Citizens registration as a part of the activities of internal affairs bodies of the Russian Federation

Ostrovskaya Anna Sergeevna External Doctoral Candidate, the department of State Constitutional Law, Southern Federal University; Head of the Migration Department of the Ministry of Internal Affairs 344010, Russia, Rostovskaya oblast', g. Rostov-Na-Donu, ul. M. Gor'kogo, 88 ostr.anna2017@yandex.ru Other publications by this author

Важнейшими задачами органов исполнительной власти являются ук­репление законности, охрана прав и законных интересов граждан, обеспечение общественного порядка, государственной и общест­венной безопасности.

Одним из важнейших направлений административной деятельности органов внутренних дел является регистрационная деятельность, получившая закрепление в действующем законодательстве.

Как известно, регистрационная деятельность органов внутренних дел представляет собой нормативно регламентированную управленческую деятельность, включающую в себя: фиксацию информации о преступлениях и правонарушениях; регистрацию транспортных средств, оружия; государственную дактилоскопическую и государственную геномную регистрацию; регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и регистрацию иностранных граждан по месту жительства. Указанная деятельность осуществляется посредством внесения сведений в специальные реестры, книги, базы данных, а также составлением и выдачей необходимых правоустанавливающих документов.

Непосредственно регистрационную деятельность осуществляют следующие подразделения органов внутренних дел: дежурные части, участковые уполномоченные, подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, подразделения обеспечения паспортной и регистрационной работы территориальных органов МВД России, подразделения оформления виз и регистрации иностранных граждан территориальных органов МВД России, экспертно-криминалистические подразделения, регистрационные подразделения органов управления ГИБДД по субъектам Российской Федерации.

Несмотря на множественность объектов, регистрационная деятельность органов внутренних дел преследует общие цели, задачи и основана на общих принципах. Целью регистрационной деятельности, в любом её проявлении, как уже подчеркивалось, является обеспечение общественной безопасности и правопорядка.

Целью настоящего исследования является вопрос о том, является ли институт регистрационного учета в деятельности органов внутренних дел частью системы обеспечения безопасности общества.

Признается ли регистрационный учет граждан в деятельности ОВД наследием ранее существовавшего института прописки в советской системе права или он вполне востребован в существующих реалиях?

Действительно, штамп о прописке в паспорте серьезно влиял на судьбу человека в нашей стране. У нас до сих пор нередко оценивают друг друга по месту жительства, в жилых помещениях усматривают возможность "прописаться", а негласный рынок регистрации собирает свои прибыли. С институтом "прописки" мы живем уже добрую тысячу лет - с крепостных времен. При этом, отношение государства и обшества к выбору места жительства менялось с течением времени.

В ХХ веке после окончания гражданской войны всем гражданам страны было предоставлено право свободного передвижения по её территории. Так согласно Декрету ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июля 1923 года "Об удостоверении личности" воспрещалось требовать от советских граждан обязательное предъявление документов, стесняющих их передвижение по стране и право селиться там, где им будет удобно.

До декабря 1932 года прописка носила в целом уведомительный характер, а само понятие прописки первоначально подразумевалось как обязанность граждан регистрировать, "прописывать" их документы в специальных книгах. Работа по осуществлению прописки и выписки населения возлагалась на жилищные органы^[1].

В декабре 1932 года создана паспортно-визовая система. В определенном смысле она была не менее строгой, чем до революции. Что характерно, на момент создания, паспортно-визовая система являлась частью НКВД, и одной из основных её функций определялся учёт "населения городов, рабочих поселков и новостроек, разгрузка этих мест от лиц, не занятых общественно-полезным трудом, а также очистка от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов, в целях укрепления диктатуры пролетариата"^[2]. Регулирование прописки становится частью деятельности правоохранительных органов. Постепенно институт прописки медленно трансформировался и приобретал разрешительный характер, что подразумевало получение специального разрешения от местных властей и, одновременно, создание одного из механизмов по контролю за перемещением граждан по территории своей страны.

Необходимо отметить, что несмотря на то, что сложившаяся в советской системе практика имела ограничительный характер, само наличие прописки, по сути, ставило человека в привилегированное положение, особенно в городах с так называемым "особым порядком прописки (Москва, Ленинград и т.п.)

В 1974 году право на получение паспорта приобрели все граждане Советского Союза. Однако, прописка по-прежнему оставалась разрешительным институтом.

