Mediation in city-planning conflicts

Вопросы градостроительной деятельности, территориального планирования, уплотнительной городской застройки, и порождаемые ими градостроительные конфликты стабильно входят в число наиболее проблемных уже много лет. Территориальное планирование – это способ целенаправленного изменения пространственной организации жизни и деятельности. В территориальном планировании можно выделить два уровня. Верхний: уровень управления, постановки целей. Подчиненный: уровень реализации целей – сначала в виде градостроительной документации, затем в воплощенной пространственной организации (системы расселения, инфраструктуры, города, сооружения).

В ХХ веке сформировались две различные практики проектирования. Первая практика, назовем ее «западная», учитывает, что градостроительные изменения – это результат действия множества людей, на фоне социальных, политических, экономических процессов. Градостроительство опирается на потенциал самоорганизации людей и местное самоуправление, на культуру и традиции. Институт политики обеспечивает конкуренцию разных версий будущего. Институты права, собственности и рынка регулируют взаимодействия участников градостроительной деятельности. Вторая, «тотальная» практика, исходит из того, что будущее управляемо и расчетно. Это возможно тогда, когда уровень целеполагания и принятия решений централизован. «Тотальная» практика была реализована в СССР. Градостроительные решения вырабатывались на основе концепции рационального размещения производительных сил.

В этой концепции города и системы расселения рассматривались как «обслуживающие» процессы производства. С изменениями в общественно-политической жизни страны в 90-х годах прошлого века централизованный характер принятия решений сменился на региональный и местный. А машина проектирования продолжала двигаться так, как будто существует единая инстанция планирования будущего и ответственности за него. Рассогласование проявилось в форме «градостроительных бунтов». Проектировщики столкнулись с тем, что «население всегда против». Это инициировало конфликтологические разработки в градостроительстве^[1].

Социальные факторы детерминации процессов урбанизации и изменения современного города рассматриваются сегодня в основном через осознание того, что современное городское пространство в первую очередь конструируется господствующими в обществе корпоративными отношениями. Именно корпорации являются генераторами и инициаторами тех изменений, которым подвергается городская среда в процессе продолжающейся урбанизации. Корпорации влияют на городское пространство, руководствуясь тремя ключевыми соображениями – максимизацией прибыли, доступностью инфраструктуры и модернизацией городского пространства в интересах повышения его эффективности. Поскольку эти цели полностью игнорируют гуманитарные аспекты существования современного города, возникает целый ряд проблем, с которыми в той или иной степени ассоциируется мегаполис – неблагоприятная экологическая ситуация, высокий рост преступности, формирование этнических анклавов и гетто, транспортная перегруженность. В конечном счете городская среда трансформируется в малопригодную для проживания, в особенности для проживания лиц, не располагающих высокими доходами.

В современном городе пространство также становится товаром, обладающим колоссальной ценой и являющимся предметом споров и конфликтов между конкурирующими группами городской экономической элиты. Это объясняется разницей в стоимости территорий, расположенных в городе, – близость к объектам инфраструктуры, городскому центру всегда ценится выше, нежели расположенность на периферии города, в дешевом или малопрестижном районе, индустриальной зоне, пригородном поселке. Превращение пространства в товар может как улучшать жизнь горожан, в первую очередь за счет роста количества и качества объектов инфраструктуры, так и значительно ухудшать городскую среду. К сожалению, для современной России типичным является именно второй результат: погоня за прибылью побуждает владельцев городского пространства загрязнять экологическую среду, перегружать городские магистрали транспортом и в итоге дегуманизировать городское пространство^[2].

С другой стороны, исследователи справедливо отмечают, что не сама по себе урбанизация является причиной проблем многих современных городов. Наличия в них возрастающего числа градостроительных конфликтов, а проводимая градостроительная политика с ее ошибочной, ущербной организацией социального пространства. При таком подходе принято выделять идеальные и реальные состояния основных проблем, порождающих градостроительные конфликты ^[3].

