Role of the Principle of Centralism and Decentralization in Organization and Activity of State Apparatus in the Russian Federation

Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Other publications by this author

В основе организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации лежит система принципов - законодательно закреплённых отправных начал, идей и требований - которые, взаимосвязанные и взаимообусловленные, придают системе государственных органов целенаправленность, целостность и единство, являясь необходимым условием эффективного функционирования и развития государственного механизма.

Данные принципы закреплены либо непосредственно в Конституции Российской Федерации (такие, например, как разделение властей и законность), либо определены действующими федеральными конституционными законами и федеральными законами (к ним относятся, например, профессионализм и этика государственных служащих, ответственность должностных лиц органов государственной власти).

К числу основных принципов организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации относятся следующие:

1) разделение властей;

2) централизм и децентрализация;

3) законность;

4) выборность органов государственной власти;

5) коллегиальность и единоначалие;

6) ответственность должностных лиц органов государственной власти;

7) профессионализм и этика государственных служащих;

8) участие граждан России в управлении государственными делами;

9) гласность в работе органов государственной власти.

Ключевым принципом организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации является соотношение централизма (концентрации вопросов руководства государственными делами в руках центральных органов государства) и децентрализации (передачи решения различных вопросов от центральных государственных органов в ведение органов субъектов федерации и местного самоуправления).

Как отметили участники «круглого стола», проведенного в Институте государства и права РАН 12 октября 2000 г., без решения вопроса централизации власти договорная федерация может начать трансформироваться в конфедерацию, а конституционная федерация – в договорную^[2]. История СССР тому печальный пример. Как показал «парад суверенитетов», инициированный Президентом Российской Федерации Б. Ельциным, ослабление федеральной государственной власти неизбежно ведет к центробежным тенденциям и сепаратизму отдельных регионов страны, что чревато развалом государства. В современной научной литературе содержится масса публикаций по данному вопросу: от интересных суждений по поводу укрепления вертикали власти^{[1, 6]} до критического анализа всяческих реформ по централизации государственной власти^[5].

Принцип централизации, как сосредоточения большей части государственных функций в ведении федеральных органов власти, вытекает из единства системы государственной власти, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных и региональных органов власти, их совместном ведении в пределах, определенных законодательством.

В общегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется по федеральным предметам ведения, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения.

В Российской Федерации суверенитет принадлежит федерации, а её субъекты признаются несуверенными государственными образованиями. Все основные функции государственной власти и порядок наделения полномочиями субъектов, сосредоточены в руках Федерации и закреплены в конституции страны. Это не исключает, с одной стороны, возможности делегирования федеральных полномочий субъектам, и, прежде всего, на договорной основе (она предусмотрена, в частности статьей 78 Конституции Российской Федерации), с другой стороны - существует возможность осуществления прямого федерального правления в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом (статья 56 Конституции Российской Федерации не исключает этого).

Федеральный суверенитет предполагает возможность использования мер федерального принуждения (федерального вмешательства, прямого президентского правления, федеральной интервенции)^[12], которое является, с одной стороны, средством централизации власти, так как предоставляет Федерации возможность расширить объем федеральных полномочий за счет полномочий субъекта в случае неспособности, невозможности осуществления государственной властью субъекта своих полномочий, а с другой стороны, выступает гарантией реализации принципа законности при преступном (антиконституционном) характере такого осуществления.

Меры федерального принуждения, предусмотренные действующим законодательством, условно можно классифицировать на группы: основные, в числе которых - роспуск законодательного органа, ввод войсковых подразделений для поддержания порядка в субъекте, перераспределение полномочий в законодательном порядке; дополнительные - например, принятие федеральным судом решения, обязывающего органы государственной власти субъекта выполнить распоряжения федеральных органов власти, либо разрешающего спор о компетенции в пользу Федерации; признание несоответствующим Конституции страны, федеральному законодательству акта субъекта^[13].

Принцип децентрализации означает закрепление предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Хотя субъекты Российской Федерации являются её системообразующими элементами, они не лишены определённой самостоятельности, несмотря на то, что встроены в единую строго иерархизированную систему государственной власти. Так, в соответствии со статьей 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции России к предметам совместного ведения, до принятия по ним федеральных законов^[11].

При децентрализации отсутствуют «расщепление» предметов ведения и полномочий по вертикали, предметы ведения и полномочия обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов. Как отмечает В.Е. Чиркин, «федеральная государственная власть, государственные органы федерации – представитель общества всей страны, а власть субъекта федерации – власть части народа этого общества. Естественно, что они соотносятся как целое и его часть»^[14].

Децентрализация возможна путём делегирования полномочий из Федерации в регионы в договорном порядке, что порождает массу проблем^[3]. Конституция страны (статья 78) предусматривает возможность как централизации, так и децентрализации государственной власти путем передачи федеральными и региональными органами исполнительной власти по соглашению друг другу своих полномочий. Данная передача полномочий договорным путём исключена между законодательными органами Федерации и регионов и конституционными судами.

Представляется, что договорная практика легитимна и играла большую роль в определенный момент отечественной истории. Однако, на настоящем этапе развития российской государственности к ней следует относиться с осторожностью. Во-первых, при её реализации не должно нарушаться положение Конституции страны о равенстве субъектов. Глава российского государства, говоря о необходимости учета региональной специфики в своем послании Федеральному Собранию, подчеркнул, что недопустимо существование таких договоров, которые часто приводят к фактическому неравенству в отношениях между субъектами России, а, в конечном счете, между гражданами. Президент видит решение этой проблемы в прохождении всех договоров о разграничении полномочий через обязательную процедуру утверждения федеральным законом^[10]. Во-вторых, налицо ситуация, что на сегодняшний момент расторгнуто большинство заключенных ранее договоров между Федерацией и ее субъектами.

