Administrative-legal regulation of proactive forms of public administration: current state and prospects

Mazein Artem Vladimirovich ORCID: 0000-0002-5598-7784 Senior Lecturer, Department of Legal Support of Public Administration and National Security, Ural Institute of Management – Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation; MIREA - Russian Technological University 620034, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, ul. 8 Marta, 66 artemmazein@mail.ru Other publications by this author

1. Введение

Сегодня общественные отношения стремительно развиваются с учетом распространения новых информационно-коммуникационных технологий ^[9]. При этом многие современные технологии становятся все более востребованными со стороны государства ^{[4, с. 17]}. К настоящему времени использование современных технологий уже позволило органам государственной власти внедрить электронный документооборот, «оцифровать» различные реестры, перевести совещания в онлайн-формат. Все это свидетельствует об изменениях во внешнем выражении управленческой деятельности. При этом цифровые технологии влекут не только изменение внешнего выражения управленческой деятельности, они «трансформируют и сущность принятия управленческого решения» ^{[32, с. 39]}.

Одним из трендов в развитии государственного управления, свидетельствующим об изменении сущности принятия управленческих решений, является внедрение проактивных форм деятельности. Задача по внедрению соответствующих форм деятельности впервые на государственном уровне прозвучала в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 20 февраля 2019 года Президент Российской Федерации отметил, что «до конца 2020 года предоставление всех ключевых государственных услуг следует перевести именно в проактивный формат» ^[29].

Поскольку принцип проактивности применяется в отечественной управленческой практике недавно, необходимо выявить сферы его применения и имеющуюся практику правового закрепления для определения перспектив использования и подготовки предложений по совершенствованию правового регулирования соответствующих отношений.

2. Методология исследования

Автор в настоящем исследовании использует контент-анализ нормативных правовых актов, а также применяет сравнительно-правовой метод, что позволяет ему выявить сферы управленческой деятельности, в которых к настоящему времени реализовано проактивное предоставление государственных услуг.

По итогам анализа научной литературы и нормативных правовых актов автором определяются элементы правового регулирования проактивных форм деятельности, формулируются предложения по распространению принципа проактивности на иные сферы общественных отношений и высказываются идеи о совершенствовании правового регулирования рассматриваемых отношений. Использование диалектического метода позволяет сделать вывод, что реализация принципа проактивности отражает новый этап в развитии правового регулирования управленческой деятельности.

3. Понятие принципа проактивности

Понятие «проактивность» является междисциплинарным и рассматривается разными науками, в том числе психологией, педагогикой, экономикой и другими. Сегодня идея о проактивности в деятельности органов исполнительной власти получает распространение в праве.

При этом представления о проактивности в большей степени разработаны именно неправовыми науками. В частности, проактивность рассматривается в работах по психологии А. И. Ерзиным, Г. А. Епанчинцевой, О. А. Абрамовой и А. Н. Татарко и др. ^{[3; 7]}. А. В. Трегубчак, К. В. Асламова, Н. И. Чуркина и другие авторы рассматривают проактивность обучающихся в своих работах по педагогике ^{[5; 31]}. В экономике проактивную деятельность в качестве объекта исследования в своих работах определяли A. M. Grant, S. J. Ashford, В. М. Безденежных и А. С. Родионова и другие экономисты ^{[2, 6]}.

Среди юристов принцип проактивности раскрывают Р. М. Янковский, П. П. Кабытов, О. Е. Стародубова, И. А. Пуляевская, Е. М. Якимова и другие авторы ^{[8; 30, 33]}.

Обзор литературы позволяет сделать вывод о том, что ученые-юристы и представители других наук имеют одинаковые представления о сущности принципа проактивности. К числу основных признаков проактивной деятельности относятся инициативность субъекта деятельности, самостоятельный и опережающий характер деятельности.

В законодательстве проактивность закреплена в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который в конце 2020 года был дополнен новой статьей 73 «Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в упреждающем (проактивном) режиме».

При этом принцип проактивности не отнесен данным законом к числу принципов предоставления государственных и муниципальных услуг, установленных в статье 4. Это требует признать заявительный порядок предоставления государственных и муниципальных услуг в качестве базового принципа соответствующей деятельности ^[30].

