Arms embargo as a factor of the Libyan crisis

Semenyuk Aleksander Postgraduate at the Department of History of Social Movements and Political Parties of Lomonosov Moscow State University 119234, Russia, Moscow, ul. Leninskie Gory, 1 peresvet92@mail.ru Other publications by this author

ОРУЖЕЙНОЕ ЭМБАРГО КАК ФАКТОР ЛИВИЙСКОГО КРИЗИСА

Одним из методов предотвращения вооруженных конфликтов и принуждения к миру являются санкции, предназначенные для реализации принятых Советом Безопасности ООН решений. Оружейное эмбарго как один из элементов этих мер политического и экономического характера призвано скорректировать поведение одной или нескольких сторон в развивающемся кризисе для предотвращения его эскалации или же для снижения интенсивности вооруженной борьбы. Опыт Ливийского кризиса показывает, что такие санкционные меры в условиях гражданской войны не только напрямую влияют на исход противостояния, но и остаются важным фактором в постконфликтный период.

После начала вооруженных столкновений между силами М. Каддафи и ливийской оппозицией в середине февраля 2011 г. Совет Безопасности ООН обязал все государства-члены организации к соблюдению эмбарго на поставку вооружений и боеприпасов режиму М. Каддафи, а также ввел ограничения на поездки ряда высокопоставленных ливийских государственных деятелей и призвал заморозить финансовые активы ^{[11, пп. 9, 15,17]}.

В рамках исполнения резолюции № 1970 СБ ООН по Ливии, принятой 26 февраля 2011 г., был учрежден Комитет Совета Безопасности для осуществления надзора за соблюдением санкций, изложенных в резолюции. Первоначально мандат Комитета заключался в осуществлении контроля за соблюдением санкций и в составлении докладов о своей работе. Помимо этого, Комитет был уполномочен запрашивать у всех государств любую информацию, которая помогала бы выявлять предполагаемые нарушения или невыполнение санкций ^{[11, п. 24]}.

Мандат Комитета был расширен резолюцией СБ ООН № 1973 от 17 марта 2011 г. и стал применяться к мерам, указанным в данной резолюции: запрет на полеты ливийских самолетов, разрешение на использование всех мер, соответствующих конкретным обстоятельствам, для проведения досмотров судов ^[12].

Также в соответствии с резолюцией 1973 была учреждена Группа экспертов^{[11, п. 24]}, которая была призвана оказывать Комитету помощь в выполнении его мандата (в т.ч. и при его изменении), проводить сбор, изучение и анализ информации, касавшейся осуществления мер, предусмотренных резолюциями СБ ООН по Ливии.

В дальнейшем мандат Комитета неоднократно менялся. Так, запрет на полеты ливийских самолетов и разрешение на проведение досмотров транспортных средств для обеспечения выполнения оружейного эмбарго были отменены резолюцией № 2009 СБ ООН от 16 сентября 2011 г. и резолюцией № 2040 от 12 марта 2012 г., соответственно. Это было связано, прежде всего, с признанием Генеральной Ассамблеей ООН 15 сентября 2011 г. Переходного национального совета (ПНС) в качестве легитимного правительства Ливии (19 марта 2014 г. мандат Комитета был расширен за счет ввода мер, обозначенных в резолюции № 2146 (2014 г.), в связи с попытками незаконно экспортировать сырую нефть из Ливии) ^{[17, п. 10]}.

Резолюцией № 1970 (2011 г.) СБ ООН ввел для Ливии эмбарго на экспорт и импорт оружия, причем с марта по сентябрь 2011 г. меры по обеспечению эмбарго были усилены, поскольку Совет Безопасности разрешил проведение досмотров транспортных средств (в т.ч. и морских судов) ^[12].