Положением о паспортной системе 1974 года был определен порядок, при котором гражданин, убывший в другой населенный пункт, обязан был выписаться при убытии и подать заявление о прописке в соответствующие органы в течение 3-х дней. При отказе властей в прописке, гражданин обязан был покинуть населенный пункт в 7-дневный срок ^[3]. Хотя ни одна из Конституций СССР прямо не запрещала свободное перемещение граждан внутри страны (за исключением режимных объектов), сам институт прописки налагал определенные ограничения на перемену места жительства. Именно наличие прописки гарантировало гражданину право на проживание в жилом помещении, устройство на работу, медицинскую помощь и т.д.

Таким образом, паспортно-регистрационная система всегда была частью как социальной, так и охранительной функций государства, что и объясняет тот факт, что осуществление прописки и выписки было отнесено к непосредственной деятельности МВД СССР.

В 90-е г.г. ХХ века институт прописки претерпевает значительные изменения. Формально прописка отменена 1 октября 1993 года в связи с принятием Закона от 25.06.1993 года № 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Чуть позже соответствующие положения были закреплены в основном законе нашего государства.

Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, вправе свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Аналогичные положения содержатся в общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ (ст.ст. 12, 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, ст.ст. 12, 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 8 Римской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 2 Протокола № 4 к ней, ст.ст. 9, 22 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека и др.)

Право на свободу передвижения предполагает свободу выбора места жительства, а также свободу выбора места пребывания, которым является любое место нахождения гражданина.

Как логическое продолжение нормативных изменений были утверждены Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», утв. Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 года № 713, которые с изменениями и дополнениями применяются в практике органов внутренних дел в настоящее время.

Регистрационный учет населения заключается в фиксации конкретного адреса местонахождения гражданина. Как правило, регистрационный учет рассматривается как совокупность правовых предписаний, устанавливающих порядок регистрации и учета населения Российской Федерации, его передвижения внутри страны и при выезде в другие государства, въезда — выезда, проживания и передвижения по территории России иностранцев и лиц без гражданства^[4].

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав или обязанностей и не может служить основанием ограничения прав и свобод гражданина. Регистрация, в том смысле, в котором это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту жительства либо месту пребывания ^[5].

Но при этом, по сути, постановка на регистрационный учет является обязанностью гражданина, а не его правом. "Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации"^[6]. Таким образом, мы сталкиваемся с определенной правовой коллизией. "К сожалению, заложенный в самой Конституции инструмент преодоления этих коллизий - принцип приоритета закона - часто не срабатывает, и победителем в споре выходит все та же извечно противостоящая закону целесообразность"^[7].

Проблема качественного и количественного учета населения в Российской Федерации во все времена являлась актуальной. Безусловно, история России издавна неразрывно связана с миграцией населения, оказавшей значительное влияние на расширение государственного пространства вплоть до формирования Российской империи, на освоение заселяемых новых территорий.

«Переселение, колонизация страны были основным фактором нашей истории, с которым в близкой и отдаленной связи стояли все другие ее факторы»^[8].

Распад СССР в 90-е г.г. прошлого века и возникновение меж­национальных конфликтов породили значительные иммиграци­онные потоки и потоки беженцев, направляющиеся в Россию. В дальнейшем, изменение социально-экономической ситуации в государстве привели к массовому перемещению населения уже в пределах Российской Федерации. Данная тенденция очевидна и в наши дни. В частности, в п. 4 «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы», отмечено, что современные тенденции в сфере миграции в РФ обусловлены, в основном, экономическими и социальными факторами. В 2012-2017 годах интенсивность внутренней миграции в Российской Федерации увеличилась на 10 %. Практически весь потенциал внутренней миграции приходится на такие агломерации как Москва и Санкт-Петербург, а также Краснодарский край ^[9].

Разновидностями внутригосударственной миграции являются внутренняя и внешняя миграции. Внутренняя миграция осуществляется в пределах одного региона, внешняя - за пределами региона.

В зависимости от срока пребывания можно выделить постоянную (безвозвратную) и временную миграции. Безвозвратная миграция представляет собой переселение людей на новое место жительства на постоянной основе. Временную миграцию, в свою очередь, принято разделять на сезонную, маятниковую, эпизодическую. Сезонная миграция связана с временным переездом для выполнения определенных задач. Маятниковая миграция характеризуется ежедневными переездами от места работы к месту жительства и обратно. Данный вид миграции имеет широкое распространение в пригородных зонах крупных городов, агломерациях. Эпизодическая миграция связана с переменой места жительства на короткий срок (командировка, поездка в отпуск).

При постоянной миграции регистрационный учет граждан осуществляется в жилом помещении по месту жительства, при временной миграции, соответственно, по месту пребывания.