Отдельные трактовки принципа проактивности встречаются в иных нормативных правовых актах, в том числе актах субъектов Российской Федерации. Например, Стратегия социально-экономического развития Ленинградской области до 2030 года определяет принцип проактивности формулировкой «что положено гражданину по закону, получается им автоматически» ^[17].

Таким образом, можно сделать вывод, что принцип проактивности в управленческой деятельности органов государственной власти означает, что субъекты управленческой деятельности самостоятельно принимают управленческие решения до получения соответствующих запросов от граждан и организаций (в том числе определяют алгоритмы автоматического принятия таких решений), стремятся действовать «на опережение» с целью достижения позитивного результата или минимизации возможных негативных последствий.

4. Правовое закрепление принципа проактивности

4.1. Сферы применения принципа проактивности

В первую очередь отметим, что фактическая реализация принципа проактивности началась еще до принятия Федерального закона от 30 декабря 2020 года № 509-ФЗ, которым в Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» была введена статья 73 «Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в упреждающем (проактивном) режиме» ^[11].

Так, в соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее – НК РФ) Федеральным законом от 29 сентября 2019 года № 325-ФЗ, отдельные органы и организации обязаны сообщать в Федеральную налоговую службу сведения, способствующие исчислению налогов или свидетельствующие о праве на применение налоговых льгот ^[13].

На основании этих сведений налогоплательщику предоставляются налоговые льготы даже в тех случаях, когда он не представил в налоговый орган заявление об их предоставлении или не сообщил об отказе от их применения. В частности, в этом режиме льготы предоставляются в соответствии со статьей 3611 НК РФ по транспортному налогу, в соответствии со статьей 396 НК РФ по земельному налогу ^[10].

В сфере социального обеспечения одной из первых услуг, доступных в проактивном формате стало принятие решения о выдаче либо об отказе в выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал в форме электронного документа. В связи с принятием Федерального закона от 1 марта 2020 года № 35-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам, связанным с распоряжением средствами материнского (семейного) капитала» решение о выдаче либо об отказе в этом выносится на основании сведений, содержащихся в Едином государственном реестре записей актов гражданского состояния, и сведений, запрашиваемых через систему межведомственного взаимодействия.

Также в 2020 году проактивные формы управленческой деятельности внедрялись на уровне субъектов Российской Федерации. В условиях распространения новой коронавирусной инфекции органы государственной власти вынуждены были обеспечить взаимодействие с гражданами и организациями без личных посещений, предоставления бумажных заявлений и т. п.

В частности, в Иркутской области был принят Закон от 20 августа 2020 года № 76-ОЗ, в соответствии с которым предоставление социальной выплаты работникам государственных учреждений здравоохранения осуществляется на основании сведений, имеющихся в распоряжении подведомственного государственного учреждения, без подачи работником заявления и документов ^[16].

Позднее соответствующие начала были распространены на другие отношения, например:

- Федеральным законом от 11 июня 2021 года № 170-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», которыми заявительный подход к переоформлению лицензий был заменен проактивным – внесением изменений в реестр лицензий в автоматическом режиме на основании полученной из государственных информационных систем информации ^[12];

- в соответствии с Приказом Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы от 20.12.2019 № 1402 одним из принципов программы профилактики нарушений обязательных требований в области квотирования рабочих мест для инвалидов и молодежи является проактивный подход. Этот подход обеспечивает использование статистических данных и налаживание взаимодействия с организациями, в отношении которых осуществляется региональный государственный контроль (надзор) за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, что позволяет предупредить нарушение обязательных требований ^[26];

- в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года предполагается, что с целью обеспечения охраны здоровья граждан и для повышения качества и эффективности профилактических мероприятий необходимо внедрять проактивную систему диспансерного наблюдения за лицами, относящимися к группам риска, и больными хроническими заболеваниями ^[18];

- в соответствии с Указом Главы Удмуртской Республики от 26.08.2021 № 148 предполагается реализация проактивного подхода по выявлению и минимизации рисков финансовых нарушений участниками бюджетного процесса, а также юридическими лицами, не являющимися участниками бюджетного процесса. В рамках этого подхода осуществляется мониторинг состояния процессов без фактического выхода на объекты контроля ^[20].