Формулировки резолюции № 1973 СБ ООН привели к дискуссии относительно возможности снабжения оружием групп в Ливии, защищавшихся от правительственных сил, т.е. рассматривать ли это как часть усилий по защите гражданского населения. В итоге, ряд стран в одностороннем порядке решили поставлять оружие ливийским повстанцам после 17 марта 2011 г.^{[4, с. 475-477]}, что было обусловлено самим характером резолюции СБ ООН № 1973 и курсом коалиции западных стран на вооруженное вмешательство в ливийский конфликт. Группа экспертов выделила три типа поставок оружия в Ливию: 1) поставки, производившиеся в соответствии с пунктом 4 резолюции № 1973 СБ ООН (эту категорию составили поставки, осуществляемые Францией, Италией, Великобританией и США, которые считали, что это было сделано в соответствии с формулировками двух резолюций СБ ООН); 2) недоказанные Группой экспертов поставки оружия противникам М. Каддафи (в эту категорию попало оружие из Катара и, предположительно, из Объединенных Арабских Эмиратов); 3) поставки оружия и военного снаряжения ливийским повстанцам в нарушение эмбарго (в данную категорию вошло оружие из Албании и Судана, который снабдил оружием ливийских мятежников из-за поддержки Каддафи суданских повстанцев). В то же время Россия осудила поставки оружия повстанцам как грубое нарушение эмбарго ООН на поставки оружия и вместе с ЮАР в июле 2011 г. потребовала закрытого заседания Комитета ООН по санкциям в отношении Ливии для обсуждения французских поставок оружия ^[21].

Режим Каддафи из-за санкционных мер был лишен поставок оружия после 26 февраля 2011 г.^{[4, с. 478]}, а все его попытки обойти оружейное эмбарго оказались безуспешными ^{[6, пп. 52-56]}. Это обстоятельство предопределило исход конфликта в пользу повстанцев и полное военное поражение сил М. Каддафи.

Совет Безопасности ООН 15 сентября 2011 г. внес поправки в эмбарго на поставки оружия в Ливию, разрешив поставки ПНС как легитимному правительству Ливии, которое было признано Генеральной Ассамблеей ^[13]. Таким образом, в действиях ООН прослеживаласьполитика «двойных стандартов»: при жестком соблюдении оружейного эмбарго в отношении режима Каддафи, институты ООН закрывали глаза на снабжение повстанческих сил оружием государствами-членами Организации.

Комитет по санкциям в отношении Ливии уже в 2012 г. установил, что значительная часть украденного с ливийских складов оружия, в частности стрелкового легкого вооружения, покинула страну ^[9]. При этом важно, что экспорт оружия из Ливии произошел не только в нарушение оружейного эмбарго ООН, но и способствовал разжиганию конфликтов в соседних странах, в частности, в Мали, поскольку падение режима М. Каддафи привело к дестабилизации ситуации в районе Сахеля, а ливийское оружие оказалось в руках повстанцев и воевавших против них бывших сторонников Каддафи. Так, согласно оценкам Группы экспертов поставки военного оружия и снаряжения осуществлялись из Ливии в страны Африки вплоть до Нигерии и Центральноафриканской республики ^{[7, пп. 146-150]}. Более того, ливийское оружие и боеприпасы через криминальные структуры с 2012 г. регулярно поставлялись в Сирию ^{[7, пп. 180-184]}, где до сих пор не прекращается гражданская война с вовлечением в нее ряда террористических организаций.

В самой Ливии после свержения режима М. Каддафи из-за неконтролируемого оборота оружия значительная часть вооруженных группировок стала действовать независимо, устанавливая контроль над территориями, вступая в борьбу за углеводородные ресурсы и занимаясь торговлей наркотиками и оружием, а также контролируя перевозку грузов в приграничных районах ^{[3, с. 53]}. Между группировками бывших повстанцев постоянно вспыхивали конфликты за ресурсы, влияние и контроль над территорией, переходящие в вооруженные столкновения. Такая же тенденция наблюдалась и на уровне отдельных племен и кланов, которым удалось значительно усилить свой военный потенциал благодаря притоку оружия со складов ливийской армии и поставок из-за рубежа.

В связи с этим в октябре 2011 г. СБ ООН принял резолюцию, в которой призывал международное сообщество обеспечить помощь в предотвращении распространения ливийского оружия по сахельскому региону ^[14].

