Creation and Development of the Financial Control Institution in Arab World Countries

Ryzhkova Ekaterina Aleksandrovna PhD in Law Associate professor at Moscow State Institute of International Relations of the Russian Federation 119454, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 ryjkova@inbox.ru Other publications by this author

Идея создания высших независимых органов финансового контроля, призванных выявлять любые нарушения или преступления в сфере публичных финансов, в том числе и с целью привлечения виновных лиц к ответственности, в странах Арабского Востока зародилась в середине ХХ в. в большей степени под влиянием Запада. Финансовый контроль является одним из основных направлений деятельности любого государства. Без тотального контроля над публичными финансами правительство не сможет реализовать стоящие перед ним задачи и цели, определённые конституцией страны.

Необходимо отметить, что правовые системы государств Арабского Востока в первой половине ХХ в. были полностью подчинены праву метрополий. Возврат к традиционной мусульманской системе хозяйствования стал возможен после достижения независимости государствами региона. Учитывая, что мусульманская модель не полностью отвечает современным реалиям и интеграционным процессам, основной задачей арабских правоведов является создание такой системы права, которая бы одновременно отвечала требованиям современного мира и не противоречила нормам шариата. Финансовое право современных мусульманских стран обладает рядом особенностей, часть которых является пережитком колониального периода, часть – наследием прошлого, т.е. представляет собой симбиоз западного права и мусульманской традиции.

Отметим, что наиболее тесным образом институт финансового контроля связан с конституционным правом. Власть и финансовый контроль всегда были взаимосвязаны. С момента зарождения государств финансовая власть монарха была безгранична: монарх самостоятельно формировал и расходовал государственную казну. Однако, как показала практика, баланс между интересами монарха и нации был слишком хрупким, и в результате длительных политических баталий сформировался один из важнейших институтов финансового права – финансовый контроль. По сути, финансовый контроль представляет собой взаимоотношения исполнительной власти и парламента в борьбе за финансовую власть.

Существование независимого органа финансового контроля в странах Арабского Востока обусловлено влиянием западной идеологии, западной морали, которая понимает справедливость в модели Монтескье: через систему сдержек и противовесов, в то время как в мусульманском обществе принцип справедливости изначально является краеугольным камнем построения общества и государства. В справедливом обществе угнетение одного его члена другим невозможно. Как отмечает В. Бартольд, «Коран придаёт особенное значение защите бедных и сирот, вообще больше заботится об улучшении условий общественной жизни…»^{[1, с.15]}.

Однако не следует понимать создание специализированных органов финансового контроля только как достижение западной правовой мысли. Необходимость контроля за сбором и расходованием средств в мусульманской общине рассматривалась в первые годы ислама как реализация фундаментального принципа справедливости и нашла своё закрепление в Коране, Сунне и других источниках раннеисламского периода, чётко закрепивших виды доходов, порядок формирования и расходования средств. Первое нормативное закрепление виры и хараджа (поземельного налога с иноверцев) встречается в Сахифат-аль-Мадина (Устав мединской общины) 622 г., который представляет собой «письменное соглашение между верующими из племени Курайш (мухаджирами) и верующими Ясриба (ансарами), а также теми, кто последует за ними или примкнёт к ним». Так, к положениям финансового характера можно отнести право раскладывать между собой прежние виры, выкупать своих пленных, как подобает, и равно делить между верующими ^{[2, с.93]}. На первых этапах становления Арабского Халифата все доходы сосредотачивались в руках Пророка, как главы религиозной общины. Как отмечает О.Г. Большаков, «мусульманская община за 628-632 гг. значительно обогатилась, но обогатились члены общины, а не государственное образование, не имевшее ни бюджета, ни значительного постоянного резерва средств» ^{[2, с.210-211]}.

