Digital governance model at the current stage of the development of public administration

В начале XXI века большинство государств зависят от качества и масштаба своего присутствия в цифровом мире и сложной сети информационных систем, обеспечивающих бесперебойное функционирование административного механизма и поддерживающих разработку и реализацию государственной политики. Эти системы во многом определяют процесс имплементации государственной политики, пронизывают практически весь контекст, в котором она разворачивается, лежат в основе инновационных разработок в сфере государственного управления. В результате, многие или даже большинство правительств и правительственных организаций уже оснащены информационными системами, демонстрируют высокую степень цифрового участия ^[1] и информационной открытости ^[2]. В условиях быстро меняющейся цифровой среды государству приходится выстраивать сложную систему коммуникаций и циклов обратной связи с гражданами. Однако, цифровые миры правительства и граждан остаются относительно обособленными друг от друга: государство может отставать от актуальных тенденций в сфере развития цифровых технологий, а общество может недооценивать проблемы защиты цифрового суверенитета.

В эпоху облачных вычислений, больших данных и социальных медиа происходит становление модели цифрового управления (МЦУ), в рамках которой цифровые технологии занимают центральное положение в государственном управлении и привносят организационные культуры, сформировавшиеся вне правительственной сферы под влиянием информационных технологий сети Интернет. Объединяя в себе принципы анархизма и кибер-утопизма первых лет существования Интернета, а также принципы, лежащие в основе движений по защите открытых данных и цифровых прав граждан, модель цифрового управления служит основой для разработки практических рекомендаций в сфере государственного управления, а также принятия государственных решений в условиях все более масштабного и сложного мира цифровых технологий ^[3].

Изучение проблематики цифровизации государственного управления, внедрения цифровых технологий в административную практику бюрократии представлено в значительном количестве работ зарубежных ученых. Однако анализ литературы по данной тематике показал, что несмотря на множество научных исследований, практически отсутствуют работы, посвященные становлению модели цифрового управления в условиях распространения технологий открытых и больших данных. Так, теоретический фундамент осмысления цифровой эпохи, а также волн цифровизации государственного управления рассмотрены в работах Данливи П. и Маргеттс Х. ^[4,5,6]; вопросам цифрового управления, его открытой архитектуре посвящены труды Фишенден Дж. и Томпсон М. ^[7]. Ряд зарубежных исследований акцентирует внимание на отдельных аспектах цифрового управления, в частности, Холсфорт М. анализирует место и роль цифровых технологий в модернизации современной системы здравоохранения ^[8], Бертот Д., Йанссен М., Двиведи Й. и др. подчеркивают значимость цифровизации процесса производства и потребления государственных услуг ^[9,10,11], Глик Б. подвергает критическому осмыслению опыт внедрения цифровых технологий в работу правительственных организаций ^[12]. Исследованию открытых данных и больших данных в рамках становления цифровой эпохи государственного управления посвящены исследования Маргеттс Х. ^{[13,14,15,16]}, при этом Хохтл Й., Парисек П. и Шолхаммер Ф. делают акцент на все более значимой роли больших данных в процессе принятия государственных решений ^[17].

В российской литературе также нашла свое отражение проблематика цифрового управления. Теоретическому осмыслению трансформации административной парадигмы государства и бюрократии, способствующей кризисному состоянию современного государственного управления, посвящены работы Барабашева А.Г. ^[18]; открытые данные как новый инструмент взаимодействия государства и общества, задачи и перспективы внедрения открытых данных в России рассмотрены в работах Дмитриевой Н.Е., Видясовой Л.А., Игнатовой А.М. и др. ^[19,20,21]. Исследования российских авторов в целом соответствуют ключевым тенденциям в исследовании цифрового управления в зарубежной литературе: Архипова З.В. и Сидорова А.А. подчеркивают эволюцию современного государства в условиях развития цифровых технологий в направлении цифрового (электронного) правительства ^[22,23], Авдеева И.Л., Булгакова Е.В. и Акимов В.С. обращают внимание на возможности и перспективы использования больших данных в современной России с учетом зарубежного опыта ^[24,25], Савельев А.И. подчеркивает важность защиты персональных данных и проблем применения законодательства в данной сфере в эпоху больших данных ^[26].