Осуществление в России принципа централизма и децентрализации протекает очень непросто.

Во-первых, в настоящее время в стране существует необоснованный приоритет правового статуса республик по отношению к другим субъектам федерации, для его устранения необходимо исключить конституционные несоответствия и акценты в определении правового положения республик. Противники этого подхода считают, что российское федеративное государство должно цементироваться в единое целое не силой, а выгодой^[9], забывая отметить, что большинство республик являются дотационными регионами.

Следует укрепить вертикаль государственной власти как предпосылку усиления централизации путем отказа от национально-территориального устройства федерации. В пользу данного тезиса выступает тот факт, что лишь в меньшей части республик России титульная национальность составляет большинство. Однако процесс выравнивания правового статуса республик необходимо осуществлять последовательно и осторожно, так как ускоренная централизация может вызвать сепаратизм; определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции должно проводиться, прежде всего, федеральными законами. В связи с этим существует опасность, что с воплощением в практику данной позиции, произойдет приращение федеральных предметов ведения за счёт совместных с субъектами России.

Во-вторых, в настоящее время процедура определения исключительной компетенции (предметов ведения) субъектов Российской Федерации представляет весьма запутанный процесс, тем более, что в случае обнаружения пробелов в федеральном законодательстве (по предметам совместного ведения) субъект вправе принимать соответствующие нормативно-правовые акты. Это право было неоднократно подтверждено Конституционным Судом страны.

В связи с этим имеется положительный опыт решения данного вопроса в германском законодательстве, согласно которому определена исключительная и конкурирующая законодательная компетенция. Причем, в сфере исключительной компетенции федеральные земли обладают полномочиями лишь в случае, если на это они прямо уполномочены законом, а в сфере конкурирующей компетенции лишь тогда, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами. В этой области Федерация имеет полномочия, если вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством федеральных земель, нарушает интересы страны или ее частей, нарушается правовое и экономическое единство государства^[7]. Необходимо ограничить объем предметов ведения субъектов, внеся соответствующие изменения в Конституцию Российской Федерации, четко разграничив предметы ведения между ветвями государственной власти различных уровней.

Третьей крупной проблемой является нечеткость законодательного регулирования возможности осуществления прямого федерального правления как залога осуществления эффективной централизации государственной власти. Следует внести изменения и дополнения в действующее законодательство, определив процедуру и условия прямого президентского правления на территории субъектов и возможность осуществления Федеральным Собранием регионального нормотворчества для тех регионов, где будет введено прямое федеральное правление и распущен региональный парламент.

Назрела необходимость внесения изменений в Конституцию России с целью закрепления конкретного перечня мер федерального принуждения, расширив в этом вопросе полномочия Российского парламента и главы государства. Следует усилить работу по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным и Конституцией страны.

Необходимо, конституционно закрепив статус Государственного совета России и полпредов Президента в федеральных округах, предоставить им полномочия по обращению в органы конституционного контроля субъектов страны и Конституционный Суд Российской Федерации с запросами об устранении нарушений и противоречий федеральному законодательству и Конституции России по соответствующим предметам ведения.

Некоторыми политиками высказывается предположение, что в целях укрепления центральной власти неизбежен рост влияния Государственного совета, который будет превращаться в более властный орган и, возможно, заменит верхнюю палату российского парламента, что потребует, в свою очередь, внесения серьёзных изменений в Российскую конституцию^[4]. Однако, усиление полномочий Государственного совета и полпредов, в то же время, привело бы, во-первых, к увеличению бюрократического аппарата, а во-вторых, как отмечает А.В. Безруков, контроль за семью федеральными округами порождает новое звено в цепи «центр – регионы» и отдаляет регионы от центра^[15].

Следует усилить роль Совета Федерации в укреплении государственной власти, предоставив верхней палате парламента право отклонять направляемые ей для рассмотрения в порядке статьи 23 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты договоров между Федерацией и ее субъектами.

Необходимо внести изменение в Конституцию страны и включить органы местного самоуправления в систему государственной власти. Это позволило бы сбалансировать механизм государственной власти и устранить всяческие сепаратистские тенденции в субъектах. Однако, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», напротив, закрепил невключенность органов местного самоуправления в систему государственной власти и свел к минимуму участие региональной власти в судьбе местного самоуправления.

Следствием господства децентрализации в федеративных отношениях в нашей стране в течение последнего десятилетия стало нарастание центробежных тенденций в экономике, сопровождаемых приватизацией государственной собственности, утечкой капитала за рубеж, дроблением естественных монополий (например, РАО ЕЭС), которые являются экономическими стержнями, скрепляющими отдельные субъекты в единый государственный механизм. Представляется, что важнейшим условием осуществления процесса централизации государственной власти в России должна стать национализация ряда отраслей экономики, прежде всего – добывающего и топливно-энергетического комплексов. Мировая история знает тому массу примеров; подобные национализации регулярно проводились в послевоенный период правительствами Франции. Однако подготовленный Правительством России проект федерального закона о национализации жестко ограничивает случаи, когда возможна национализация ^[8].

Таким образом, лишь эффективное сочетание централизма и децентрализации позволит в разнообразии реализовать единство государственной власти и укрепить государственный механизм.