Появление государственной казны в 638-640 гг. связывают с запретом Умара I разделять имущество в завоёванных странах и организацией выплат воинам, ансарам и мухаджирам ^{[4, с.37]}. С этого момента произошло разделение казны на государственную – байт ал-мал или байт мал ал-муслим, и казну халифа – байт мал ал-хасса. Различие происходило не только по праву распоряжаться средствами казны, а в первую очередь по доходам и расходам, которые были чётко закреплены за каждым фондом. Так, в задачу халифа, как духовного лидера мусульманской общины, входила обязанность по предоставлению средств нуждающимся, на пожертвования, паломничество, выкуп пленных, борьбу против неверных. В то же время содержание самого халифа и его двора полностью финансировалось из государственной казны. Подробно о структуре бюджета халифата рассказал в своём труде «Русум дар ал-хилафа» - «Установления и обычаи двора халифов» ^{[11, с.141]} персидский учёный, историк и придворный Хилал ас-Саби (969-1056). Особый интерес представляет также многотомное сочинение Ибн Мискавайха «Китаб таджариб ал-умам» - «Книга опыта народов» ^{[32, 12]}, в котором он подробно излагает историю арабского мира вплоть до 980 г., останавливаясь в том числе и на финансовых отношениях, как основе централизации Халифата. Однако ни в одном произведении того периода не раскрывается сущность финансового контроля. С чем это связано? Дело в том, что в Арабском Халифате вопросами казны ведали сразу несколько лиц: визири, наместники и местные правители, в задачу которых входили сбор и распределение налогов, собранных на их территории, и отчисление средств в государственную казну. Основной задачей власти было содержание армии, которое осуществлялось, в первую очередь, на местах за счёт перечисления собранных налоговых поступлений с населения провинций. И, несмотря на то, что существовали финансовые инспекторы на местах, диваны контроля, они не справлялись с возложенной на них функцией: «Инспектора были безразличны к разрушениям, руководствуясь принципом: бери то, что чисто, оставь то, что мутно, обратись к султану с новыми требованиями и возврати икта, находившиеся в их руках, когда они придут в упадок» ^{[3, с.50]}. Таким образом, вопрос об ответственности вставал только в том случае, если наместники злоупотребляли своим правом и не перечисляли причитающуюся сумму на государственные нужды. Тогда их могло ждать наказание, которое исходило как от великого визиря, так и от самого халифа, и состояло в лучшем случае в отстранении от должности.

После крушения Арабского Халифата в феврале 1258 г. в результате сдачи халифом Аль-Мустасимом Багдада монгольскому князю Хулагу и вплоть до Османской Империи нет возможности говорить о какой-либо упорядоченной системе финансового контроля, т.к. в этот период мусульманский народ Арабского Востока находился под властью монголов, туркмен, персов, интересовавшихся только сбором дани с покорённых территорий, отсутствие или недостача которой вели к различным наказаниям телесного характера вплоть до казни ответственных лиц.

Османская империя в управлении государством использовала опыт Халифата. От имени султана вершил государственные дела великий визирь (должность была учреждена в 1327 г.), который, по сути, возглавлял систему государственных органов, вместе с высшими сановниками он входил в диван - совещательный совет при султане. Положение и жизнь великого визиря, как впрочем, и всех остальных чиновников Османской империи, зависели только от воли султана. Ведомство великого визиря руководило всеми государственными делами, в том числе и финансовыми. При Мураде I было возобновлено согласно наследию Халифата разделение казны на личную казну султана и государственное казначейство. Также было сформировано финансовое ведомство, которое в дальнейшем получило название «баб-и дефтер» или «дефтерхане» (финансовая палата), которое просуществовало вплоть до 1835 г. до его преобразования в министерство финансов. Во главе стоял главный казначей – башдефтердар, подчинявшийся только великому визирю. Также в состав финансовой палаты входили ещё три казначея (по территориальному признаку). В обязанность дефтердаров входил контроль за подведомственными им подразделениями, рассмотрение жалоб, подготовка нормативных актов, докладов султану. Аппарат дефтерхане составляли также главный финансовый инспектор, ведующий вопросами налоговых поступлений, главный счетовод, осуществлявший контроль за доходами и расходами, главный контролёр государственной казны и служащие канцелярий ^{[14, с.40-41]}. Служащие дефтерхане на местах подчинялись только башдефтердару и были независимы от местных властей. Ещё одной особенностью построения финансовой системы Османской империи было выделение вакфов в отдельные фонды, контроль за использованием которых осуществлял духовный лидер мусульман шейх уль-ислам. Использование вакфов для покрытия дефицита государственной казны было невозможным. По сути, вакфы представляли собой внебюджетные фонды, цель деятельности, доходы и расходы которых определялись только нормами шариата, тогда как публичные финансы османов регулировались как религиозными нормами (например, доходная часть бюджета основывалась на нормах шариата), так и светским (ферманы, канун-наме, дефтеры и др.).

