The problem of typology of urban planning conflicts in Russia

Ivanov Oleg Director, Center of Social Conflicts Regulation 129063, Russia, Moscow, Prospekt Mira 72, office #1207 sovetmomo@mail.ru Other publications by this author

Ilinskaya Yuliya Executive Director, Center of Social Conflicts Regulation 129063, Russia, Moscow, Prospekt Mira 72, office #1207 yulia.ilinskaya@gmail.com Other publications by this author

Два последних десятилетия Россия переживает большие потрясения и преобразования, затронувшие все сферы социально-экономической и политической жизни. Длительность и относительная неспешность этого процесса объясняется тем, что речь идет о по-настоящему масштабных преобразованиях, касающихся огромной страны. Разумеется, эти изменения не обошли стороной и градостроительство. Здесь переход к новым методам хозяйствования проходит наиболее конфликтно. Право граждан Росси на благоприятную окружающую среду является конституционным, закреплено в статье 42 Конституции России^[1]. Это право следует трактовать в широком смысле, не ограничивая его действие исключительно экологическими рамками. То есть речь следует вести и об окружающей среде в целом, важной составной частью которой является окружающая градостроительная среда. Территориальное планирование – это способ целенаправленного изменения пространственной организации жизни и деятельности. В территориальном планировании можно выделить два уровня. Верхний: уровень управления, постановки целей. Подчиненный: уровень реализации целей – сначала в виде градостроительной документации, затем в воплощенной пространственной организации (системы расселения, инфраструктуры, города, сооружения). Это уровень профессиональной компетенции, основанный на знании и кооперации десятков специалистов. В ХХ веке сформировались две различные практики проектирования. Первая практика, назовем ее «западная», учитывает, что градостроительные изменения – это результат действия множества людей, на фоне социальных, политических, экономических процессов. Поэтому уровень постановки целей и принятия решений рассредоточен на множестве государственных и общественных институтов. Градостроительство опирается на потенциал самоорганизации людей и местное самоуправление, на культуру и традиции. Институт политики обеспечивает конкуренцию разных версий будущего. Институты права, собственности и рынка регулируют взаимодействия участников градостроительной деятельности. Вторая, «тотальная» практика, исходит из того, что будущее управляемо и расчетно. Это возможно тогда, когда уровень целеполагания и принятия решений централизован. «Тотальная» практика была реализована в СССР: градостроительные решения вырабатывались на основе концепции рационального размещения производительных сил. В этой концепции города и системы расселения рассматривались как «обслуживающие» процессы производства. Градостроительное проектирование было подчинено отраслевому планированию. Градостроительных конфликтов в Советском Союзе не было. Экологическое неблагополучие городов, типовая застройка были предметом сатиры, критики, но не протестного действия. С изменениями в общественно-политической жизни страны в 90-х годах прошлого века централизованный характер принятия решений сменился на региональный и местный. А машина проектирования продолжала двигаться так, как будто существует единая инстанция планирования будущего и ответственности за него. Рассогласование проявилось в форме «градостроительных бунтов». Проектировщики столкнулись с тем, что «население всегда против». Это инициировало конфликтологические разработки в градостроительстве^[2]. Строительство традиционно является сферой столкновения интересов разнообразных групп. Уместно говорить о столкновении интересов трех субъектов градостроительного процесса: местного сообщества, бизнеса и власти. В этих конфликтах власть, в силу ряда причин (в том числе высокого уровня недоверия к ней со стороны общества), является именно субъектом и не может претендовать на роль «третейского судьи» в их разрешении. Социальные факторы детерминации процессов урбанизации и изменения современного города рассматриваются сегодня в основном через осознание того, что современное городское пространство в первую очередь конструируется господствующими в обществе корпоративными отношениями. Именно корпорации являются генераторами и инициаторами тех изменений, которым подвергается городская среда в процессе продолжающейся урбанизации. Корпорации влияют на городское пространство, руководствуясь тремя ключевыми соображениями – максимизацией прибыли, доступностью инфраструктуры и модернизацией городского пространства в интересах повышения его эффективности. Поскольку эти цели полностью игнорируют гуманитарные аспекты существования современного города, возникает целый ряд проблем, с которыми в той или иной степени ассоциируется мегаполис – неблагоприятная экологическая ситуация, высокий рост преступности, формирование этнических анклавов и гетто, транспортная перегруженность. В конечном счете городская среда