Extremism and Counter-Terrorism Agenda of the UN in the 21st Century

Borisov Denis Alekseevich PhD in History Assistant Professor, Novosibirsk State University of Economics and Management  630099, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Sem'i Shamshinykh, 26/1, kv. 131 denisborisov69@mail.ru

Международное сообщество долгое время не проявляло активности в нормативно-правовом регулировании противодействия экстремистской деятельности. Разработка нормативно-правовой базы по определению и пресечению экстремизма оставалась сюжетом для национального права различных государств, а само явление «экстремизм» долгое время рассматривалось в контексте внутригосударственных конфликтов.

После трагических событий 2001 года в Нью Йорке экстремизм в международной нормативно-правовой практике попал под тень контртеррористической повестки международной безопасности. Например, в резолюции 1373 (2001), принятой Советом Безопасности ООН 28 сентября 2001 года, признается увеличение в различных регионах мира числа актов терроризма, мотивами которых является экстремизм ^[1]. Безусловно, общее рассмотрение терроризма и экстремизма было продиктовано практикой международных отношений, где накопилось исчерпывающее количество примеров, когда экстремистски настроенные организации выбирают тактику терроризма для достижения своих целей: ИРА в Великобритании, Баски в Испании, практики палестинских организаций и др.

В декабре 2004 году под эгидой ООН был выпущен Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам ООН «Более безопасный мир: наша общая ответственность», в котором Организация сформулировала основные подходы в определении терроризма. В этом документе ООН предприняла первые шаги по выработке концептуальных границ универсального подхода контртеррористической деятельности.

Важными принципами становится: а) взаимосвязанность проблем развития и безопасности: «Мы не можем рассматривать обособленно такие проблемы, как терроризм, или гражданские войны, или крайняя нищета» [2 c.2]; б) взаимное искренне признание угроз, исходящих от негосударственных субъектов, как элемент всеобщей и неделимой коллективной безопасности [2 c.13].

Интересно отметить, что в докладе ООН использует очень сильную экспрессию на 23 странице этого документа: деятельность террористических организаций, слабость государственного управления, нищета, иностранная оккупация, нарушения прав человека, отсутствие демократии, религиозная нетерпимость, другие формы нетерпимости, гражданские беспорядки и региональные конфликты – все это образует адский замес. Подобные эмоциональные реляции показывают, как и желание экспертов указать на масштабы опасности, которые исходят от новых угроз, так и растерянность международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз в этот период ^[3].

Важной частью доклада является раздел, посвященный определению терроризма, где ООН предлагает двухсоставную систему. Первый элемент условно можно назвать отсылочным, в котором используется практика употребления отсылочных норм на более ранние документы ООН. В докладе дается указание на то, что все формы терроризма запрещены и указаны в 12 контртеррористических конвенциях ООН. Таким образом, понятие «терроризм» выводится из положений конвенций ООН т. е. посредством перечисления тех противоправных деяний, которые в них обозначены. Сильной стороной такого решения является опора на консенсус международного сообщества по поводу террористической природы рассматриваемых примеров насилия. Однако, подчеркивается недостаточный уровень нормативной силы, перечисленных контртеррористических конвенций, в отношении применения силы негосударственными субъектами.

Также «отсылочная часть» прописывает рекомендацию, что всякое определение терроризма должно принимать во внимание определения, содержащиеся в Международной конвенции 1999 года о борьбе с финансированием терроризма и в резолюции 1566 (2004) СБ ООН. В этом контексте ООН акцентирует внимание на ключевую проблему в международной антитеррористической деятельности – отсутствие консолидированных действий со стороны государств по пресечению финансирования терроризма.

Второй элемент контртеррористического похода ООН исходит из динамических характеристик, где Организация делает попытку сформулировать критерии террористической деятельности, не подпадающие под характеристики конвенций ООН: действия, цель которых вызвать смерть мирных жителей или некомбатантов или причинить им тяжкие телесные повреждения, когда цель такого деяния, в силу его характера или контекста, заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения [2. C.61]. В этой части предпринимается попытка преодолеть сложности идентификации терроризма от других насильственных действий с помощью набора критериев, которые должны обязательно присутствовать в террористической деятельности. Наиболее четко выделяются два критерия: сила используется не выборочно и против лиц, не участвующих в боевых действиях и сила используется в основном для устрашения, а не для достижения военной победы. В целом, «динамический» элемент контртеррористического подхода ШОС повышает гибкость идентификации терроризма, но среди минусов можно указать довольно размытый контекст, который порождает широкое поле для ошибочных толкований. Это, в свою очередь, требует очень взвешенного применения на практике и дальнейшего развития критериев террористической деятельности с учетом региональной и страновой специфики.