Таким образом, в настоящее время принцип проактивности стремительно распространяется в различных областях государственного управления. Сегодня этот принцип применяется:

- при предоставлении отдельных мер социальной поддержки;

- для организации профилактических мероприятий, направленных на обеспечение охраны здоровья граждан;

- в области налогового администрирования, при предоставлении налоговых льгот, налоговых вычетов;

- для выявления и минимизации рисков финансовых нарушений;

- при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований и т. д.

4.2. Элементы правового регулирования проактивных форм деятельности

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих управленческую деятельность в вышеуказанных областях государственного управления, позволяет выделить элементы регулирования проактивных форм деятельности. По нашему мнению, к числу таких элементов относятся:

- определение субъектов деятельности, а также условий их взаимодействия;

- определение объектов, на которых может быть направлено соответствующее проактивное воздействие;

- определение содержания управленческого действия, в том числе технологий и инструментов, обеспечивающих проактивное управленческое воздействие.

Наиболее распространенным способом правового регулирования осуществления конкретного управленческого действия является закрепление в одном правовом акте – в административном регламенте.

В соответствии с Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2021 № 1228 (далее – Правила), органы, предоставляющие государственные услуги, при разработке административных регламентов, предусматривают возможность предоставления государственной услуги в упреждающем (проактивном) режиме. В соответствии с пунктом 33 названных Правил в регламенте должны быть определены:

1) указание на:

- необходимость предварительной подачи заявителем запроса о предоставлении ему данной государственной услуги в упреждающем (проактивном) режиме;

- необходимость подачи заявителем запроса о предоставлении данной государственной услуги после осуществления мероприятий в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 73 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;

2) сведения о юридическом факте, поступление которых в информационную систему является основанием для предоставления государственной услуги в упреждающем (проактивном) режиме;

3) наименование информационной системы, из которой должны поступить сведения, а также информационной системы, в которую должны поступить данные сведения;

4) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, осуществляемых после поступления в информационную систему необходимых сведений ^[25].

Указанные в Правилах элементы в первую очередь позволяют установить содержание управленческой деятельности:

- условия совершения управленческих действий (наличие или отсутствие специального запроса заявителя, а также наличие или отсутствие юридического факта);

- средства, обеспечивающие выполнение управленческих действий (информация об используемых информационных системах);

- состав выполняемых процедур.

Несмотря на то, что в пункте 33 Правил не устанавливаются требования к определению субъектов и объектов управленческой деятельности, это не означает, что такие элементы не регулируются в принципе. Анализ структуры административных регламентов и иных актов, регулирующих управленческую деятельность, позволяет сделать вывод, что соответствующие элементы регулируются иными нормами таких правовых актов.

Ниже определим, каким образом выделенные нами элементы закрепляются в нормативных правовых актах.

4.2.1. Определение субъектов управленческой деятельности, осуществляемой в проактивной форме

В настоящее время система субъектов управленческой деятельности, осуществляемой в проактивной форме, включает следующие группы:

1) субъекты, непосредственно осуществляющие выполнение государственных функций, государственных услуг – эти субъекты взаимодействуют с контролируемыми лицами и получателями услуг;

2) субъекты, обеспечивающие функционирование информационных систем, каналов связи, координирующие деятельность первой группы субъектов – эти субъекты не взаимодействуют с контролируемыми лицами и получателями услуг.

Субъекты первой группы определяются правовыми актами, регулирующими соответствующую управленческую деятельность. Так, в административных регламентах эти субъекты закрепляются в разделе «Наименование органа, предоставляющего государственную услугу». Например, административными регламентами предоставления государственным бюджетным учреждением Свердловской области «Центр государственной кадастровой оценки» государственных услуг в качестве субъекта управленческой деятельности определено соответствующее бюджетное учреждение ^[28].