При эпизодической миграции регистрация гражданина Российской Федерации возможна в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе, в медицинской организации или другом подобном учреждении, учреждении уголовно-исполнительной системы, исполняющем наказания в виде лишения свободы или принудительных работ.

Все указанные меры позволяют не только установить место нахождения конкретного гражданина, но и определить количественный и возрастной состав населения, проживающего на данной территории.

Персональный учет населения и адресно-розыскная работа тесно взаимосвязаны. Основой адресно-розыскной работы является система персонального учета населения, осуществляемого МВД России, где на разыскиваемых лиц в картотеках и базах данных устанавливаются сигналы, что позволяет в случае обращения таких лиц в подразделения внутренних дел по поводу регистрации, снятия с учета, получения паспорта сообщать об этом инициатору розыска. Как представляется, такая система весьма эффективна, какие-либо сбои в данном направлении деятельности в настоящее время основаны на нехватке сотрудников, недостаточном материально - техническом обеспечении подразделений по вопросам миграции, иногда отсутствии современных средств связи, что увеличивает сроки передачи информации о разыскиваемых лицах. Таким образом, именно паспортно-регистрационной системе МВД России принадлежит существенная роль в охране и укреплении общественного порядка, обеспечении общественной безопасности. Отделы по вопросам миграции обладают реальной возможностью выявлять лиц, скрывающихся от суда и следствия, уклоняющихся от исполнения своих обязанностей (например, от уплаты алиментов или налогов) или отбы­вания наказания по приговору суда, и осуществлять целый ряд других функций. Невозможно обойти вниманием и работу с населением, установление доверительных отношений с гражданами. Не вызывает сомнений тот факт, что помимо участковых уполномоченных, наиболее часто из всех сотрудников органов внутренних дел населению приходится обращаться именно к сотрудникам миграционных подразделений, причем взаимодействие происходит при обстоятельствах, к которым гражданин сам проявляет интерес (обращения по поводу документирования паспортом гражданина РФ, регистрации, снятия с регистрационного учета). В этой ситуации вполне возможно установление более тесных, доверительных отношений для получения разного рода информации.

Вместе с тем, в процессе функционирования орган государственной власти решает свои непосредственные задачи, и, в конечном счете, качественное их выполнение уже служит предпосылкой для реализации прав и свобод гражданином, так как создает для этого необходимые условия. «Формирование и укрепление уважения к правам и свободам человека, стимулирование стремления к активной защите своих и чужих прав и свобод и есть непременное условие развития правовой культуры сотрудников органов внутренних дел» ^[10]. В механизме реализации данного принципа регистрации как оказания государственной услуги в сфере внутренних дел имеется достаточно много правовых и организационных проблем, но его реализация объективно необходима именно в интересах обеспечения прав и свобод граждан. Примечательно, что регистрационный учет по месту жительства (пребывания) позиционируется действующим административным законодательством как государственная услуга. Термин "государственная услуга", вероятно, призван подчеркнуть тот факт, что законодатель установил уведомительный характер регистрации по месту пребывания и месту жительства и гарантировал принцип свободы передвижения. Безусловно, уведомительный характер регистрационого учета проявляется в том, что органы регистрационного учета не вправе отказывать гражданину в регистрации. Нормы законодательства, регламентирующие правовой режим жилого помещения, права и обязанности участников правоотношений, возникающих по поводу предоставления жилого помещения и проживания в нем, не содержат оснований для отказа в регистрации по месту пребывания и месту жительства. При этом, "реализации права на выбор места жительства сопутствует определенный порядок"^[11]. Закон устанавливает обязанность гражданина, прибывающего на новое место жительства, в течение семи дней зарегистрироваться в органах внутренних дел.

С учетом изложенного, полагаю согласиться со следующим мнением, что к "модному сейчас понятию "государственная услуга", в сфере государственного управления вообще и в сфере правопорядка частности, следует подходить весьма осторожно. Представляется, что, государственные услуги должны быть ограничены сферой так называемого "обеспечительного", "созидающего", "положительного" публичного управления и им нет места в процессах правоохранительного управления"^[12]. В результате проведенного анализа принятых к настоящему времени федеральными органами исполнительной власти административных регламентов можно сделать вывод, что регистрация, независимо от органа исполнительной власти, принявшего регламент, в большей степени рассматривается именно как государственная функция, а не как государственная услуга. Иными словами, регистрационный учет является не просто "государственной услугой", а одним из способов обеспечения правопорядка и национальной безопасности Российской Федерации.