Подробная контртеррористическая рефлексия доклада Высокой группы ООН поверхностно затрагивает взаимосвязи между экстремизмом и терроризмом: «терроризм процветает в условиях отчаяния, унижения, нищеты, политического угнетения, экстремизма и нарушений прав человек», а в качестве решения задачи предотвращения терроризма в этом докладе указывается задача «усилия по борьбе с экстремизмом и нетерпимостью, в том числе посредством образования и содействия публичным обсуждениям» [2 c.56-57].

В завершении анализа критериев определения терроризма в рамках ООН, необходимо подчеркнуть, что Организация выводит из определения терроризма применения насилия со стороны государства, четко указывая, что вопросы ответственности официальных государственных лиц во время внутригосударственных конфликтов и применения силы государством против мирных жителей рассматриваются как преступления против человечности и регулируются Женевскими конвенциями.

Резюмируя место экстремизма в первом международном опыте регулирования контртеррористической деятельности, можно отметить, что положения различных международных антитеррористических документов, определяют экстремизм как предтечу террористической деятельности. Логика международного сообщества в этот период была достаточна проста: любой террорист – это экстремист. Соответственно, основные акценты выстраивались вокруг деятельности по борьбе с терроризмом, а борьба с экстремизмом рассматривалась как довесок в борьбе с терроризмом. Продолжая промежуточный итог, необходимо указать, что перед ООН стояла нетривиальная задача по формированию универсальных подходов в сфере нормативно-правового регулирования контртеррористической и антиэкстремистской деятельности ^[4]. Соответственно, отсутствие нормативных ориентиров, как и сложность данных явлений повлияли на первую прикидку: не удалось гармонично юридически обосновать и развести терроризм и сепаратизм; выпали из поля зрения различные производные террористической деятельности; поверхностное внимание первопричинам терроризма (этно-конфессиональные конфликты; неравномерность экономического развития; безработица; нищета).

В 2006 году рамках ООН подписывается Глобальная контртеррористическая стратегия. Этот документ стал первым универсальным документов в области борьбы с терроризмом, который обозначил международный подход в антитеррористической деятельности с целью координации национальных, региональных и международных усилий по борьбе с терроризмом. Предложенные шаги в Глобальной стратегии носят комплексных характер, включающий четыре крупных раздела:

§ меры по устранению условий, способствующих распространению терроризма;

§ меры по предотвращению терроризма и борьбе с ним;

§ меры по укреплению потенциала государств по предотвращению терроризма и борьбе с ним и укреплению роли системы Организации Объединенных Наций в этой области;

§ меры по обеспечению всеобщего уважения прав человека и верховенства права в качестве фундаментальной основы для борьбы с терроризмом ^[5].

Этот документ сохранил прежнюю инерцию в отношении экстремизма, где лишь единожды упоминается в 6 пункте 1 раздела Плана действий Глобальной стратегии: «стремиться к осуществлению и усилению программ развития и социальной интеграции на всех уровнях как самоцелей, признавая, что успех в этой области, особенно в вопросах, касающихся безработицы среди молодежи, может содействовать сокращению масштабов маргинализации и связанного с этим чувства отчуждения, которые подпитывают экстремизм и способствуют вербовке террористов».

Однако, важной составляющей Глобальной контртеррористической стратегии ООН является постоянный с периодичностью 2 года мониторинг реализации положений этого документа, который проводит Генеральная Ассамблея ООН. Соответственно, четвертый обзор Стратегии, который состоялся в июне 2014 года, стал важным этапом в оценке значения экстремизма. К обзору был также выпущен доклад Генерального Секретаря, который довольно критически оценил изменения в тенденциях терроризма, предложил рекомендации в отношении террористических угроз и вызовов, а также информацию о мерах в сфере борьбы с терроризмом, предпринятых государствами-членами и структурами ООН. Именно в этом докладе был взят курс на более внимательное отношение международного сообщества к экстремистской деятельности в рамках контртеррористической борьбы ^[6].