трансформируется в малопригодную для проживания, в особенности для проживания лиц, не располагающих высокими доходами. В современном городе пространство также становится товаром, обладающим колоссальной ценой и являющимся предметом споров и конфликтов между конкурирующими группами городской экономической элиты. Это объясняется разницей в стоимости территорий, расположенных в городе, – близость к объектам инфраструктуры, городскому центру всегда ценится выше, нежели расположенность на периферии города, в дешевом или малопрестижном районе, индустриальной зоне, пригородном поселке. Превращение пространства в товар может как улучшать жизнь горожан, в первую очередь за счет роста количества и качества объектов инфраструктуры, так и значительно ухудшать городскую среду. К сожалению, для современной России типичным является именно второй результат: погоня за прибылью побуждает владельцев городского пространства загрязнять экологическую среду, перегружать городские магистрали транспортом и в итоге дегуманизировать городское пространство^[3]. С другой стороны, исследователи справедливо отмечают, что не сама по себе урбанизация является причиной проблем многих современных городов, наличия в них возрастающего числа градостроительных конфликтов, а проводимая градостроительная политика с ее ошибочной, ущербной организацией социального пространства. При таком подходе принято выделять идеальные и реальные состояния основных проблем, порождающих градостроительные конфликты^[4]. Несмотря на серьезную работу, которую государственным структурам удалось проделать за последние полтора десятилетия, российская реальность такова, что существующие организационно-правовые институты, связанные с регистрацией прав собственности на землю и объекты недвижимости, на операции с ними, еще далеки от совершенства и необходимого уровня транспарентности. Все это приводит к тому, что реализация любого девелоперского проекта даже среднего, локального, масштаба, вполне может «увязнуть» в градостроительном конфликте. В сфере градостроительства, где сроки реализации инвестиционных проектов играют ключевую роль, все это, разумеется, крайне нежелательно. Пространство городов все чаще становится объектом градостроительных интересов девелоперов. Инвесторы и строительные компании, опираясь на поддержку городских властей, трансформируют городское пространство (возводят новые сооружения, вырубают зеленые насаждения, уничтожают историческую застройку, сносят гаражные строения) зачастую не учитывая мнения и потребности горожан, которые вынуждены самоорганизовываться и отстаивать свои интересы. Однако альянсы политических и экономических элит, ориентированные на максимизацию экономических и символических прибылей от коммерческого использования городского пространства, обладают полнотой принятия решений о судьбе городских территорий, что порождает новые отношения социального неравенства и социального исключения в городах^[5]. В условиях дефицита свободного городского пространства, открытого для эффективных инвестиций, власть и инвесторы объективно вынуждены обращаться к поиску «свободных пятен», которые зачастую могут быть получены лишь с помощью освоения новых участков городского пространства путем перевода территорий из общественного владения в частное или же передачи от одного собственника другому. Такие процессы выступают катализаторами конфликтов между группами интересов, руководствующимися представлениями о меновой стоимости территорий, и слабыми (в первую очередь в смысле организации) группами интересов, апеллирующими к потребительской стоимости городского пространства, в основе которой лежат ценности памяти и привычки, а также временные, физические и иные инвестиции. Любой девелопер, рассматривая существующие проекты развития территории, оценивая риски, связанные с таким развитием, опирается, в первую очередь, на обоснования профессионалов. В то же время градостроительный конфликт, как феномен – это еще и такая ситуация, в которой традиционные профессиональные обоснования не могут быть применены, что существенно снижает их значимость и, как следствие, эффективность. Итак, под «градостроительным конфликтом» предлагается понимать такие отношения между субъектами социального взаимодействия публичного уровня в сфере градостроительной деятельности, которые характеризуются противоборством при наличии противоположных мотивов (потребностей, интересов, целей, идеалов, убеждений) или суждений (мнений, взглядов, оценок и т.