Серьёзный вклад в развитие финансового управления государства внёс Лютфи-паша, один из великих визирей Сулеймана I Кануни. Своими идеями он поделился в трактате «Асаф-наме», который, наряду с его исторической хроникой «Теварих-и ал-и Осман», принёс автору мировую известность. В «Асаф-наме» Лютфи-паша излагает свой взгляд на управление государственной казной с целью недопущения дефицита бюджета. В частности, «везир должен оберегать падишаха от таких грехов, как страсть к богатству и приблизительный [подсчёт] богатства», «государство существует благодаря казне. Казна [же] существует благодаря мерам по её устройству, а не благодаря насилию», «нужно каждый год проверять доходы и расходы и действовать в соответствии с этим», - таковы лишь немногие наставления Лютфи-паши ^{[7, с.91-99]}. Однако со временем вместо контроля дефтердары стали всё больше думать о собственном обогащении, а не о благополучии казны. В частности, интересными представляются замечания первого постоянного российского посла в Османской империи П.А. Толстого (1645-1729), что «нынешней тефтедарь присавокупил себе товарищей единомышленных, и суть соборище их люди грабительные, крадут казну народную все согласясь, и для той причины казна народная обретается мала» ^{[9, с.43]}. Таким образом, в Османской империи финансовый контроль был задуман в рамках исполнительной власти, однако, личный интерес чиновников в конце концов перевесил чашу весов, и вместо финансового контроля дефтердары стали соучастниками обогащения привилегированной кучки людей как в центре, так и на местах, что в дальнейшем привело к децентрализации Османской империи.

Территориальное управление в Османской империи было основано на тимарной (военно-ленной) системе. Контроль за финансами в эялетах (провинциях) осуществлял бейлербей, дефтердар государственного казначейства и дефтердар тимаров. Объединяющим элементом Империи выступали именно финансы, построенные на тимарной системе, которая со временем претерпела крах: повсеместно происходила скупка тимарных земель крупными землевладельцами и чиновниками – аянами, которые очень быстро сосредоточили реальную власть в своих руках ^{[8, с.128]}. Также не стоит забывать, что в провинциях с момента их завоевания существовало своё законодательство, построенное по примеру османского, но учитывавшее местные особенности и традиции. Таким образом, на местах, особенно в таких отдалённых районах, как страны Магриба, Египте, Ираке и др., власть султана стала номинальной, фактическое управление осуществляли беи, в чьих руках была сосредоточена вся власть, в том числе и финансовая.

В странах Арабского Востока конца XIX - начала ХХ века финансовый контроль осуществлял монарх и совещательный орган при монархе (позднее преобразовавшийся в меджлис). Именно этот принцип и закрепляется в ранних конституциях мусульманских государств. Так, первая конституция на Арабском востоке Конституция Туниса 1861 г. ^[23] закрепляла за Верховным советом полномочия по формированию, распределению и использованию публичных финансов (ст. 21). Согласно ст. 64 Верховный совет был наделён правом осуществлять финансовый контроль a posteriori за расходованием средств министрами и контроль a priori за запрашиваемыми министрами средствами на будущий год, с тем, чтобы ни один департамент не мог потратить денег более того, что было предусмотрено, и за пределами определённых целей. Перераспределение средств в течение финансового года допускалось декретом главы государства с одобрения Верховного совета (ст. 65). Помимо вопросов общего финансового контроля, в Конституции Туниса 1861 г. была предусмотрена глава 9, посвящённая основам бюджетного процесса и контроля. Примечательно, что министры отчитывались перед премьер-министром о расходовании средств прошедшего года одновременно с подачей заявки на средства следующего финансового года (ст. 75). Ответственным за подготовку проекта отчёта о бюджете и проекта бюджета являлся министр финансов, который представлял названные проекты премьер-министру (ст. 74). В свою очередь премьер-министр представлял упомянутые проекты с объяснениями Верховному совету (ст.76). Аналогичные положения были присущи для конституций молодых государств начала ХХ века. Так, конституции Египта 1923 г., Ирака 1925 г., Ливана 1926 г., Иордании 1928 г., Сирии 1930 г. запрещали расходование бюджетных средств без предварительного согласия парламента, предусматривали обязательный последующий контроль исполнения бюджета.