В своём докладе Пан Ги Мун отмечает, что тенденцией последних лет становится радикализация настроений, обусловленная повышенной активностью экстремистских групп на многочисленных веб­–сайтах и страницах социальных сетей. Подчеркивается, что распространение экстремистского контента через Интернет способствует: во-первых, прославлению терроризма и пропаганде его в качестве одной из тактик политической борьбы; во-вторых, созданию для террористов базы поддержки вне непосредственной зоны их операций. Более того подчеркивается, что проявления насильственных форм экстремизма не ограничиваются регионами, которые страдают от давних конфликтов. Даже в относительно стабильных и развитых регионах мира по ряду политических, социальных и экономических причин вновь наблюдаются проявления подозрительности, предубежденности и насильственных форм национализма. Соответственно, отмечается необходимость реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН повсеместно как в благополучных регионах мира, так в местах, где угроза экстремизма носит очевидно более непосредственный характер [6 c.6].

Генсек ООН выявляет критическую важную асимметрию в международном режиме борьбы с терроризмом. В частности, указывается, что с момента создания Глобальной Стратегии ООН международное сообщество в своей контртеррористической деятельности сфокусировалось на необходимости пресечения и предотвращения терроризма путем укрепления критического потенциала в области правоохранительной деятельности, проведения расследований и судебного преследования, что соответствует Разделу 2 и 3 Глобальной контртеррористической концепции ООН. Однако Разделы 1 и 4, к которым в том числе относится задача противодействия насильственным формам экстремизма, не получают должной проработки, хотя именно реализация этих разделов определяет стратегический успех в борьбе с терроризмом.

Важным практическим итогом этого доклада стало формирование финансового обеспечения для новой антиэкстремистской инициативы ООН. Создание Глобального фонда для обеспечения участия общин и повышения потенциала их противодействия в целях содействия реализации на низовом уровне проектов по борьбе с насильственными формами экстремизма стало наглядной демонстрацией намерений ООН по созданию нового направления в международной контртеррористической повестке.

Уже спустя полгода после доклада Пан Ги Муна Совет Безопасности ООН закрепил инициативу по дополнительному нормативно-правовому обеспечению в области противодействия экстремистской деятельности. 24 сентября 2014 года СБ ООН принимает Резолюцию 2178 (2014), где впервые противодействие экстремизму выделяется в отдельное направление ^[7]. В частности, отмечается рост числа террористических актов, мотивированных нетерпимостью и экстремизмом, а также прямо осуждается насильственный экстремизм, который может служить питательной средой для терроризма. В этой Резолюции даётся четкий призыв для государств-членов разработать стратегии противодействия распространению идей насильственного экстремизма. Важно отметить, что в СБ ООН рассматривает насильственный экстремизм в том числе и в контексте таких явлений как радикализация, вербовка и мобилизация лиц в террористические группы, что свидетельствует о расширении круга виновных от непосредственных исполнителей до идейных вдохновителей к террористическим действиям. Тем не менее, можно с сожалением констатировать, что пока эти списки не учитывают «армию белых воротничков», которые проявили халатность или нежалание при получении, хранении и передаче денежных средств, которые пошли на обеспечение террористической активности.

В 2015-2016 году Генеральный Секретарь ООН Пан Ги Мун продолжил инициативы в области координации международных усилий в области противодействия экстремизму. 24 декабря 2015 года был представлен План действий по предупреждению воинствующего экстремизма. В этом документе анализируется факторы, способствующие, как распространению воинствующего экстремизма, так и переходу экстремизма в терроризм. Главная цель Плана является побудить международное сообщество к рефлексии о наиболее эффективных методах предупреждения воинствующего экстремизма ^[8].

Документ не даёт точного определения воинствующему экстремизму, указывается только многоплановость и сложность этого явления. Но для примера экстремистской деятельности приводится деятельность таких запрещенных организаций как «Исламское государство Ирака и Леванта» (ИГИЛ), «Аль-Каида» и «Боко харам», которые распространяют религиозную, культурную и социальную нетерпимость. Признается, что меры, предпринимаемые международным сообществом по борьбе с терроризмом, недостаточны для предотвращения распространения воинствующего экстремизма, который смог привлечь в свои ряды на полях Афганистана, Ирака, Йемена, Ливии и Сирии тысячи боевиков-наёмников из более чем 100 государств, и который подрывает усилия по мирному урегулированию конфликтов и налаживанию социально-экономического развития территорий.