Таким образом, уже в 2011 г. выявилась неспособность институтов ООН реально влиять на соблюдение оружейного эмбарго в ливийском кризисе. При декларации защиты интересов гражданского населения и нераспространения оружия сами механизмы обеспечения соблюдения санкций не были четко соблюдены, вследствие чего институты ООН оказались бессильны перед перемещениями оружия в ливийском конфликте. Вместе с тем, стоит признать, что в такой ситуации оружейное эмбарго стало дестабилизирующим фактором и серьезно ограничило возможности режима к сопротивлению вооруженным повстанцам.

В связи с признанием Переходного национального совета резолюцией № 2009 (2011 г.), а также в целях стабилизации обстановки в стране (укрепление позиции центральной власти) Совет Безопасности смягчил эмбарго на поставки оружия ^{[13, п.13]}, разрешив передачу оружия и связанных с ним материальных средств всех типов, которые предназначены исключительно для оказания помощи ливийским властям в обеспечении безопасности. Вместе с тем, согласно докладу Группы экспертов Комитета по санкциям от 20 марта 2012 г., одной из проблем, не позволявшей в полной мере контролировать оружейноеэмбарго, являлось отсутствие в Ливии официального механизма закупок вооружения ливийскими властями для обеспечения безопасности ^[6].

Председатель Комитета Совета Безопасности ООН по Ливии Мораиш Кабрал в марте 2012 г. выделил ряд факторов, затруднявших работу Группы экспертов и препятствовавшихсоблюдению оружейного эмбарго ^[9]. Так, контроль над оружием был серьезно затруднен из-за развала институтов государственной безопасности с одновременным заполнением вакуума государственной власти отдельными вооруженными формированиями. Отсутствие у этих формирований единого командования также служило серьезным препятствием для контроля над оружием. Эти обстоятельства в совокупности с ослаблением пограничного контроля и отсутствием государственного контроля за оружием способствовали, в конечном счете, неконтролируемому обороту оружия не только в Ливии, но и во всем регионе Сахеля.

Так, Группа экспертов отмечала, что в 2013 г. Объединенные Арабские Эмираты в нарушение оружейного эмбарго поставляли оружие (включая бронетранспортеры) ^{[8, пп. 17-19]} Верховному комитету безопасности и вооруженной бригаде «Саваик» из Зинтана на северо-западе Ливии.

Передача Переходным Национальным Советом властных полномочий новому законодательному органу – Всеобщему национальному конгрессу (ВНК) не смогла остановить центробежные тенденции в Ливии и ослабление государственных институтов. Ввиду этого, Совет Безопасности ООН в целях стабилизации положения ВНК резолюцией № 2095 (2013 г.), смягчил эмбарго на поставки оружия в отношении несмертоносного военного снаряжения, предназначенного для гуманитарных целей или для защиты ^{[15, пп. 9-12]}. В то же время, оружейное эмбарго серьезно затрудняло усилия премьер-министра Али Зейтана вооружить новые формирования, поддерживавшие центральные власти. Главными же препятствиями нераспространения находящегося в стране оружия оставались как неэффективная система пограничного контроля (негосударственные вооруженные группы фактически заменили собой лояльных властям пограничников), так и контроль над боеприпасами и оружием со стороны вооруженных формирований, неподконтрольных правительству. 3©p>

Для осуществления резолюции № 2095 в качестве координационного центра закупок вооружений ливийским правительством был образован Департамент военных закупок министерства обороны, который, однако, он не контролировал военные закупки другими государственными структурами. Помимо этого, закупки осуществлялись при участии не уполномоченных на это лиц, что приводило к многочисленным нарушениям и отсутствию контроля, в т.ч. и со стороны Комитета Совета Безопасности ООН ^{[7, пп. 51-54]}.

Резолюцией № 2144 (2014 г.) в связи с ухудшающейся обстановкой в Ливии (разрастание радикальных исламистских группировок, полный развал силовых структур, а также неспособность центрального правительства в полной мере контролировать экспорт нефти и нефтепродуктов) Совет Безопасности ООН подчеркнул необходимость соблюдения условий поставок вооружений, в т.ч. обеспечение того, чтобы передача вооружений осуществлялась только обозначенным конечным пользователям ^{[16, пп. 7-10]}. Ярким примером неэффективности действий ООН в вопросе оружейного эмбарго, в связи с этим, являются события июля 2014 г., когда между исламистской коалицией «Рассвет Ливии» и вооруженными силами генерала Х.Хафтара разгорелось сражение за аэропорт Триполи, через который Катар транзитом через Судан поставлял оружие и боеприпасы местным «братьям-мусульманам» в обход санкций, а сам генерал Хафтар получал помощь из Египта ^[1].