Очевидно, что в современном динамично развивающемся государстве при выстраивании стратегии и определении тактических шагов в области внутренней политики властные институты должны учитывать не только интересы и потребности населения, но и состояние общественного мнения. Одним из важнейших показателей социальной и политической стабильности является низкий уровень опасности социальных конфликтов. Следует также учитывать, что, несмотря на все усилия правительственных структур и серьезную работу, которую им удалось проделать особенно за последние полтора десятилетия, российская реальность такова, что существующие организационно-правовые институты, связанные с регистрацией прав собственности на землю и объекты недвижимости, на операции с ними, еще далеки от совершенства и необходимого уровня транспарентности. Все эти обстоятельства в их совокупности приводят к тому, что реализация любого девелоперского проекта даже среднего, локального, масштаба, вполне может «увязнуть» в градостроительном конфликте. В сфере градостроительства, где сроки реализации инвестиционных проектов играют ключевую роль, все это, разумеется, крайне нежелательно. Пространство городов все чаще становится объектом градостроительных интересов девелоперов. Инвесторы и строительные компании, опираясь на поддержку городских властей, трансформируют городское пространство (возводят новые сооружения, вырубают зеленые насаждения, уничтожают историческую застройку, сносят гаражные строения) зачастую не учитывая мнения и потребности горожан, которые вынуждены самоорганизовываться и отстаивать свои интересы. Однако альянсы политических и экономических элит, ориентированные на максимизацию экономических и символических прибылей от коммерческого использования городского пространства, обладают полнотой принятия решений о судьбе городских территорий, что порождает новые отношения социального неравенства и социального исключения в городах ^[4]. В условиях дефицита свободного городского пространства, открытого для эффективных инвестиций, власть и инвесторы объективно вынуждены обращаться к поиску «свободных пятен», которые зачастую могут быть получены лишь с помощью освоения новых участков городского пространства путем перевода территорий из общественного владения в частное или же передачи от одного собственника другому. Такие процессы выступают катализаторами конфликтов между группами интересов, руководствующимися представлениями о меновой стоимости территорий, и слабыми (в первую очередь в смысле организации) группами интересов, апеллирующими к потребительской стоимости городского пространства, в основе которой лежат ценности памяти и привычки, а также временные, физические и иные инвестиции.

Среди способов разрешения градостроительных конфликтов можно выделить традиционные (проведение переговоров, поиск компромиссных решений самими участниками конфликта) и инновационные (медиативные процедуры). Для того чтобы решить, какой именно механизм разрешения конфликта применим в конкретной ситуации, необходимо понять причину происхождения конфликта, выявить условия, способствовавшие его развитию.

Строительство традиционно является сферой столкновения интересов разнообразных групп. Уместно говорить о столкновении интересов трех субъектов градостроительного процесса: местного сообщества, бизнеса и власти. В этих конфликтах власть, в силу ряда причин (в том числе высокого уровня недоверия к ней со стороны общества), является именно субъектом и не может претендовать на роль «третейского судьи» в их разрешении. В принципах и требованиях Градостроительного кодекса РФ безусловно заложена определенная логика взаимодействия всех субъектов градостроительной детальности, которая способствует минимизации градостроительных конфликтов в России через общественные слушания. Однако на деле, публичные слушания превращаются в арену жесткой войны между гражданами и строителями. Публичные слушания в сегодняшнем виде – неэффективны ^[5]. Вместо сокращения количества конфликтов при решении вопросов градорегулирования наблюдается рост конфликтных ситуаций и судебных разбирательств по обжалованию результатов публичных слушаний, что в целом дискредитирует институт публичных слушаний в глазах жителей города и иных правообладателей недвижимости как эффективный механизм обеспечения баланса частных и публичных интересов при принятии градостроительных решений ^[6]. Нельзя не учитывать то обстоятельство, что наступившая эпоха информационных технологий существенно влияет на все описанные процессы, в том числе и в связи с тем, что создала технологии, позволяющие вступать в прямой, непосредственный контакт огромному количеству людей. Названный процесс объективно не завершен: качество такого информационного взаимодействия, уровень и формы как диалога, так и обратной связи постоянно усложняются и совершенствуются, скорость и качество взаимодействия также существенно растут.

Вопрос о применении инновационных подходов в разрешении градостроительных конфликтов очевидно приобретает особую актуальность. Следует отметить, что задача медиативного подхода заключается в первую очередь в том, чтобы исчерпать конфликт путем его урегулирования за счет выявления истинных интересов сторон конфликта. Актуальная схема взаимодействия субъектов архитектурно-градостроительного процесса приведена в рисунке 1 ^[7].

Рис. 1. Актуальная схема взаимодействия субъектов архитектурно-градостроительного процесса ^[7]

Идеальная схема взаимодействия подразумевает непосредственную связь каждого с каждым, но такая система сложна для практической реализации и не обеспечена соответствующими нормативно-правовыми документами и организационными структурами. В настоящее время взаимодействие в крупных городах организовано, как правило, на двусторонней основе. Администрация взаимодействует с участниками городского сообщества опосредованно – через представителей групп интересов, которые могут иметь свои дополнительные интересы, не согласующиеся с интересами населения. В такой системе необходимо создать или развить надежные связи (коммуникации), обеспечивающие устойчивость входящих в них участников ^[8].