Современная цифровая эпоха в развитии государственного управления опирается на ряд управленческих моделей, возникших на рубеже XIX-XX вв. Первой из них можно считать веберовскую модель, построенную вокруг управления большими правительственными структурами с жесткой иерархией и использованием преимущественно печатных носителей информации. Эта модель лежала в основе «государственной администрации прогрессивной эпохи» ^[27] - западной управленческой модели конца XIX - начала XX вв., характеризующейся идеализацией государственной службы, обособлением ее от общего рынка труда и разработкой сводов общих правил, ограничивающих и регламентирующих управленческие функции государственных служащих. В данной модели роль информационных технологий была минимальной (передача текстовых данных через государственную фельдъегерскую службу дополнялась использованием телеграфных и телефонных линий), при этом даже первоначальная модернизация административных операций, формирование первых баз данных, каталогов и картотек приводила в основном к усилению роли бюрократии.

С 1980-х гг. и вплоть до начала 2000-х годов в странах англо-американской организационной культуры начала доминировать модель нового публичного менеджмента (НПМ) как подхода к реформированию государственного управления ^[28]. Сторонники НПМ делали особый акцент на значимости конкуренции, способствующей появлению альтернативных производителей на рынке государственных услуг, стимулирующей практику аутсорсинга при их производстве, поддерживающей не только формирование у производителей стратегического мышления, но и становление соответствующих рынков, снижение роли государственных институтов, приватизацию и финансирование с привязкой к конечному потребителю. Во многих странах были на практике реализованы такие требования модели НПМ как разделение крупных правительственных департаментов, усиление конкуренции в государственном секторе и рыночное стимулирование государственных служащих. В данной модели цифровые технологии имели вспомогательное значение, так как их первоначальное применение было нацелено в основном на улучшение таких показателей предоставления государственных услуг как экономичность и скорость передачи информации.

С начала 2000-х годов в мире начала получать распространение новая модель управления, в центре которой были поставлены цифровые технологии. Переход от НПМ к модели цифрового управления не является простым изменением, а скорее выступает радикальным поворотом в рамках общих границ социальной модернизации, который стал возможен вместе с развитием сети Интернет и качественным погружением социальных процессов в интернет-пространство. Следует отметить, что модель цифрового управления в основном касалась таких тем как:

1) реинтеграция бюрократических структур с одновременным выстраиванием горизонтальных связей как внутри правительственных департаментов и уровней управления, так и с окружающей их внешней средой. Подобная реинтеграция происходила на новом технологическом уровне путем создания центральным правительством новых административных механизмов, снижающих затраты и сокращающих избыточные и дублирующие функции тех или иных административных институтов, а также путем упрощения организации государственного управления на основе унификации и стандартизации работы его составных элементов;

2) организация государственного управления в духе холизма, ориентированного на потребности населения и практику оказания государственных услуг, стала попыткой сквозного редизайна услуг с точки зрения потребителя, создания таких интегрированных инструментов как службы «одного окна» или электронной очереди, модернизации или повышения оперативной гибкости правительственных структур, которые в режиме реального времени могут решать поставленные задачи и реагировать на возникающие отклонения от заданных показателей;

3) оцифровка государственного управления как с точки зрения полного охвата правительственных департаментов, так и с точки зрения повсеместного внедрения электронной доставки услуг, где это возможно - путем централизованных государственных закупок онлайн или новых форм автоматизации, ориентированных на технологии с нулевым касанием, которые не требуют вмешательства человека. Оцифровка также является ключевым стимулом для радикальной «разгрузки» государственного управления и передачи избыточных функций общественным и коммерческим структурам. В результате развития подобной технократической администрации становится возможным переход к более открытому государственному управлению и режимам доступа к публичной информации.