В самом деле, если речь идет об иных видах регистрации, у гражданина существует выбор. Приобретение в собственность транспортного средства либо прохождение дактилоскопической регистрации для гражданина Российской Федерации дело добровольное. Регистрационный же учет по месту жительства (месту пребывания), как уже подчеркивалось, носит обязательный характер. Нарушения правил регистрационного учета влекут за собой административную, а в отдельных случаях и уголовную ответственность. С другой стороны, существующая система общественной жизни в Российской Федерации функционирует таким образом, что гражданин сам заинтересован в наличии у него регистрации по месту жительства (месту пребывания) в РФ.

Как правило, для оформления пенсии, кредита, постановки на учет автомобиля, устройства детей в общеобразовательные учреждения, получения медицинской помощи требуется регистрация по месту жительства (пребывания) либо наличие такой регистрации облегчает доступ к получению различных социальных благ.

Помимо регистрации по месту пребывания и месту жительства, в настоящее время в правоприменительной практике органов внутренних дел получил распространение правовой феномен "места фактического проживания" или "места обращения" гражданина. Место жительства и место пребывания, как правило, отождествляются с соответствующей постановкой на регистрационный учет в установленном порядке. Место жительства и место пребывания, не связанные с такой регистрацией, рассматриваются как место фактического проживания на территории Российской Федерации. Каким же образом возможно включить "фактическое проживание" в систему регистрационного учета?

Определение "место фактического проживания" в отечественном праве введено Указом Президента РФ от 04.05.1998 года № 488 "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации". Принятию указанного нормативного акта предшествовало Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.1998 года № 2-П по делу А.Я. Аванова, ходатайствующего о праве на оформление заграничного паспорта без регистрации по месту жительства либо месту пребывания. В настоящее время действующим законодательством закреплено право получить (заменить) паспорт гражданина Российской Федерации по месту обращения, т.е фактического проживания. Как уже отмечалось, регистрационный учет заключается в фиксации конкретного места проживания человека. Если гражданином указан действительный, реальный "фактический адрес", то его возможно считать местом жительства или пребывания в установленный период времени, что допускает внесение такого адреса в соответствующие учеты, а также согласуется с самим предназначением регистрационного учета населения. Фактический адрес нередко используется также для направления повесток, сведений о штрафных санкциях и т.д. С другой стороны, в настоящее время у правоохранительных органов практически отсутствуют правовые механизмы проверки подлинности указанных в заявлении, поданном по месту обращения, данных. Также, по понятным причинам, отсутствует механизм привлечения к административной ответственности в том случае, если лицом представлены заведомо ложные сведения о своем "фактическом проживании".

Данная проблема актуальна не только в отношении лиц, по каким-либо причинам не имеющих никакой официально оформленной регистрации по месту жительства (пребывания). Как уже отмечалось выше, огромное количество людей, проживающих в Российской Федерации, ежегодно переезжает на новое место жительства в более благополучные в социально-экономическом плане регионы в поисках работы и возможных перспектив повышения уровня жизни. Как правило, приобретение в собственность жилья при переезде является трудно решаемой задачей, а собственники жилых помещений, сдаваемых в аренду, отказываются давать согласие на регистрацию из-за нежелания разглашать информацию о проживающих в них гражданах. Таким образом, адрес регистрации, указанный в паспорте, далеко не всегда является истинным местом проживания гражданина.

Важно учесть и тех граждан нашей страны, которые требуют особого контроля. "Другой важной составляющей рассматриваемого вопроса являются проблемы, с которыми приходится сталкиваться бывшим осужденным. После возвращения из мест лишения свободы, человек, оказавшись снова в нормальной жизни, становится либо потенциальным бродягой, либо пополняет местную криминогенную среду, поскольку для успешного бытового и трудового устройства необходимо наличие паспорта, реальной жилой площади для проживания после освобождения и юридической возможности регистрации по месту пребывания или жительства" ^[13]. К сожалению, реальность такова, что многие освободившиеся из мест лишения свободы лица не имеют своего жилья и, соответственно, какой-либо регистрации.

В указанных условиях, крайне сложно обеспечить учет населения, проживающего на определенной территории. Таким образом, мы вынуждены признать, что действующие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы регистрационного учета, не в полной мере отвечают современным требованиям обеспечения безопасности.

Полагаю, что и лица, приобретающие гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24.04.2019 года № 183 и Указом Президента Российской Федерации от 29.04.2019 года № 187 также могли бы быть учтены по месту "фактического" проживания в случаях если они преимущественно пребывают на территории Российской Федерации и не имеют собственного жилья.