В качестве основной причины более четкого выделения антиэкстремистского вектора в международной антитеррористической деятельности указывается более широкий характер экстремизма, который охватывает более широкую категорию негативных проявлений, что порождает опасность смешение двух терминов и последующему оправданию чрезмерно широкого применения мер по борьбе с терроризмом, в том числе в отношении действий, которые не должны считаться террористическими актами.

В исследовании подробно описываются негативные последствия воинствующего экстремизма для поддержания мира и безопасности, устойчивого развития, обеспечения защиты прав человека, верховенства права и оказание гуманитарной помощи. Выделяется негативная мультипликативная система субъектов: экстремистские группы, которые способствует разжиганию конфликтов в разных регионах мира, региональные и международные субъекты, которые увлекаются «марионеточными войнами», транснациональные преступные группы, которые извлекают дополнительную выгоду во взаимодействии с экстремистами на рынке торговли людьми и работорговли, незаконного оборота исторических ценностей и незаконной торговли нефтью, правительства государств, которые не могут обеспечить эффективную работу государственных институтов.

Интерес представляет определение цели воинствующего экстремизма – провокация государства на принятие чрезмерных ответных мер для дальнейшего использования недостаточно продуманной реакции правительства в своих пропагандистских целях [8 c.6].

В докладе Генсека осторожно констатируется, что «…достоверных статистических данных о факторах, приводящих к радикализации отдельных лиц, не имеется» [7 c.8], но в качестве предположения выделяется две группы факторов, которые приводят к воинствующему экстремизму:

А) «движущие факторы» (обстановка):

§ отсутствие социально-экономических возможностей, прежде всего, для молодежи;

§ маргинализация и дискриминация отдельных общественных групп по этническому, национальному, гендерному, расовому, религиозному, языковому и др. признакам;

§ неэффективное управление, нарушения прав человека и принципа верховенства права со стороны государства или его представителей;

§ радикализация в тюрьмах;

§ затянувшиеся и неурегулированные конфликты

Б) «удерживающие факторы» (личные мотивы и процессы):

§ Индивидуальный отрицательный опыт при низком уровне религиозного и светского образовании делает человека более восприимчивым к агитации идей воинствующего экстремизма;

§ Коллективное недовольство и виктимизация, вызванная историческими или современными действиями государства или иностранного вмешательства;

§ Искажение и неправомерное использование убеждений, политической идеологии и этнических и культурных различий для поляризации общественных настроений в стране;

§ Выход экстремистских организаций в социальные сети формирует потенциал для массовизации экстремистских идей и движений.

Генеральный Секретарь предлагает семь направлений и конкретные шаги по их реализации в целях предотвращения воинствующего экстремизма, которые нужно обратить внимание при разработке национальной антиэкстремистской политики:

1) предотвращение конфликтов с помощью расширения диалога и поиска новых путей коммуникаций с привлечение широкого круга участвующих в конфликте сторон;

2) неукоснительное уважение прав человека для обеспечения интеграции в общество отдельных людей и целых общин, уязвимых для воинствующего экстремизма с укрепления доверия в отношениях между государственными структурами и общинами, чтобы предотвратить реальную или кажущуюся маргинализацию и изоляцию;

3) с целью уменьшения социальной базы воинствующего экстремизм организовать участие лидеров и их общин в деятельности государства;

4) разработать более эффективные инструменты вовлечения молодежи в процессы принятия решений общества и государства;

5) эффективнее поощрять участие, лидерство и расширение прав и возможностей женщин во всем обществе, в том числе в государственном секторе, секторе безопасности и в организациях гражданского общества;

6) обеспечить получение каждым ребенком качественного образования от начального до высшего образования, которое включает воспитание уважения к правам человека и разнообразию, содействия формированию критического мышления, поощрение медийной и цифровой грамотности и развитие поведенческих и социоэмоциональных навыков, которые могут способствовать мирному сосуществованию и терпимости;

7) усилить сотрудничество в информационном пространстве для продвижения идей терпимости, плюрализма и распространения информации о злонамеренном использовании Интернета и социальных сетей воинствующими экстремистами.