Развитие цифрового управления на современном этапе представляет собой сложный и многоуровневый процесс, рассмотрение которого выходит за рамки сугубо технологического аспекта МЦУ. Цифровое управление становится возможным благодаря цифровизации общества как культурной адаптации к ключевым технологическим достижениям, цифровизации государственного аппарата и его реинтеграции на организационном и финансово-бюджетном уровнях, сближения процессов производства и потребления государственных услуг в цепочке «государство-гражданин», где производитель осуществляет постоянную обратную связь с клиентом-потребителем. Важнейшими подэтапами наблюдаемого перехода к цифровому управлению, оказывающими непосредственное влияние на развитие всего общества, стала эволюция сети Интернет в рамках 1 поколения (Всемирная сеть (The World Wide Web), Web 1.0, 1990-2000 гг.), 2 поколения (Социальная сеть (The Social Web), Web 2.0, 2000-2010 гг.) и развивающегося в настоящее время 3 поколения (Семантическая сеть (The Semantic Web), Web 3.0, 2010-2020 гг.). В результате в настоящее время происходит формирование новой системы взаимодействия общества и государства, во многом смещенной в интернет-среду, более того, «облачные» и «вездесущие вычисления» способствуют появлению новых организационных форм и способов государственного управления.

Распространение цифровых технологий и сети Интернет в 2000-е гг. способствовали постепенному перетеканию организационной культуры Интернета в правительство, что в конечном итоге легло в основу модели цифрового управления. Цифровые технологии выступили своеобразным каналом обмена новыми видами профессиональных знаний и внедрения инновационных разработок непосредственно в работу правительства. Интернет стал первой технологией, которая проникла в повседневную жизнь граждан более быстрыми темпами, чем в повседневную практику бюрократии. Более того, вокруг ряда технологических тенденций выросли новые культурные движения, в частности, движение открытого программного кода, движение открытого доступа и движение открытых стандартов, кульминацией развития которых стало движение за открытые данные середины 2000-х гг. ^[29] Представители данного движения Т. О’Райли и К. Маламуд в 2007 году выработали принципы открытых данных, лежащих в основе МЦУ: доступность, полнота, первичный характер, высокая оперативность предоставления, машиночитаемый формат, недискриминационный характер, незапатентованный формат, а также распространение данных на условиях открытой лицензии ^[30]. Государственные инициативы по продвижению открытых данных, как правило, имели три основные цели: повышение прозрачности работы государственных органов власти и управления, улучшение качества предоставления государственных услуг, стимулирование инноваций в государственном управлении. Если попытаться обобщить преимущества открытых данных, вытекающих из более открытого и активного обмена правительственными данными, то следует говорить о следующих из них:

1. Открытые данные способствуют более широкой практике оказания услуг с помощью веб-приложений: получая доступ к архивам правительственных данных активные граждане и предприниматели могут использовать необработанные информационные массивы в качестве ресурса для создания новых наборов данных и разработки мобильных и веб-приложений, в частности, веб-приложений «mash-ups» (объединяющих данные из ряда источников и создающих уникальные веб-инструменты, например, при наложении данных об аренде, покупке и продаже объектов недвижимости на картографический сервис Google).

2. Технологии облачной обработки открытых данных и производства знаний на основе распределённых сетей гражданских аналитиков. Открывая публичный доступ к правительственным базам данных в рамках стратегии открытых данных, государство может способствовать созданию большого количества гражданских аналитиков, мобилизованных в рамках различных краутсорсинговых проектов, которые могут существенно расширить аналитические мощности государства. Предоставление исследователям доступа к необработанным правительственным данным позволяет при помощи сервисов визуализации данных и геолокации разрабатывать новые подходы к решению широкого спектра социально-экономических проблем.

3. Прозрачность и подотчетность государственных закупок на основе открытых данных: чем больше людей знают о том, как они организованы, на что направляются средства федерального, регионального и местного бюджетов, а также средства из внебюджетных источников, тем меньше остается пространства для совершения коррупционных действий, связанных с лоббированием чиновниками интересов тех или иных поставщиков. Как следствие, государственные ресурсы расходуются более целенаправленно, повышается социально-экономическая отдача, а также растет доверие к правительству и легитимность публичной власти в «пространстве морального выбора индивида» ^[31].