п.), реальным или ощущаемым несогласием таких субъектов, увеличением уровня напряженности между субъектами и, как правило, нанесением им вреда. Исследование культуры городской застройки предполагает расшифровку различных дискурсов, существующих в обществе по поводу современного городского развития. Вот некоторые вопросы. Как к изменениям в городской застройке относятся разные социальные группы? Почему возможны различные точки зрения на превращение старых промышленных объектов в офисы и строительство новых бизнес и торговых центров? Насколько чувствительно городское сообщество к проявляющемуся в архитектуре конфликту между глобальным (разнообразие, креативность, изменчивость) и локально-индустриальным (традиции, крепкие социальные связи, сильная локальная идентичность)? Какова символическая значимость застройки? Какое коммуникативное воздействие она производит на горожан? Социальность архитектуры в первую очередь проявляется в ее специфической функции через создание физических пространственных границ, определяющих формы и способы коммуникации. На сегодняшний момент все большую актуальность приобретает исследование дискурсивных и концептуальных структур, формирующих власть, городской опыт, субъективность человека. Социальные отношения конструируются текстом, а значит, для их понимания следует социальную реальность представить как дискурс и совершить его расшифровку. Городской ландшафт может быть представлен в виде текста, репрезентирующего социальные отношения через пространство и визуальные символы. В данном случае дискурс-анализ текста городского пространства будет означать определение, что говорит городской ландшафт, какие ценности и смыслы он репрезентирует, и как его понимают члены местного сообщества^[6]. Типологизация градостроительных конфликтов играет важную методологическую роль, в том числе в связи с тем, что градостроительные конфликты являются сегодня объективно одними из наименее изученных. В связи с этим правильно сформулированная типологизация позволит исследователю не только охватить и систематизировать уже имеющиеся знания по этому вопросу, но и сыграет существенную роль в получении новых знаний. Вместе с тем методологическая роль типологизации конфликта будет достигнута исключительно при последовательном выполнении основных логических требований, предъявляемых к такой деятельности. Так, например, основание любой классификации должно быть выделено четко и последовательно, а сама классификация, построенная на таких принципах, должна являться по выделенному основанию полной и непересекающейся^[7]. Существует большое количество оснований, которые с одинаковой степенью эффективности могут быть приняты для проведения масштабной классификации градостроительных конфликтов. Такими основаниями могут выступать источник конфликта, содержание, значимость, тип разрешения, форма выражения, социальный результат и т.п. Также вполне уместным представляется говорить о конфликтах интенсивных и стертых, кратковременных и затяжных и т.п.^{[8, 9, 10]} По направленности градостроительные конфликты следует отнести к типичным представителям «горизонтальных» конфликтов. Как известно, к горизонтальным принято относить такие конфликты, в которых участниками являются лица, не находящиеся в прямом подчинении друг у друга. По характеру причин градостроительные конфликты следует отнести также к классическому примеру объективного конфликта. Субъективные, личностные факторы, если и играют какую-то специфическую роль в градостроительном конфликте, то лишь в плане относительного воздействия на динамику его развития и на конкретные формы конфликтных действий, избираемые его участниками. Интересной и перспективной представляется попытка классифицировать градостроительные конфликты по основанию их возникновения при освоении физических (территориальных) и семантических ресурсов города. К семантическим ресурсам города отнесена информация о его прошлом, настоящем и будущем, связанная с конкретными или виртуальными архитектурными объектами или пространствами. Отдельно взятый конфликт может развиваться сразу в двух указанных плоскостях; при этом одна сторона может быть заинтересована только в территориальной выгоде, другая – только в сохранении или развитии определенного семантического слоя, «закрепленного» за территорией. Целесообразно также разделить конфликты на открытые – реализованные в общественно-информационных акциях, и скрытые – когда несогласие не выражено. Например, часть жителей может возмущать тенденция сокращения территории парков, другую часть – обилие скверов и аллей при тяжелой транспортной ситуации. В обоих случаях активные действия по изменению положения вещей могут отсутствовать, хотя сам факт несогласия будет создавать определенный семантический фильтр и так или иначе будет влиять на освоение городской среды этими сообществами, но уже в менее предсказуемом виде^[11]. Мы полагаем также перспективной классификацию градостроительных конфликтов по основанию стадии завершенности строительства капитального объекта. В этом случае градостроительные конфликты предлагается разделить на возникшие до начала строительства, сопровождающие строительство, и возникшие после окончания строительства. Градостроительные конфликты, возникшие до начала строительства (предшествующие строительству), в последнее время возникают все чаще. Расхожее мнение, что жители протестуют исключительно против возведения торговых центров, опровергается данными наблюдений. Как показывает изучение уже состоявшихся или продолжающихся градостроительных конфликтов этой группы, целевое назначение