Ввиду объективного отсутствия института цивилизованного диалога между участниками градостроительных конфликтов в современной России ситуации вокруг различных градостроительных проблем обостряются, каждая сторона отстаивает свои интересы, исчезает платформа для формирования общественного согласия ^[9]. Исследователи говорят о пяти потенциальных заказчиках, в разной степени заинтересованных в развитии городской инфраструктуры и, следовательно, в разной степени являющихся потенциальными субъектами градостроительных конфликтов ^[10]: - государство (выступающее и как орган управления процессами, и как инвестор в развитие социальной инфраструктуры); - частные инвесторы (желание частных инвесторов получить прибыль от реализации конкретных инвестиционных проектов зачастую входит в открытое противоречие с желанием других участников конфликта развивать инфраструктуру соответствующего участка городской среды); - профессиональные сообщества (архитекторы, дизайнеры, специалисты в области градостроительства и охраны памятников архитектуры, экологи и все, активно выступающие заказчиками как изменений городской среды, так и ее защиты); - городская власть (ее разумно рассматривать именно отдельно от государственного аппарата, поскольку в вопросах конкретного градостроительного конфликта интересы городской власти и интересы государства могут не совпадать); - локальное сообщество, местные жители (в градостроительных конфликтах местные жители занимают, преимущественно, предельно консервативную позицию, менее всего полагая целесообразным какое бы то ни было изменение окружающей городской среды). Важно понимать, что большая часть жителей города, как правило, не вовлечена в градостроительный конфликт. Она пассивно наблюдает за происходящим, за предпринимаемыми конфликтными действиями участников, или же вовсе никак не фиксирует свое отношение к происходящим изменениям. Это обстоятельство представляется принципиально важным, поскольку его можно квалифицировать как одну из наиболее частых форм скрытого конфликта.

Как избежать градостроительного конфликта? Лучше всего необходимые условия для этого сформулировал крупный российский ученый Вячеслав Глазычев в одном из своих интервью: «…Требуется осуществлять процесс городского планирования и проектирования на всех уровнях (от города в целом до квартала и сквера) в диалоговом режиме между администрацией, архитекторами и озабоченными горожанами. На практике же это весьма трудоемкая система процедур, требующая к тому же не только доброй воли, но и очень высокой квалификации ведущего в проектном процессе» ^[11]. Медиация, как ключевой альтернативный способ разрешения градостроительных конфликтов, в современной России применяется весьма редко. В качестве причин этого можно назвать относительную новизну самого этого механизма разрешения споров для российской практики, излишне настороженное и зачастую предвзятое отношением к медиации со стороны всех участников градостроительного конфликта, но в первую очередь – со стороны застройщиков и органов власти. Участники конфликтов в массе своей предпочитают традиционные (судебные или переговорные) механизмы их разрешения. При этом специфика градостроительных конфликтов в этом разрезе состоит в том, что их участники зачастую склонны публично не признавать наличие конфликта, выхолащивать его суть, не настроены на разрешение конфликта, всеми силами стремятся «подавить» его при помощи административно-командных, силовых и иных агрессивных методик.

Будущее любого современного города связано с его развитием. Представление же о том, как и в каком направлении должен развиваться конкретный город, - оно у разных членов локального сообщества разное. Именно поэтому город представляет собой пространство столкновения интересов, противодействия сторон и конфликтов. Важно, чтобы город при этом не превратился в арену хронических конфликтов. Для этого нужны как культура диалога, так и понятная всем процедура согласования основных позиций градостроительства. В современной России эти факторы недостаточно развиты, а потому на первую роль выходит технологии управления и разрешения градостроительных конфликтов, в том числе и медиация.

В плане работы медиатора в поле градостроительного конфликта правильно говорить о двух основных его задачах: во-первых, определить «выпавшее» из поля зрения проектировщиков существенное основание принятия проектного решения и, во-вторых, создать механизм или предложить процедуру для включения этого основания в проектирование. В то же время здесь есть ряд чисто юридических нюансов. Следует учесть, что медиаторы осуществляют свою деятельность в соответствии с соответствующим федеральным законом и, следовательно, объективно ограничены этим законом. При этом предмет регулирования федерального закона и сфера его действия сформулированы таким образом, что с правовой точки зрения возможность использования процедуры медиации в градостроительных конфликтах – конфликтах публичных, затрагивающих большое количество людей – нуждается в очевидном уточнении. Пока что российское общество крайне недоверчиво относится к медиаторам: при существенно высокой степени конфликтности стороны градостроительного конфликта склонны не признавать авторитет медиатора, его профессиональные и репутационные компетенции, его лояльность, объективность и независимость. Это вызвано как спецификой самого института, так и относительно небольшой практикой его применения.

Обозначенная проблема решится со временем и благодаря более глубокому проникновению медиации в разные сферы общественной жизни, в том числе ее использовании при разрешении градостроительных конфликтов, с повышением уровня соответствующей просветительской работы на уровне органов власти, средств массовой информации.