К началу ХХ века арабский мир был поделён между Великобританией и Францией, установившими в зависимых территориях собственное право, регулировавшее все публичные отношения, в том числе и финансовые, и не учитывавшее богатый опыт мусульманского права. Поэтому, встав на путь борьбы за независимость от метрополий, страны Арабского Востока к середине ХХ века оказались перед выбором своей правовой системы. Право метрополий послужило фундаментальной основой права освободившихся государств. Так, Египет, Саудовская Аравия, ОАЭ, Пакистан, Ирак, Бахрейн, Иордания, Кувейт, Йемен, Катар, Сирия, Оман, Ливия переняли английскую систему финансового контроля, а Тунис, Алжир, Мавритания, Марокко, Иран, Ливан - французскую. Возврат к мусульманскому праву рассматривался одними как идеал, другие же понимали, что мусульманская модель правопорядка полностью не отвечает требованиям времени и не отражает весь комплекс отношений, существующих в современном обществе и государстве.

Считается, что фундаментальные основы мусульманского права, те положения и принципы, которые и составляют понятие мусульманского права, были разработаны в VII в. н.э. ^{[13, с.6]}, поскольку угасание империи Аббасидов (935 г. н.э.) и формирование основных школ-толков (шиитских и суннитских) привели к тому, что с Х века единое мусульманское право перестало существовать. Однако мусульманская модель финансового права обладает рядом отличительных особенностей, многие из которых хоть и зародились ещё в VII веке н.э., продолжают развиваться до сих пор, приобретая всё большее значение в мусульманских государствах и оказывая влияние, в том числе, на западный мир и правопорядок. Таим образом, страны региона по достижению независимости создали новое право, представляющее собой симбиоз западного права и норм шариата.

Фундаментальные принципы, составляющие основу финансового законодательства стран арабского региона, обладают рядом отличий, сформировавшихся на протяжении развития финансового права не только исламского востока, но и Англии, и Франции. Так, в Англии политические и правовые основы и принципы финансового контроля были заложены на протяжении XIII- XVII вв. Великая Хартия Вольностей 1215 г., Петиция о праве 1628 г., и, наконец, Билль о правах 1689 г. окончательно закрепили за представительной властью право полного контроля за формированием и расходованием публичных финансов. В современных государствах, входящих в англосаксонскую правовую семью, при перенятии английского опыта политического и правового регулирования институт финансового контроля не претерпел кардинальных изменений.

Особенностью института финансового контроля в странах континентального права состоит в том, что контроль в сфере финансов осуществляется специально созданными органами исполнительной власти, а также системой судебных органов, призванных разрешать разногласия между властью исполнительной и представительной. Первоначально во Франции, как и в Англии, финансовая власть монарха была безгранична. Попытки сословно-представительных органов (Генеральных штатов) ограничить власть монарха не достигли значимых результатов, и как следствие, социальная несправедливость и неравенство взорвали Францию в 1789 г. Достижения Великой французской революции до сих пор актуальны с точки зрения финансового контроля: право устанавливать и контролировать все публичные доходы и расходы получил народ. А 16 сентября 1807 г. Наполеон Бонапарт принял закон о Счётном суде - едином органе судебного контроля за публичными финансами. В настоящее время такой орган есть практически во всех странах континентального права, в том числе и в странах Арабского востока, переживших французский протекторат.

