Peculiarities of Implementing the Measures of Administrative Proceedings in the Field of Customs Affairs

Egupov Vasiliy Aleksandrovich PhD in Law Associate Professor, Department of Legal Regulation of Economic Activities of the Financial University under the Government of the Russian Federation 142180, Russia, Moskovskaya Oblast' oblast', g. Podol'sk, Mkrn. Klimovsk, per. Pochtovyi, 8, kv. 43 egupov1981@mail.ru Other publications by this author

Loginov Evgenii Aleksandrovich Doctor of Law Professor, Department of Public Law, Moscow State Institute of International Relations (University), Ministry of Foreign Affairs of Russia 142180, Russia, Moskovskaya oblast', g. G.o.podol'sk, Mkrn. Klimovsk, ul. Pochtovyi Pereulok, 8, kv. 43 ealo2011@yandex.ru Other publications by this author

В современной России проблемам применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях уделяется значительное внимание. Это неудивительно, поскольку от правильности и эффективности, а также законности и обоснованности их использования во многом зависит успех административного расследования, что в свою очередь повышает уровень доверия населения к деятельности правоохранительных органов. Особенно часто указанные меры применяются в деятельности органов полиции, где наибольшее распространение поличили такие меры как административное задержание, доставление, досмотр транспортного средства, личный досмотр, медицинское освидетельствование на состояние опьянения и привод. Однако проблемы качества и полноты применения данных мер, к сожалению, оставляют желать лучшего, о чем говорит большое число жалоб граждан на излишне жестокие, неправомерные действия сотрудников полиции. Между тем, такие проблемы характерны не только для подразделений МВД России, но и других правоохранительных ведомств и служб, среди которых немалый интерес представляют подразделния Федеральной таможенной службы России. Данные органы также, как и полиция, в пределах своей компетенции ведут активную борьбу с преступностью и административной деликтностью в сфере таможенного дела.

В соответствии с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту КоАП РФ) в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, при невозможности его составления на месте, выявления административного правонарушения, должностное лицо таможенного органа вправе в пределах своих полномочий применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении ^[3]. Таким образом, для решения своих оперативно-служебных задач сотрудники таможенного органа применяют предусмотренные законодательством меры административного пресечения и иные меры обеспечения производства по делу. Здесь важно подчеркнуть, что применение комплекса данных мер должно соответствовать тем целям и задачам, которые ставит государство и общество перед правоохранительными органами в целом, и таможенными органами в частности.

Следует заметить, что законодатель "...не отграничивает меры пресечения от мер процессуального обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Действительно, применение мер пресекательного характера в дальнейшем позволяет создать возможность для последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности (например, административное задержание). Исходя из этого, ряд ученых-административистов справедливо утверждают, что меры, обеспечивающие производство по делу, являются разновидностью пресекательных мер" ^{[5, c. 47]}

Однако, на наш взгляд, не все меры, обеспечивающие производство по делу, относятся к мерам пресечения, а лишь те из них, которые непосредственно направлены на недопущение противоправного результата (административное задержание, отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида, задержание транспортного средства), остальные же меры не столько пресекают противоправное деяние, сколько обеспечивают привлечение правонарушителя к административной ответственности. Цель данной статьи проанализировать не только меры пресечения, применяемые таможенными органами, но и иные меры обеспечения производства по делу, наиболее часто используемые в работе сотрудниками данных органов.

Поясним, что пресечение обладает всеми признаками принуждения, но в то же время имеет ряд особенностей.

Во-первых, цель пресечения — прекратить противоправные деяния и/или не допустить новые, устранить связанные с ними вредные последствия и создать «…оптимальные условия для последующего привлечения виновных лиц к юридической ответственности» ^{[9, c. 49]}. Иными словами пресекается совершаемое в данный момент административное правонарушение, которое происходит, как правило, на глазах у сотрудников правоохранительных органов. Однако, мало просто пресечь административное правонарушение, необходимо также привлечь правонарушителя к административной ответственности, а если в его действиях содержатся признаки состава преступления, то принять все возможные меры для задержания лица и сбора материала для последующего возбуждения следователем или дознавателем уголовного дела.