В своей резолюции № 2174 (2014 г.) ^[18] Совет Безопасности ООН усилил эмбарго на поставки оружия, особенно меры со стороны государств, граничащих с Ливией. Эта мера была обусловлена увеличением действующих в Ливии террористических групп и лиц, связанных с «Аль-Каидой», а также неконтролируемым распространением оружия и боеприпасов в Ливии. Однако дальнейшее развитие внутриполитической ситуации, в т.ч. и усиление Исламского государства в Ливии показало неэффективность этих мер.

Ливийский кризис вышел на новый уровень, когда в результате выборов в новый законодательный орган – Совет представителей 25 июня 2014 г. большинство мест заняли представители светских партий, а исламисты получили только 30 мест (из 200), хотя имели значительное количество мест во Всеобщем национальном конгрессе (ВНК). Не желая признавать результаты выборов, исламисты захватили Триполи и создали альтернативное правительство во главе с премьер-министром Омаром аль-Хаси (обновленный состав ВНК опирался на поддержку происламистской части бюрократии, армии и Верховного Суда), а избранные парламентарии были вынуждены бежать в Тобрук, где было сформировано правительство Абдаллы Абдуррахмана ат-Тани. Спикером нового парламента стал Агила Салах Иса. Таким образом, в стране установилось двоевластие, а политический конфликт перешел в вооруженную стадию.

В этом противостоянии коалиция исламистских сил «Рассвет Ливии» и поддерживающие ее группировки снабжались оружием и боеприпасами со стороны Катара ^[1], часть этой помощи проходила транзитом через суданскую территорию, откуда исламисты также получали подкрепления наемниками из арабских племен севера Судана (ливийско-суданскую границу правительственные силы и присутствующие там советники ЕС по мониторингу границы окончательно перестали контролировать после отставки премьер-министра А.Зейдана) ^[2]. Более того, определенная помощь исламистам осуществлялась также и со стороны Турции ^{[8, пп. 152-154]}, имеющей сильные позиции в Мисурате на западе Ливии.

Правительство в Тобруке, поддерживаемое генералом Х. Хафтаром, особенно настаивало на отмене оружейного эмбарго, поскольку в противостоянии с коалицией «Рассвет Ливии» силы Хафтара страдали от нехватки оружия и боеприпасов, так как первоначально поставки из Египта, который поддерживал антиисламскую коалицию, были незначительны. В дальнейшем египетские власти для легализации своей помощи генералу Хафтару предлагали Совету Безопасности ООН отменить эмбарго на поставки оружию тобрукскому правительству и выработать механизмы для предотвращения получения оружия негосударственными акторами (т.е. теми вооруженными группировками, которые на подчиняются Палате Представителей), а также разрешить отдельным государствам осуществлять прямую военную помощь законному правительству в Ливии в целях борьбы с терроризмом ^[10].

Международное сообщество не приняло египетский план, поскольку существовали опасения, что поставляемое оружие может оказаться у террористических группировок и других негосударственных акторов, что в условиях противоборства ВНК и Палаты Представителей могло привести к новой эскалации конфликта. Помимо этого, оружейное эмбарго и без того неоднократно нарушалось как вооруженными группировками в Ливии (например, контроль за вывозом ливийского оружия в страны Сахельского региона осуществлялся пограничными племенами тубу и туарегами на юге Ливии), так и внешними игроками (поставки Катара, Турции и Судана исламистам, военная помощь Египта, ОАЭ и Саудовской Аравии генералу Хафтару).