Считаю возможным закрепить нормативно институт "фактического проживания" как часть регистрационного учета населения Российской Федерации с внесением соответствующих изменений в Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в том числе, с возможностью внесения таких сведений о фактическом проживании в единую централизованную базу данных. Такая процедура могла бы стать действительно простым актом уведомления о фактическом месте нахождения гражданина. По мнению автора, указанные меры позволят получить более точные сведения о количестве и структуре населения, проживающего на подведомственной территории. Более того, подобный механизм позволит бороться с таким явлением как фиктивная регистрация. По мнению автора, очень важно создать такую правовую систему в государстве, при которой оформление фиктивной регистрации просто не будет иметь практического значения для гражданина Российской Федерации, но, при этом, будет обеспечен качественный количественный учет населения.

Вместе с тем, не могу согласиться с мнением ряда авторов, предлагающих считать местом пребывания или местом проживания наименование фактического населенного пункта, в котором проживает гражданин либо юридический адрес органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого граждане проживают и находятся ^[14]. Полагаю, выбранное место жительства либо место пребывания должно иметь конкретные адресно-географические координаты.

Иными словами, информация о регистрации каждого человека, проживающего либо пребывающего на территории нашего государства, должна быть получена, зафиксирована и обработана надлежащим образом, в полном объеме и в установленные законом сроки как с целью обеспечения прав и обязанностей отдельного гражданина, так и с целью достоверного учета населения.

С точки зрения государства, в целях обеспечения общественной безопасности важно, чтобы адрес проживания был у каждого гражданина и этот адрес совпадал с фактическим местом проживания. Регистрационный учет в силу прямого указания закона вводится не только в интересах самого гражданина, собственника жилого помещения либо других граждан, но так же в интересах государства и общества, то есть в интересах Российской Федерации. Также регистрационный учет граждан осуществляется в целях формирования полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных перемещений, а также для ведения государственного статистического наблюдения и систематизации сведений о гражданах Российской Федерации, для исполнения обязанностей гражданами перед государством. Сведения о количестве граждан, проживающих на соответствующей территории, используются при реализации различных государственных программ, при организации и проведении выборов различного уровня. В случае если граждане не проживают по указанным адресам, достижение цели регистрационного учета не представляется возможным.

Возвращаясь к вопросу регистрационного учета как одного из направлений деятельности правоохранительных органов хотелось бы отметить следующее. Одной из задач органов внутренних дел является обеспечение полноты и достоверности учета, а также осуществление контрольно-надзорных функций в сфере регистрации. Очевидно, что в системе исполнительной власти обращается множество видов информации различных категорий по степени открытости и доступа. Это и государственная тайна, и служебная информация, и персональные данные физических лиц. Обеспечение и рациональное использование таких ресурсов - задача и организационная, и правовая. Только возможности органов внутренних дел позволяют на надлежащем уровне организовать работу по исполнению законодательства о регистрационном учете и документированию населения, поскольку для этого они наделены достаточными полномочиями и, что особенно важно, имеют значительный практический опыт в рассматриваемой сфере. При этом, с учетом опыта работы в подразделениях по вопросам миграции, представляется целесообразным создание централизованного банка адресов лиц, зарегистрированных на всей территории Российской Федерации, поскольку порядок учета граждан недостаточно оперативен именно из-за отсутствия единой системы, позволяющей идентифицировать конкретное лицо. Предполагается, что комплексное решение этой задачи позволит оптимизировать работу подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России, и, как следствие, упростит для граждан процедуру постановки на регистрационный учет и снятия с регистрационного учета.

Очевиден и тот факт, что за истекший период времени институт регистрационного учета не утратил своего значения. Существующая административная ответственность и закрепление довольно высоких штрафных санкций (в размере от двух до пяти тысяч рублей для граждан) обусловлены тем фактом, что вопросы регистрационного учета имеют большое значение для государства. При этом, для сравнения, до 2004 года за нарушения правил регистрационного учета предусматривались более мягкие санкции, такие как предупреждение или штраф до 100 рублей. Кроме того, введение в 2013 году уголовной ответственности за фиктивную регистрацию ^[15] также свидетельствует об актуальности вопросов регистрационного учета для государства и общества.

В заключение считаю необходимым подчеркнуть, что "в наши дни актуальным, в частности, является вопрос о том, являются ли глобалистскими приоритетами свобода и права человека или же в основу таких приоритетов должны быть положены ценности безопасности?"^[16]. Прежде всего, по мнению автора, необходимо соблюсти баланс всех этих интересов. Регистрационный учет в деятельности органов внутренних дел одновременно служит обеспечению прав и свобод граждан, обеспечению общественного порядка, борьбе с преступностью. В то же время институт регистрационного учета не статичен, существующие реалии требуют своевременного внесения изменений и дополнений в целях более эффективного учета граждан, проживающих на территории Российской Федерации.