В рамках расширения практики применения проактивных форм деятельности и с целью обеспечения функционирования используемых информационных систем, каналов связи, для координации деятельности иных субъектов управленческой деятельности на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации созданы специальные органы исполнительной власти (или их подразделения), которые относятся ко второй группе.

Так, Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в соответствии с Положением о Министерстве (пункт 5.3.11) обеспечивает готовность информационных систем предоставления государственных услуг в упреждающем (проактивном) режиме ^[27].

Отдельные органы государственной власти (подразделения органов), обеспечивают координацию деятельности по переводу предоставления государственных и муниципальных услуг в проактивный режим. Например, в Республике Бурятия для этих целей создан Комитет цифрового развития Администрации Главы Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия ^[24].

4.2.2. Определение объектов, на которых может быть направлено соответствующее проактивное воздействие

Система объектов управленческой деятельности, осуществляемой в проактивной форме, устанавливается федеральными законами, законами субъектов РФ и детализируется в подзаконных нормативных правовых актах.

Выше, говоря о сферах применения принципа проактивности, нами были приведены примеры правовых актов, регулирующих соответствующие отношения. С учетом этих примеров отметим, что является объектом проактивного управленческого воздействия:

- в соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» – отношения по поводу получения государственных и муниципальных услуг.

- в соответствии с НК РФ – отношения по поводу получения налоговых льгот в соответствии со статьей 3611 НК РФ по транспортному налогу, в соответствии со статьей 396 НК РФ по земельному налогу.

- в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам, связанным с распоряжением средствами материнского (семейного) капитала» - отношения по поводу получения государственного сертификата на материнский (семейный) капитал в форме электронного документа.

Следует подчеркнуть, что не любые отношения, регулируемые соответствующими правовыми актами, могут являться объектом проактивного управленческого воздействия. В частности, в НК РФ предоставление налоговых льгот в проактивной форме не осуществляется при оплате государственной пошлины при обращении в Верховный Суд Российской Федерации, проактивное предоставление государственного сертификата на материнский (семейный) капитал не осуществляется для бумажных сертификатов и т. д.

4.2.3. Определение содержания управленческого действия, в том числе технологий и инструментов, обеспечивающих проактивное управленческое воздействие

Как уже отмечалось, содержание управленческого действия устанавливается посредством определения элементов, указанных в пункте 33 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг (сведения о юридическом факте; используемые информационные системы; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур).

Для оценки закрепления указанных элементов нами проанализирован Административный регламент Министерства труда и социального развития Мурманской области по предоставлению государственной услуги «Выдача удостоверения многодетной семьи», в котором соответствующие вопросы регулируются пунктом 3.6 ^[21].

Соответствующие элементы в указанном регламенте определены следующим образом:

1) юридическим фактом является в соответствии с абзацем первым пункта 3.6.1 поступление в Автоматизированную информационную систему сведений, подтверждающих факт рождения третьего ребенка;

2) в качестве используемых информационных систем определены Автоматизированная информационная система «Электронный социальный регистр населения Мурманской области» и Федеральная государственная информационная система «Единый государственный реестр записей актов гражданского состояния»;

3) состав, последовательность процедур определены абзацем вторым пункта 3.6.1 и предполагают:

- направление межведомственных запросов в отдельные органы;

- при получении ответов на межведомственные запросы осуществление проверки на предмет наличия всех сведений, необходимых для предоставления государственной услуги;

- уведомление гражданина о возможности подать запрос о предоставлении государственной услуги для немедленного получения результата предоставления такой услуги.

Отметим, что в административных регламентах соответствующие элементы должны быть определены в обязательном порядке.

5. Перспективы распространения проактивных форм управленческой деятельности

На наш взгляд, на федеральном уровне и во многих субъектах Российской Федерации уже сегодня созданы условия для предоставления услуг в проактивной форме. Во многом это возможно благодаря функционированию различных информационных систем.

На федеральном уровне создано более 100 различных информационных систем. Правовой статус некоторых из них устанавливается специальными федеральными законами, например Федеральным законом «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства», Федеральным законом «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса», Федеральным законом «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы».