Есть и другие причины, объективно препятствующие применению медиации для разрешения градостроительных конфликтов. Это и отсутствие средств для оплаты труда медиаторов (обозначая эту проблему шире – спорное, с точки зрения участников градостроительного конфликта, соотношение между ценой услуг медиатора и тем результатом, который будет получен по итогам его работы), и недостаточный уровень информированности участников конфликтов (как действующих, так и потенциальных) о медиации как внесудебной формы защиты прав и разрешения спорных ситуаций, и общий низкий уровень культуры конфликта в современном российском обществе. Не только граждане, но и российские суды часто не обладают достаточной степенью осведомленности о наличии медиаторов, практикующих в ближайших районах и регионах, - недостаток медиаторов и образовательных организаций, которые могут осуществлять качественную подготовку профессиональных медиаторов, отмечается во многих регионах страны.

Ситуация усугубляется неравномерностью представленности медиаторов на территории России, что влечет проблему доступности медиативных услуг. В настоящее время актуальной является задача создания общедоступного федерального ресурса, содержащего достоверную и актуальную информацию о медиаторах (в том числе готовых оказывать медиативную помощь на безвозмездной основе). Это необходимые элементы инфраструктуры, на основе которой возможно дальнейшее распространение медиативной практики.

Кроме того, существенной проблемой современной российской медиации применительно к градостроительным конфликтам является прямой запрет на оказание медиатором любой стороне конфликта юридической, консультационной или любой иной помощи. Из практики очевидно, что этот запрет носит явно избыточный характер и не соответствует логике медиации, целям и задачам эффективного разрешения градостроительного конфликта. Юридически грамотно составленные документы всегда существенно усиливают роль и влияние достигнутых между сторонами конфликта в процессе его разрешения договоренностей. Кроме того, важно понимать, что любой градостроительный конфликт всегда имеет и правовую составляющую. Можно ли эффективно управлять таким конфликтом, разрешить его, не прибегая к нормам права? Ответ на этот вопрос очевиден и он отрицательный.

По-прежнему актуальной остается проблема принудительного исполнения медиативного соглашения. Действующее законодательство такую возможность исключает, за исключением случаев, когда суд своим решением придает медиативному соглашению силу мирового. Однако к градостроительным конфликтам такая практика зачастую применима быть не может. Отсутствие же этой возможности объективно снижает количество обращений к медиации на этапе выбора предпочтительного способа урегулирования спора. Медиация как форма урегулирования конфликтов имеет существенные преимущества перед традиционными формами такого урегулирования. В первую очередь эти преимущества обусловлены тем, что именно медиация позволяет выявить истинные интересы участников конфликта, сформулировать их. Это позволяет запустить процесс выявления принципиальных и факультативных различий интересов участников конфликта, определить их возможные общности и, через все описанные механизмы, создать участникам конфликта необходимые формы взаимоотношений, которые способствовали бы трансформации конфронтации во взаимовыгодное сотрудничество, построенное на позитивных началах. Медиация всегда исходит из того, что какими бы непреодолимыми не казались существующие противоречия между сторонами конфликта, у них существует реальная возможность сохранить партнерские отношения и найти актуальные формы совместной деятельности. Именно такой позитивистский подход выгодно отделяет медиацию от традиционных способов разрешения конфликта, которые в ряде случаев в силу ограниченности своего функционала не могут снять остроту вопроса в принципе, поскольку изначально преследуют иные цели. Медиация сегодня - все еще новелла для российского общества. При этом медиация является междисциплинарной областью знания и несет колоссальный социальный потенциал, приобретающий все большую значимость на фоне вызовов современного стремительно меняющегося мироустройства.

Понимание сущности медиации как обособленного и наделенного уникальными характеристиками альтернативного способа разрешения споров и, что не менее значимо, способа предотвращения и эскалации конфликтов еще недостаточно укоренилось не только в российском общественном сознании, но и среди представителей профессиональных групп, которые призваны играть ключевую роль в распространении практики применения медиации ^[12]. Часть вышеописанных проблем можно преодолеть силами экспертного сообщества. Так, например, медиаторам следует активнее участвовать в урегулировании градостроительных конфликтов, в том числе и на безвозмездной основе, как нарабатывая положительный опыт медиации, так и повышая авторитет этого института в общественном восприятии в целом. Другую часть можно разрешить путем разработки дополнений в действующее законодательство или более активного участия в развитии медиации со стороны органов власти. Так, например, на сегодняшний день судебный порядок разрешения градостроительных конфликтов очевидно доминирует. Следовательно, органам судебной системы надо приложить известные усилия к тому, чтобы добиться более активного использования медиативных процедур при разрешении градостроительных конфликтов. Кроме того, в качестве организационных предложений, направленных на повышение востребованности медиации, целесообразно говорить о необходимости формирования отраслевых медиативных центров, в том числе и с государственной поддержкой. Такие центры могли бы стать своего рода «точками роста» интереса к медиации, как научного и просветительского, так и практического. В этой связи интересным для анализа и решения вопроса о применении представляется опыт иностранных государств.