Государству предстоит адаптироваться к новым реалиям и начать использовать многочисленные цифровые машиночитаемые форматы - CSV, XML, ZIP, JSON, GZ, XLS, XLSX, RDF и др. В эпоху цифрового управления государственным органам власти и управления необходимо активнее обмениваться открытыми данными как между собой, так и с корпоративным и гражданским секторами, выстраивая сеть взаимосвязанных наборов данных, выступающих источником активизации нераскрытого экономического потенциала ^[32]. Важным направлением повышения эффективности использования открытых данных является создание механизма обмена данными между государственными информационными системами. Так, в 2001 году в Эстонии была запущена межведомственная система электронного взаимодействия, а в 2014 г. – система электронного гражданства, которые поддерживают многостороннее соединение между правительственными организациями и распределенное хранение данных на многочисленных серверах ^[33]. Такой подход позволил избежать высоких затрат, связанных с системой двусторонних соединений и обмена большими объемами данных, а также снизил риск концентрации данных на одном сервере.

В рамках МЦУ правительство рассматривается как совокупность открытых информационных платформ, которые можно оперативно настраивать под конкретные цели и задачи тех или иных правительственных, корпоративных или гражданских организаций. Создатель модели правительства как платформы Тим О'Рейли ^[34] ссылается на успешный опыт создания DC Mobile Apps – сайта мобильных приложений в сфере городского управления, разработанного технологическим подразделением правительства города Вашингтона ^[35]. Более того, правительство Вашингтона допустило к разработке приложений независимых разработчиков. Подобную организационную культуру цифрового управления продвигает цифровая служба Правительства Великобритании в структуре кабинета министров ^[36]. Данная служба пропагандирует идею создания программного обеспечения в сфере государственного управления, позволяющего сделать государственные услуги в цифровом формате бесплатными по умолчанию, использует для создания мобильных приложений множество открытых информационных продуктов – платформ, применяя единые технические стандарты, обеспечивающие согласованность работы всех приложений.

МЦУ предусматривает активную роль граждан в процессе производства государственных услуг и рассматривает последних не как потребителей, а скорее как сопроизводителей данного блага. Идея совместного производства государственных услуг стала центральной для парадигмы цифрового управления, основываясь на идеях краудсорсинга и использовании пользовательского контента, интегрированных в концепцию «Web 2.0. На индивидуальном уровне это подразумевает, что граждане берут на себя все большую ответственность в процессе производства и оказания государственных услуг. Например, растет число мобильных приложений в сфере здравоохранения и Интернета вещей, позволяющие человеку осуществлять самоконтроль здоровья в домашних условиях, передавать данные медицинским специалистам и адаптировать процесс лечения, а также продукты медицинского страхования к индивидуальным условиям и особенностям человека. На коллективном уровне совместное производство государственных услуг включает в себя практику краудсорсинга, например, когда граждане уведомляют правительство о проблемах, связанных с управлением многоквартирными домами, школами, поликлиниками, общественным транспортом, а также реагированием на чрезвычайные ситуации (см. мобильные приложения «Наш город» ^[37], «Washington DC 311» ^[38] и др.).

Составным элементом дальнейшего развития модели цифрового управления стали большие данные как совокупность информационных массивов различной степени статистической обработки и структурированности, а также методов их обработки, которые дают возможность повысить эффективность управленческих решений на различных уровнях в политико-административном, корпоративном и общественном секторах ^[39]. На современном этапе большие данные формируются на основе все большего количества активных и пассивных источников, включая клики в сети Интернет, мобильные звонки и SMS, пользовательский контент и социальные сети, а также бизнес-транзакции. Инновации в сфере машинного обучения, касающиеся производства, сбора, хранения и анализа огромных объемов данных, позволяет на новой технологической основе пересмотреть содержание и повысить эффективность каждого из этапов принятия государственных решений ^[40].