Об эффективности оружейного эмбарго наиболее красноречиво свидетельствует заявление специального представителя Генерального секретаря ООН Мартина Коблера, который 6 июня 2016 г. констатировал, что Ливия является страной, наводненной оружием – на 6 млн. жителей приходится 20 млн. единиц оружия ^[20]. Таким образом, оружие наряду с углеводородами и финансами стало одним из компонентов ресурсного фактора в ливийском кризисе, поскольку контролирование потоков оружия превратилось в один из источников благосостояния исламистских, криминальных и племенных структур ^{[5, с. 15]}.

Проблема оружейного эмбарго в Ливии получила новое измерение в связи с подписанием Ливийского политического соглашения (Схиратское соглашение) 17 декабря 2015 г. в Марокко. Согласно этому документу, Президентский совет (возглавил выходец из ВНК – Ф. Сарадж), образованный Всеобщим национальным конгрессом и Палатой Представителей, должен был сформировать Правительство национального согласия и согласовать его состав с Палатой Представителей в Тобруке. До этого момента власть переходила к Президентскому совету Фаиза Сараджа, исполнявшего обязанности президента.

Однако правительство Ф. Сараджа в Триполи, сформированное при посредничестве специального представителя Генерального секретаря ООН так и не смогло достичь компромисса с Палатой Представителей о составе Правительства национального согласия. Это обстоятельство, а также отсутствие реальной военной, политической и экономической силы у Правительства национального единства Ф. Сараджа оставляет неурегулированным конфликт между двумя центрами власти, несмотря на подписанное 17 декабря 2015 г. Схиратское соглашение.

В связи с этим, проблема оружейного эмбарго приобретает особую актуальность, поскольку вопрос об отмене или смягчении санкций может быть решен только после восстановления и укрепления государственных институтов, признанных легитимными практически на всей территории страны.

Очередное усиление санкционных мер подразумевает резолюция № 2292 от 14 июня 2016 г.^[19] В ней государствам-членам ООН разрешается проводить досмотр судов, следующих в Ливию и из нее, на предмет перевозки оружия, что связано с новым витком вооруженного противостояния и наступлением на позиции Исламского Государства как сил Ф. Сараджа, так и Ливийской национальной армии под командованием Х. Хафтара, который поддерживает Палату Представителей в Тобруке. В условиях фактического многовластия в стране отмена оружейного эмбарго может быть осуществлена только при определении ООН того правительства, которое станет единственным легитимным в Ливии. Помимо этого, после перелома в вооруженной борьбе с Исламским Государством в Ливии, СБ ООН едва ли решится на отмену оружейного эмбарго, чтобы избежать новой эскалации конфликта в Ливии. Отмена оружейного эмбарго в данной ситуации превратилась бы в поддержку одной из сторон в конфликте, а учитывая тот факт, что за каждой из коалиций стоят внешние силы, конфликт может перейти в неконтролируемую плоскость.

В таких условиях главной причиной провала санкций, на наш взгляд, помимо конъюнктурных интересов отдельных группировок и групп внутри Ливии, а также внешних акторов, влияющих на ливийский политический процесс, является отсутствие механизма принуждения к выполнению санкционных мер. Поскольку соблюдение санкций возлагается на государства-члены ООН, то некоторые из них используют данное положение в собственных интересах, будучи вовлечены в ряд внутриливийских конфликтов, а институты ООН ограничиваются наблюдением за соблюдением санкций и анализом ситуации при отсутствии эффективных рычагов воздействия на нарушителей санкций.

Подводя итог, отметим, что одним из элементов Ливийского кризиса является проблема оружейного эмбарго, поскольку, с одной стороны, неспособность международных институтов установить контроль над оборотом оружия в районе Сахеля, а, с другой стороны, дестабилизация обстановки в регионе в связи с распространением оружия, показали, что политическое урегулирование кризиса невозможно без разрешения ситуации с запретом на поставки оружия в Ливию и из нее. Помимо этого, вопрос об отмене оружейного эмбарго тесно связан с имплементацией Ливийского политического соглашения и способностью различных политических институтов в Ливии, претендующих на легитимность в глазах международного сообщества, успешно бороться с терроризмом и негосударственными вооруженными формированиями в условиях санкций Совета Безопасности ООН.