Во-вторых, административное пресечение осуществляется, как правило, в условиях дефицита данных о характере противоправного деяния, поскольку ещё не установлены причины и условия, побудившие то или иное лицо совершить данное противоправное деяние. Ещё не собрана доказательная база его вины, ещё не проводится административное расследование. Вот почему после применения мер пресечения важно в полном объёме применять иные допустимые законом меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в том числе в сфере таможенного дела.

Пресечение не должно носить карательного характера, человеку не должны наноситься излишние физические и нравственные страдания, задача сотрудника заключается здесь в том, чтобы не допустить развития начатого правонарушения, наступления вредных последствий содеянного, то есть исключить саму возможность перехода административного правонарушения в преступление. То есть пресечение должно быть полезным не только для пострадавшего, но и для самого нарушителя. Соблюдение прав и законных интересов граждан должно в обязательном порядке реализовываться в процессе применения мер пресечения.

Перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, указанных в законодательстве, не является исчерпывающим. Так, должностные лица таможенных органов вправе использовать такой вид общих мер пресекательного характера, как приостановление разного рода деятельности (финансовой, посреднической, транспортной). Например, Федеральная таможенная служба вправе приостанавливать операции по счетам плательщиков, уклоняющихся от уплаты таможенных платежей; вправе исключить из реестра таможенных представителей, владельцев складов временного хранения и иных представителей таможенной инфраструктуры ^[1]. Иными словами, у сотрудников таможенных органов есть право применения специальных мер обеспечения производства по делу, которые компетенты применять только должностные лица данных органов. Разумеется, что эффективность применения данных мер зависит от качества взаимодействия таможенных органов с иными правоохранительными органами, в частности органами полиции и Росгвардии.

Как справедливо отмечает ряд исследователей "...к числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых непосредственно должностными лицами таможенных органов, относятся: доставление, административное задержание, личный досмотр, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, досмотр транспортного средства, изъятие вещей и документов, арест товаров и транспортных средств и иных вещей" ^{[10, c. 23]}. Между тем некоторые из этих мер (например, административное задержание) носят сугубо пресекательный характер. И это вполне разумно, так как обеспечить надлежащее производство по делу об административном правонарушении невозможно без законного и целесообразного применения мер и средств пресечения. Однако уже само наличие протокола административного задержания, протокола доставления свидетельствует о том, что мы имеем дело с мерами обеспечения производства по делу, которые должно состоять из процессуальных действий, процессуальных решений и процессуальных документов. И в таможенной сфере указанное производство должно быть полным и надлежащим, а доказательства соответствовать требованиям относимости, допустимости, достоверности и достаточности.

Доставление осуществляется должностными лицами таможенных органов в служебное помещение таможенного органа (ч. 1 п. 10, 10.1 ст. 27.2 КоАП РФ). Основная цель доставления заключается в составлении протокола об административном правонарушении. Кроме того, закон указывает, что доставление необходимо также в целях пресечения правонарушения, установления личности нарушителя при отсутствии у него удостоверяющих личность документов, установления принадлежности транспортных средств и перевозимых грузов при отсутствии необходимых документов. Как справедливо отмечает ряд исследователей, "...должностные лица таможенных органов, применяя данную меру принуждения при выявлении нарушения таможенных правил и препровождении физического лица в служебное помещение таможенного органа, как правило, не фиксируют это установленным образом" ^{[7, с. 73]}. Между тем, фиксация данной меры должна проводиться в строгом соответсвтии с законом, протокол доставления должен быть заполнен грамотно, без орфографических и речевых ошибок, так как зачастую может являться единственным доказательством законности и обоснованности применения доставления в случае подачи жалобы на действия сотрудника таможенного органа.