Красной линией через все рекомендации подчеркивается необходимость выравнивания асимметрии при реализации Глобальной контртеррористической стратегии и при сохранении внимания к Разделу 2 «Предупреждение терроризма и борьба с ним» усилить выполнение Раздела 1 «Устранение условий, способствующих терроризму» и Раздела 4 «Обеспечение уважения прав человека всех людей и верховенства права в условиях борьбы с терроризмом».

Также План действий по предупреждению воинствующего экстремизма предлагает будущую повестку в области международного противодействия воинствующему экстремизму. В этой части доклад предлагает некоторые рамки для глобального, региональных и национальных уровне планирования.

Глобальный уровень традиционно устанавливает необходимость соблюдения государствами-членами принципов и ценностей, закрепленных в Уставе Организации Объединенных Наций и Всеобщей декларации прав человека в качестве главного условия эффективности антиэкстремистского противодействия. Необходимыми компонентами признаются укрепление верховенства права, отмена дискриминационного законодательства и осуществление стратегий и законов, направленных на борьбу с дискриминацией, маргинализацией и изоляцией в праве и на практике.

В свою очередь Пан Ги Мун реалистично указывает характер взаимодействия между глобальным, региональным и национальным уровнями: «Хотя мы можем устанавливать параметры деятельности на глобальном уровне, наибольшую отдачу приносит деятельность на местном, национальном и региональном уровнях. Поэтому я рассчитываю на то, что государства-члены выполнят наше общее обещание и проявят политическую волю, чтобы добиться реальных перемен и разработать новую государственную политику, направленную на предотвращение воинствующего экстремизма в их соответствующих странах и регионах» [8 c.14].

Поэтому большое значение придается национальным подходам, которые должны учитывать национальные задачи по устранению местных факторов, способствующих воинствующему экстремизму, и дополнять национальные контртеррористические стратегии.

В этом контексте, указывается, что национальные планы должны соответствовать следующим критериям:

(1) Комплексность - включать не только силовые государственные структуры, но и органы, отвечающие за социальное обеспечение населения, образование и религию, неправительственный сектор, СМИ и бизнес.

(2) Транспарентность – равенство всех перед законом и равная защита в соответствии с законом при открытой и подотчетной деятельности всех государственных институтов.

(3) Неотвратимость наказания – Уголовное преследование иностранных боевиков-террористов, а также борьба с финансирование такой деятельности на основе Резолюций 1373 (2001), 2199 (2015) СБ ООН.

(4) Социальная справедливость – сфокусировать внимание при формировании экономической политики государства на решение проблем нищеты, социального расслоения, качества и доступность образования, гендерное равенство, трудовой занятости молодежи и правосудия.

(5) Контроль – сформировать механизмы мониторинга за реализацией планов по противодействию воинствующему экстремизму.

И наконец, региональному уровню отводится дополнительная роль в укреплении национальных усилий в борьбе с экстремизмом в качестве центров раннего предупреждения, обмена информацией и повышения уровня доверия между государствами. По этому аспекту можно отметить, что с точки зрения ООН региональные межгосударственные институты должны сфокусироваться на посреднических и мониторинговых функциях в международной системе предупреждения экстремистской деятельности.

В итоге, доклад Генерального Секретаря ООН и представленный им План заложил основу международного режима противодействия экстремистской деятельности, выделив его в масштабном комплексе антитеррористических решений. 12 февраля 2016 года ГА ООН приняла резолюцию, которая признала важность высказанных положений в докладе Генерального Секретаря ООН и предложила сфокусировать усилия международного сообщества по этой проблематике в будущем ^[9]. На сегодняшний день универсальный уровень противодействия экстремизму носит рамочный характер, где международное сообщество в лице ООН сформулировало наиболее важные направления для приложения усилий государств с целью профилактики и разрешения проблем распространения экстремистской идеологии и деятельности организаций, вставших на путь насильственной борьбы на основе расовой, религиозной, культурной нетерпимости. Теперь мяч на стороне ведущих международных акторов, от их решений на национальном уровне и качеством координации между собой зависит эффективность международного контртеррористического подхода и режима предупреждения воинствующего экстремизма.