Так, в Тунисе существование Счётного суда было предусмотрено ст.57 Конституции 1959 г. ^[22], согласно которой Счётный суд являлся подразделением Государственного совета и был призван проверять государственные счета и предоставлять отчёт Президенту Республики и Национальному собранию. Сегодня правовой статус высшего независимого органа финансового контроля Туниса определяется ст. 117 Конституции 2014 г. ^[21] и Законом № 68-8 о Счётном суде 1968 г. в редакции 2008 г. с учётом поправок, внесённых Органическим законом № 2008-3 ^[25]. В Марокко в 1960 г. была создана Национальная комиссия счетов, преобразованная в 1979 г. в Счётный суд ^[20]. На конституционном уровне правовой статус высшего контрольного органа был впервые определён в Конституции 1996 г., где Счётному суду была посвящена глава Х ^[19]. В настоящее время его статус определяется главой Х Конституции 2011 г. ^[18] и Кодексом финансовой юрисдикции 1999 г. ^[17]. В Мавритании орган финансового контроля, обладающий юрисдикционными полномочиями - Контролёр государства, был создан в 1968 г. согласно Закону о контролёре № 68-66, кроме того, в 1972 г. были внесены соответствующие изменения в Кодекс о наказаниях, согласно которому Контролёр государства наделялся судебными полномочиями в разрешении экономических споров. На конституционном уровне, в Мавритании статус Счётного суда был закреплён Конституцией 1991 г. (ст.68) ^[26], а закон, который регулирует его организацию и функционирование, был принят в январе 1993 г. - Закон № 93-19 ^[24]. Создание Счётного суда Алжира впервые было предусмотрено лишь второй конституцией Алжира, Конституцией 1976 г. в ст. 190. На сегодняшний день его статус определяется ст.170 Конституции 1996 г. ^[15] и Ордонансом № 95-20 от 17 июля 1995 г. ^[27].

Счётные суды Алжира, Марокко, Мавритании и Туниса, как и во Франции, в первую очередь, выполняют роль высшего независимого органа финансового контроля, который наделён юрисдикционными полномочиями: счётные суды стран Магриба осуществляют внешний контроль за управлением публичными финансовыми ресурсами и публичной собственностью; выявляют, предупреждают и устраняют факты незаконного, нецелевого, неэффективного использования публичных финансов и публичной собственности; обеспечивают открытость и прозрачность исполнения государственных бюджетов; содействуют развитию и совершенствованию надлежащей системы управления финансовыми ресурсами государства с целью наиболее эффективного их формирования и использования. Счётные суды стран Магриба являются также органами финансовой юстиции, призванными выявлять любые нарушения или преступления в сфере публичных финансов с целью привлечения виновных лиц к ответственности, назначения компенсации и предотвращения совершения таких правонарушений в будущем.

В странах англосаксонского права счётных судов нет. Однако это не значит, что там отсутствуют высшие независимые органы финансового контроля. Учитывая, что многие страны Арабского Востока были колониями Великобритании, в этих государствах сложилась система симбиоза англосаксонского права и мусульманского, при этом возврат к историческим религиозным истокам в праве этих государств прослеживается наиболее ярко. Следует отметить, что на момент зависимости данных стран английская Корона стремилась к установлению всестороннего контроля и надзора за их органами власти. Однако несоответствие менталитета английского подданного и самосознания приверженца ислама, в конечном счёте, привело к ослаблению позиций Британии в странах Арабского Востока. Вместе с тем, попытки удержать местную власть под своим контролем нашли дальнейшее отражение в современном законодательстве ряда мусульманских стран через закрепление институтов, присущих англосаксонской системе права. Одним из наиболее ярких образцов и является институт финансового контроля, эволюцию которого можно проследить на примере даже самого консервативного государства Арабского Востока - Саудовской Аравии.

