями настолько, что встает вопрос о наличии в разрозненном наборе норм и институтов какой-либо системы. Из это следует, что структурное реформирование правовой системы российского федерализма должно быть направлено на восстановление утраченных системных связей, что подразумевает структурные изменения всего «правового поля». Оно не может ограничиваться принятием тех или иных федеральных законов, даже таких системообразующих, как федеральные законы «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов» и «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», поскольку задачи реформирования гораздо шире и не исчерпываются указанными актами. Модернизация правовой системой федеративных отношений с неизбежностью затронет всю правовую систему страны.

Подведем некоторые итоги. Маятниковая траектория развития отечественного федерализма – это одна из форм развития государственно-правовых институтов в условиях, далеких от равновесности. Диспропорции (флуктуации) отечественной федеративной государственности носят системный характер. Объясняются они не недостаточностью ресурсной базы и даже не влиянием внешнего фактора, а в основном – структурными недостатками самой системы, отсутствием достаточной коммуникации между ее элементами, их резкой дифференциацией, использованием неэффективных моделей управления, неразвитостью правовых механизмов. Если вовремя не устранить указанные диспропорции, описанные флуктуации в состоянии «взорвать» федеративную систему изнутри. Что же касается правовой системы отечественного федерализма, то напрашивается вывод о набравших силу процессах неуклонной утери ею своих системных характеристик. Это позволяет говорить о целесообразности создания в перспективе обновленной правовой системы, которая строилась бы на совершенно иных, нежели сегодня, системных основаниях.

Возвращаясь к постановке вопроса о правоте двух основных отечественных концептов моноцентрического и полицентрического уклада^[15], сформулированных Екатериной II и Бакуниным… Напрашивается вывод о том, что оба они правильны по сути, но не правильны с точки зрения практической методологии системного подхода к территориальной организации государства. Предлагаемые ими модели структурирования власти нельзя рассматривать как что-то константное, раз и навсегда установленное и несочетаемое с другими моделями. В зависимости от условий внешней среды и ресурсной обеспеченности системы, ориентируясь на системное целеполагание, можно и нужно использовать как методы жесткого иерархического управления, так и слабоиерархические, сетевые методы одновременно, в подвижной пропорции, диктуемой требованиями конкретной ситуации. Провозглашение в качестве панацеи только одной из указанных стратегий чревато системными социальными кризисами. Ведь даже сам федерализм – это тоже не панацея, это всего лишь свидетельство исторический предрасположенности России к разумному сочетанию моно- и полицентрических моделей порядка.