В большинстве случаев правовой статус информационных систем устанавливается отдельными нормами федеральных законов, подзаконными нормативными актами.

Анализ федерального законодательства показывает, что за последние 10 лет регулированию создания и использования информационных систем уделялось значительное внимание. Сведения, представленные на Рисунке 1, подтверждают это.

Рис. 1. Количество ежегодно принимаемых нормативных правовых актов федерального уровня, содержащих упоминания о государственных информационных системах (по результатам анализа СПС КонсультантПлюс)

Также необходимые информационные системы функционируют в субъектах Российской Федерации. Например, в Республике Коми – государственная информационная система «Лицензирование отдельных видов деятельности», которая допускает использование упреждающего (проактивного) режима предложения государственных услуг ^[14]; в Кировской области – государственная информационная система Кировской области «Платформа проактивных услуг и сервисов Кировской области» ^[19].

Таким образом, технологическая основа для внедрения проактивных форм управленческой деятельности создана. В ближайшее время предстоит сформировать правовую основу.

Так, в настоящее время совокупно в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях действует около 103 тысяч административных регламентов (выявлено по результатам анализа СПС КонсультантПлюс). При этом только 575 административных регламентов содержат положения о предоставлении или невозможности предоставления государственной (муниципальной) услуги в упреждающем (проактивном) режиме. Таким образом, сегодня только 0,6% административных регламентов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приведены в соответствие с требованиями Федерального закона от 30 декабря 2020 года № 509-ФЗ и Постановления Правительства Российской Федерации от 20.07.2021 № 1228.

Отметим, что в настоящее время такая ситуация допустима, поскольку в соответствии с частью 5 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2020 года № 509-ФЗ административные регламенты субъектов Российской Федерации, муниципальных образований подлежат приведению в соответствие с указанными требованиями поэтапно в срок до 1 января 2024 года в соответствии с планом-графиком, утверждаемым высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Очевидно, что до 2024 года число соответствующих регламентов будет увеличиваться, поскольку органы государственной власти ставят задачи по расширению практики использования проактивных форм деятельности. Так, положения о намерении дальнейшего внедрения проактивных форм деятельности содержатся в различных документах стратегического планирования.

Во многих субъектах Российской Федерации определена задача по увеличению к 2024 году до 50 единиц количества государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти в реестровой модели и (или) в упреждающем (проактивном) режиме с предоставлением результата в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) ^{[15; 23]}. В отдельных субъектах Российской Федерации предполагается достижение более высокого показателя (в частности, в Алтайском крае – до 80 единиц) ^[22].

6. Выводы

Начиная с конца 2019 года – начала 2020 года в Российской Федерации на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации распространяется применение принципа проактивности при предоставлении государственных услуг (функций).

При этом число областей общественных отношений, в которых этот принцип уже нашел отражение, незначительно – социальное обеспечение, охрана здоровья граждан, налоговое администрирование, государственный контроль. H. M. Byung и O. Youngmin признают, что не следует ожидать от проактивной деятельности одинаково активного реагирования на различные проблемы и вызовы ^[1]. Поэтому исследователям необходимо рассмотреть вопросы постепенного внедрения принципа проактивности в иные сферы.

На наш взгляд, в перспективе этот принцип будет уместен также при решении следующих вопросов:

- охрана общественного порядка;

- обеспечение бесперебойного электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

- дорожная деятельность и др.

Расширение практики использования проактивных форм деятельности требует изменения нормативных правовых актов. С учетом специфики соответствующей деятельности такие акты должны раскрывать структуру субъектов и объектов управленческой деятельности, а также технологии и инструменты, обеспечивающие проактивное управленческое воздействие, в том числе используемые информационные системы.

Полагаем, что в ближайшее время органы государственной власти должны активно разрабатывать нормативные правовые акты, регулирующие деятельность в проактивной форме, поскольку:

- к настоящему времени уже появился опыт применения таких форм деятельности;

- некоторыми органами государственной власти уже разработаны отдельные нормативные правовые акты, которые могут стать основой, примером для детализации регулирования иными субъектами государственного управления;

- создана необходимая технологическая основа внедрения таких форм деятельности.