Ценность создания больших данных заключается в комбинировании традиционных открытых данных государственных органов с геопространственными данными, такими как спутниковые данные в реальном времени, GPS-данные от операторов сотовой связи, данные об экономических транзакциях, данные Интернет-браузеров и приложений, включая социальные сети, отслеживающие географию пользователей. Такие данные можно комбинировать с данными, собираемыми государством, например, открытыми данными, данными по экстренным вызовам 911, финансово-кредитным историям работников и хозяйствующих субъектов. В результате исследователи получают возможность с помощью применения того или иного метода или алгоритма структурирования больших данных сопоставлять их с имеющимися открытыми правительственными данными и получать прирост информации относительно той или иной социально значимой проблемы, а также находить более оптимальные пути ее решения.

Осознавая ценность многочисленных наборов больших данных для системы государственного управления, государства стремятся контролировать процессы их сборы, хранения и практического применения. Так, в Российской Федерации уже действуют поправки в федеральный закон № 242, согласно которым все персональные данные о российских гражданах, которые входят в наборы больших данных, должны храниться на серверах, размещенных на территории России ^[41]. В октябре 2016 года Открытое правительство предлагало разработать концепцию развития больших данных в России с целью поддержки соответствующего информационного рынка, однако на сегодняшний момент общий вектор государственных усилий скорее направлен на осуществление контроля над всеми видами данных, позволяющего минимизировать возможные риски использования персональных данных россиян иностранными государствами и корпоративными агентами.

Немаловажной особенностью МЦУ выступает этический аспект сбора, хранения и использования больших данных. Так, государство и крупные корпорации, составляя наборы больших данных из различных источников, получают доступ к персональным данным, делая это без явного согласия граждан или в обход несовершенных законов в данной сфере деятельности. Немаловажной составляющей этического аспекта выступает использование больших данных в сфере здравоохранения, в рамках которой наборы собираемых данных, описывающие состояние здоровья людей, в сочетании с их онлайн-поведением, включая активность в социальных сетях, данными о покупке медицинских препаратов и медтехники, а также номерами полисов медицинского страхования, позволяют получить представление о потенциальных рисках для здоровья как отдельных индивидов, так и для групп населения. Государство также может корректировать государственную политику в сфере здравоохранения на основе наборов больших данных, сопоставление и анализ которых позволяет прогнозировать востребованность тех или иных медицинских услуг в зависимости от экологической обстановки в регионе, направлений внешней и внутренней миграции, распространением тех или иных инфекционных заболеваний.

Технологическому аспекту развития больших данных посвящен значительный объем исследований в данной области знаний. Построение «умного города» на базе Интернета вещей и облачных вычислений могут привести к пересмотру сложившейся практики государственного управления социально-экономическим развитием городов. Благодаря развитию Интернета вещей, здания могут автоматически передавать любую информацию, необходимую коммунальным службам для их качественного обслуживания, промышленная инфраструктура может передавать информацию об уровнях загрязнения воды или воздуха, автомобили могут передавать информацию о погодных условиях на дороге. Такие данные об общественной инфраструктуре, собранные благодаря активности самих граждан, либо собранные датчиками пассивно, могут помочь государственным служащим проводить социально-экономический анализ развития города и выделять необходимые ресурсы в режиме реального времени, моделировать общественную мобильность и принимать более выверенные инвестиционные решения, улучшать качество и производительность городских служб, практику оказания государственных услуг, рационально использовать энергетические и водные ресурсы, утилизировать городские отходы.

В последние годы технологии анализа больших данных все более широко используются в сфере безопасности и борьбы с преступностью во многих странах мира. В 2013 на основе анализа данных социальных сетей и мобильных устройств специальные службы США смогли за несколько дней вычислить и найти подозреваемых в теракте на Бостонском марафоне. В 2017 году в КНР построено уже три центра больших данных и облачных вычислений с целью анализа динамики городской криминогенной обстановки и вычисления актуальных или вероятных угроз безопасности в рамках городской среды ^[42], в перспективе КНР планирует построить интегрированный национальный центр обработки и хранения больших данных ^[43]. В настоящее время китайская компания Didi Chuxing, занимающаяся оказанием информационных услуг в сфере транспорта, работает совместно с дорожной полицией 11 китайских городов, помогая местной полиции с помощью анализа данных, собираемых с помощью мобильных телефонов и смартфонов водителей, а также камер безопасности дорожного движения, выявлять нарушителей правил дорожного движения, составляя электронные профили водителей ^[44].

В сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций сотрудники государственных служб спасения получают возможность оперировать несколькими потоками больших данных, обрабатывая входящие телефонные звонки и обобщая GPS-данные мобильных устройств, с которых произведены вызовы из зоны ЧС, что в совокупности позволяет им уточнять географическое положение пострадавших и получать более детальную информацию для эффективного реагирования. Кроме того, может проводиться автоматизированный мониторинг данных наблюдателей на месте ЧС, которые фиксируют и размещают информацию на сайтах социальных сетей, фото и видео-хостингов, что особенно важно для оперативного реагирования, в частности, на природные катастрофы. Разрабатываются приложения для мобильных устройств, позволяющие пользователям во время ЧС осуществлять взаимопомощь и помогать спасателям, передавать информацию о местонахождении и физическом состоянии пострадавших, проводить предварительную медицинскую диагностику, распространять сведения о пунктах медпомощи и др.

Практическое применение открытых данных как составного элемента модели цифрового управления способствует все более активному вовлечению граждан в процесс решения разнообразных задач государственного управления. Так, краудсорсинговые платформы, использующиеся при составлении бюджета и повышении эффективности бюджетных расходов ^[45], позволяют гражданам индивидуально или на уровне общественной экспертизы подключаться к бюджетному процессу. Внедрение же больших данных в практику государственного управления способствует построению более эффективной модели государственного управления или соуправления, в рамках которой государство пытается расширить каналы участия граждан, внедряя инновационные разработки в сфере управления транспортом, образованием, здравоохранением, безопасностью и др. Более того, большие данные становятся важным элементом мониторинга эффективности работы государства и предупреждения о возможных ошибках и отклонениях от поставленных целей, обеспечивают не только аналитическую поддержку принимаемых решений, но и поддерживают работу механизма обратной связи, позволяя обнаруживать проблемы и корректировать ошибки в режиме реального времени

Несмотря на ряд преимуществ модели цифрового управления, отражающей постепенное сближение цифровых миров правительства и граждан, следует отметить ее уязвимый характер в условиях нарастания проблем и вызовов цифровой сферы. Так, вследствие ведения цифровой разведки со стороны государств и крупных корпораций, в условиях уязвимости импортируемого программного и аппаратного обеспечения, а также роста потенциала кибероружия граждане нуждаются в дополнительной защите персональных данных и праве на конфиденциальность, а государство не всегда в состоянии справиться с данной задачей и надлежащим образом обеспечить защиту цифрового суверенитета. В результате в ряде стран появились и активно действуют движения в защиту «цифровых прав» ^[46], а доступ к сети Интернет признан одним из базовых цифровых прав и закреплен в международном праве ^[47], праве ЕС ^[48,49] и законодательстве ряда стран. Защищенность цифровых прав порождает уверенность и готовность к дальнейшим изменениям в направлении практической реализации модели цифрового управления и перехода к цифровому государственному управлению, в то время как проблемы защиты персональных данных граждан и цифрового суверенитета государства порождают соответствующий страх и сопротивление.

Результаты проведенного исследования показывают, что модель цифрового управления интегрирует в себе наиболее значимые достижения в сфере цифровизации государственного управления и общественного участия, однако сталкивается с необходимостью разрешения целого ряда проблем, начиная от необходимости производства все большего количества наборов открытых данных на всех уровнях и во всех сферах государственного управления, интеграции открытых данных при помощи технологий больших данных и заканчивая защитой цифрового суверенитета и цифровых прав граждан. Более того, рассмотренная в статье модель цифрового управления представляет собой важный аналитический инструмент, развивающийся по мере эволюции цифровых технологий, позволяющий оценивать и сравнивать степень реализации цифровых технологий в системе государственного управления отдельных государств, а также по уровням государственного управления в отдельной стране.