Исследуя сущность административного задержания как меры пресечения Т.В. Лорткипанидзе отмечает, что "...юридическая природа административного задержания, как и любой иной принудительной меры, определяется целями, достижению которых служит данный правовой институт" ^{[8, с. 190]}. Административное задержание применяется с целью пресечения, прекращения административного правонарушения, когда другие меры воздействия в отношении лица, подозреваемого в совершении правонарушения, исчерпаны. Кроме того, оно может применяться в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в целях установления личности возможного нарушителя, составления протокола при невозможности составить его на месте совершения правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по этим делам. Можно с уверенностью сказать, что административное задержание - главная, центральная мера обеспечения производства по делу, применяемая сотрудниками таможенных органов, поскольку большинство иных мер применяются уже после применения административного задержания и зачастую являются следствием применения данной меры. С момента административного задержания лицо, в отношении которого решается вопрос о возбуждении уголовного либо административного дела, вправе пользоваться помощью и услугами защитника, адвоката. Потому проводиться административное задержание должно по возможности без применения физической силы и специальных средств, тем более, если обстановка того не требует. Не допускаются также грубые и оскорбительные высказывания со стороны сотрудников таможенного органа в отношении задержанного лица.

При выявлении нарушений таможенных правил административное задержание возможного нарушителя осуществляется должностными лицами таможенных органов (ч. 1 п. 6 ст. 27.3 КоАП). Согласно приказу Федеральной таможенной службы России таким правом обладают должностные лица, непосредственно обнаружившие правонарушение ^[4].

Важной представляется позиция законодателя, выражающаяся в том, что административное задержание может применяться только при наличии правонарушения. В случае отсутствия состава правонарушения физическое лицо не может быть задержано. Это являетсяя очень важной гарантией защиты личности от незаконного административного преследования и разбирательства.

Общий срок административного задержания не должен превысь три часа с момента доставления для составления протокола и до момента освобождения (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ). Однако в законе выделяются случаи, когда срок административного задержания может быть увеличен. К ним, в числе иных, относится ведение производства по делу о нарушении таможенного законодательства, когда лицо, совершившее правонарушение, может быть задержано на срок не более 48 часов ^[3]. Сотрудник таможенного органа должен в культурной и вежливой форме разъяснить задержанному основания административного задержания, повод, а также возникающие в связи с этим его законные права и обязанности. Ведь первоочередная задача таможенных органов не покарать лицо, совершившее административное правонарушение в сфере таможенного дела, а не допустить в дальнейшем повторного совершения этим же лицом противоправного деяния. А это возможно реализовать только в случае гуманного отношения к возможному нарушителю при его административном задержании и последующем применении к нему иных мер обеспечения.

Административному задержанию не подлежат совершившие нарушение таможенных правил иностранные граждане, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью и предъявившие в подтверждение этого дипломатический паспорт, дипломатическую или консульскую карточку, а также депутаты, прокуроры и судьи. Положениями Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. установлено, что личность дипломатического агента неприкосновенна ^[2]. Однако это вовсе не означает, что к ним не должны применяться никакие меры реагирования на их противоправные действия. Так, в отношении прокуроров и судей должны быть проинформированы об этом соответствующие органы прокуратуры и суда, где они проходят службу. При нарушении таможенных правил депутатами необходимо сообщать о таких случаях в соответствующие законодательные органы власти, советы депутатов, в том числе с просьбой о возможном лишении их неприкосновенности. В отношении работников дипломатических ведомств уведомляться должны посольства и консульства, где они состоят на дипломатической службе. Такие меры реагирования желательно осуществлять в присутствии данных лиц.

Неоднозначный характер носят и такие меры обеспечения производства по делу о нарушении таможенных правил, как личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, осмотр помещений юридического лица или индивидуального предпринимателя, досмотр транспортных средств.

Как подчеркивает Л.Л. Хомяков, "...законодатель наделяет должностных лиц таможенных органов правом применять такие меры не только в процессе привлечения лица к административной ответственности за правонарушение, но и в целях предупреждения совершения противоправных деяний и осуществления контроля за лицами, пересекающими таможенную границу" ^{[11, с. 32]}. В этом и состоит специфика применения данных мер сотрудниками таможенных органов, направленных не только на пресечение противоправных деяний, но и на предупреждение их. В условиях постоянной террористической угрозы такие меры, как досмотр вещей, а в необходимых случаях и личный досмотр, должны проводиться с соблюдением установленных правил их проведения в обязательном порядке даже в отношении законопослушных граждан, пересекающих таможенную границу.