Так, в Саудовской Аравии в соответствии с положениями Основного закона королевства Хиджаз 1926 г. (ст.5, 21 и 22) закреплялся институт контроля в финансовой сфере ^{[5, с.426-435]}. Позднее было образовано Бюро счетов, которое в 1954 г. получило статус государственного органа, а в 1971 г. – независимого органа финансового контроля, находящегося в непосредственном подчинении короля. Статья 79 Основного низама правления 1992 г. предусмотрела создание специального контрольного органа в сфере публичных финансов ^[29], и в 1995 г. было учреждено Генеральное бюро Аудита, основными направлениями деятельности которого является разработка и представление Королю, Совету министров и Совету Шуры ежегодного отчёта о состоянии государственных финансов и деятельности финансовых учреждений государства, содействие государственным органам в их финансовой деятельности, международное сотрудничество в сфере контроля и надзора.

В Иордании Бюро Аудита предшествовало создание в январе 1928 г. Департамента контроля счетов. Однако в Конституции Трансиордании от 16 августа 1928 г. статус контрольного органа в сфере финансов так и не был определён, в главе 7 лишь устанавливались основы финансовой деятельности государства, закреплялась прерогатива администрации в сфере финансов, предусматривалось ежегодное утверждение бюджета ^[16]. На сегодняшний день правовой статус Бюро Аудита определяется ст. 119 Конституции Иордании от 8 января 1952 г., согласно которой Бюро Аудита должно представить в парламент в начале каждой очередной сессии или по требованию парламента общий отчёт, содержащий его мнение и комментарии с указанием совершенных нарушений, а также ответственность, предусмотренную за них ^[30]. Тогда же в 1952 г. в соответствии с указанной статьёй Конституции был принят действующий и поныне Закон о Бюро Аудита № 28 ^[31].

Прежде чем перейти к рассмотрению правового статуса органов финансового контроля в Египте, необходимо обратить внимание на то, что в состоянии периодического отсутствия конституции в государстве, институт финансового контроля успешно развивался без учёта конституционных основ. Диван счетов или Счётный суд был учреждён королевским указом в 1942 г. как независимый орган финансового контроля, призванный осуществлять надзор и мониторинг публичных расходов. В 1964 г. Диван счетов переименовывается в Центральную аудиторскую организацию, и принимается ряд нормативных актов: указы Президента и закон, регулирующие правовой статус этой организации. Сегодня статус Центральной аудиторской организации регулируется законом 1988 г. с изменениями 1998 г. ^[34] и Конституцией 2014 г., в соответствии со ст.125 которой ЦАО готовит отчёт об исполнении бюджета. Отчёт вместе с замечаниями направляется в Палату представителей в течении 6 месяцев после окончания финансового года ^[33].

История Высшего аудиторского суда Ирана непосредственно связана с историей самого государства. Первая конституция в стране была подписана Мозафереддин-шахом 30 декабря 1906 г. за пять дней до его смерти и учреждала новый для Ирана орган – Национальный совет, статусу которого и была посвящена единственная глава Конституции Ирана. В 1907 г. были приняты дополнения к Конституции, определившие в ст.101-103 правовой статус Высшего аудиторского суда ^{[10, с.199-212]}. В 1910 г. на основании норм Конституции был принят первый закон о Высшем аудиторском суде. В результате исламской революции в 1979 г. принимается новая Конституция Ирана, статьи 54 и 55 которой устанавливают правовой статус Высшего аудиторского суда ^[6]. В настоящее время в соответствии с положениями Конституции и Закона об Аудите от 31 января 1983 г. ^[28] суд осуществляет свою деятельность под непосредственным руководством Исламского консультативного совета – Меджлиса. Основной целью Суда является постоянный контроль за национальной казной.

Современная система хозяйствования в мусульманских странах существенно вышла за границы исламских правил, и система финансового контроля все больше приобретает общемировые черты. Однако, с возвратом к религиозным истокам и провозглашением исламского принципа справедливости в качестве фундаментального, страны Арабского Востока обязуются обеспечивать надлежащее управление публичными финансами, принимать необходимые меры, чтобы эти средства были потрачены в соответствии с приоритетами национальной экономики, а также противодействовать коррупции, как это и было заложено нормами шариата.