планируемого к строительству объекта вторично: речь может идти о строительстве транспортной развязки или иного объекта инфраструктуры, торгового центра, жилого комплекса, или культового объекта. На характер и динамику конфликта эти обстоятельства существенного влияния не оказывают, корректируя в известной степени только формы конфликтной деятельности его участников. Так, конфликт в парке Торфянка города Москвы, который продолжался в 2015 и 2016 годах^[12] и окончательно не решен до сих пор^[13] вызван строительством православного храма. Отметим, что конфликты именно этой группы нередко политизируются «группами поддержки» - политическими партиями, чьи интересы не совпадают с интересами участников конфликта. В случае с «Торфянкой», такой «группой поддержки» явилось Московское городское отделение партии «Яблоко», активно и крайне агрессивно выступавшее на стороне противников строительства^[14]. А в другом случае активисты районов Коньково и Теплый стан активно борются против возведения 17-этажной гостиницы. Причина: по мнению членов местного сообщества, территория по обе стороны улицы возле станции метро «Коньково» уже и без того плотно застроена преимущественно торгово-офисными объектами. Не понимают жители и того, почему строить многоэтажную гостиницу с парковкой для автомобилей нужно именно в этом месте. Здесь находится озелененный бульвар, по которому жители ходят и ездят на работу, отдыхают, гуляют с детьми. Многие десятилетия стоит одноэтажный торговый центр с привычными жителям магазинами, мастерскими бытового обслуживания и кафе. Вопрос о целесообразности строительства гостиницы действительно выглядит актуальным: наполняемость московских гостиниц даже нижнего ценового диапазона из-за кризиса резко упала и продолжает оставаться на уровне чуть выше 60%. Место состоятельных европейских туристов заняли жители российских регионов, которые экономят каждую копейку. Также жители опасаются, что вместо гостиницы в конечном итоге получится огороженный забором долгострой и на месте благоустроенного, уютного района люди могут получить под окнами развороченный асфальт на годы вперед^[15]. Типичными конфликтами, сопровождающими строительство, в современной России являются конфликты, связанные с обманутыми дольщиками. Их причиной могут быть как неоднократные срывы сроков сдачи многоквартирных домов в эксплуатацию, так и признание застройщика банкротом и отсутствие четкой позиции по поводу завершения строительства. Наиболее громким и резонансным конфликтом такого рода было, безусловно, признание в апреле 2016 года банкротом крупнейшего застройщика России – «СУ-155», который на момент признания банкротом реализовывал свыше полутора сотен девелоперских проектов в самых разных регионах страны^[16]. В итоге государству, чтобы не допустить колоссального социального взрыва, пришлось вмешиваться в эту ситуацию, и искать варианты завершения этих проектов, при этом общий объем необходимых дополнительных инвестиций оценивается в 49 миллиардов рублей^[17]. Градостроительные конфликты, возникшие после окончания строительства, в России пока еще встречаются нечасто. Тем не менее, в практике такие случаи известны. Так, например, некоторое время назад подмосковные власти насчитали на своей территории свыше 400 многоквартирных домов, незаконно построенных на дачных участках. В настоящее время областное правительство с привлечением подмосковных муниципалитетов путается решить проблему таких «самостроев» в судебном порядке. Тем не менее, конфликт налицо: долгое время предприимчивые граждане, используя лазейки и несовершенства градостроительного и земельного законодательства, покупая земельные участки для индивидуального жилищного строительства, по факту возводили там многоквартирные дома высотностью до семи этажей. При этом ситуация осложняется тем, что в силу относительной дешевизны квартир в таких домах их покупали зачастую представители социально незащищенных слоев: инвалиды, матери одиночки, для которых это теперь – единственное жилье^[18]. Остро стоит и вопрос компенсации людям, купившим такое жилье: как правило при сносе дома им ничего не выплачивается, что объективно толкает жителей на крайне агрессивные и конфликтные модели поведения^[19]. Подводя итог вышесказанному, следует согласиться с мнением части исследователей, которые утверждают, что по вопросу типологии и классификации конфликтов вообще (и конфликтов градостроительных – в частности) отсутствует терминологическое единство и нет внятного, одинаково понимаемого глоссария. Недостаточная согласованность позиций в этом важнейшем вопросе свидетельствует о его объективной непроработанности. В настоящее время конфликтология переходит на уровень развертывания массовых практических исследований, поэтому отсутствие общепринятой классификации конфликтов становится тормозом в работе конфликтологов-практиков и медиаторов. Остается открытым вопрос о возможности построения единой и полной классификации конфликтов. Для теории конфликта решение этой задачи было бы переходом на новый уровень^[20].