Досмотр транспортного средства осуществляется должностными лицами таможенных органов, наделенных правом производить такие процессуальные действия, как доставление и административное задержание. Досмотр проводится в присутствии двух понятых и лица, во владении которого находится транспортное средство. В случаях, не терпящих отлагательства, досмотр может быть осуществлен в отсутствие указанного лица. Значение данной меры обеспечения сложно переоценить. Транспортное средство во многих случаях является средством совершения таких преступлений как контрабанда алкогольной продукции, табачной продукции, наркотических средств, контрафактной продукции. При ненадлежащем досмотре транспортного средства такая продукция попадает на российский рынок и может нанести непоправимый вред здоровью и даже жизни граждан. Поэтому законопослушные граждане при прохожении пунктов таможенного контроля должны понимать важность и необходимость применения данной меры обеспечения.

Изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных при осуществлении осмотра принадлежащих юридическому лицу территорий, помещений и находящихся у него товаров, транспортных средств и иного имущества, а также соответствующих документов, осуществляется должностными лицами таможенного органа, имеющими право составлять протоколы о таможенном правонарушении, в присутствии двух понятых. На практике понятых в наше время найти бывает чрезвычайно сложно, мало, кто соглашается помогать правоохранительным органам в изобличении нарушителя, опасаясь как мести с его стороны, так и превращения в потенциального свидетеля, которого в последующем могут вызвать ещё и на допрос. Поэтому, на наш взгляд, сотрудники таможенных органов должны гарантировать понятым всевозможную защиту со стороны государства и убедить их в беспристрастном исполнении своего гражданского долга.

К наиболее часто используемым мерам обеспечения производства по делу о нарушении таможенных правил относятся арест товаров, транспортных средств и иных вещей — орудий или предметов правонарушения. В случае необходимости товары, транспортные средства и иные вещи, на которые наложен арест, упаковываются и (или) опечатываются.

Как отмечалось нами ранее "изъятие и арест орудий или предметов нарушения таможенных правил следует отличать от аналогичных мер, принимаемых по результатам таможенной ревизии как формы таможенного контроля" ^{[6, с. 27]}.

В заключении следует отметить, что среди проблемных вопросов при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела следует выделить:

- отсутствие учета применения административно-процессуальных мер принуждения в таможенных органах, ограничивающих права и свободы граждан;

- определенные сложности при применении административно-правового принуждения за нарушения таможенных правил, вызванных отсутствием механизма их реализации;

- неясности, связанные с двояким толкованием отдельных норм административного и таможенного законодательства, регулирующих порядок применения административно-правовых мер принуждения за нарушения таможенных правил;

- излишнее применение отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела. Например, при возможности составления протокола об административном правонарушении на месте нет необходимости в применении к нарушителю такой меры обеспечения как доставление. При применении любой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела должны соблюдаться и разъясняться права и законные интересы подозреваемых лиц.

В связи с этим, представляется актуальной разработка практических рекомендаций и предложений по применению административно-правовых мер принуждения за нарушения таможенных правил, механизма их административно-правового регулирования.

Следует также сказать, что существенным недостатком регулирования порядка применения административно-правовых мер принуждения за нарушения таможенных правил является также отсутствие прямого указания в гл. 27 КоАП РФ на возможность обжалования применения отдельной меры принуждения, что очевидно является ограничением процессуальных прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. По этой причине представляется назревшей необходимость внесения изменений в КоАП РФ с целью устранения указанного пробела.

Таким образом, мы приходим к выводу, что исследуемая нами тема является весьма актуальной как для сотрудников таможенных органов, так и для должностных лиц других правоохранительной органов, в частности, органов полиции, также применяющих в своей служебной деятельности вышеуказанные меры обеспечения производства, и поэтому дальнейшее исследование проблем, возникающих в сфере применения мер административного принуждения в сфере таможенного дела, остается открытым.