About the Possibility of Implementing the Classifier of Functions and Competences of State Authorities in the Activity of the Ministry of Internal Affairs

Golovin Yurii Anatol'evich student of the Department of Administrative and Information Law at Financial University under the Government of the Russian Federation 109542, Russia, Moscow,  Gorod, the 4th Veshnyakovsky proezd, 4, of. 511 golovin.yura1995@gmail.com

В рамках научно-исследовательской работы, направленной на выработку предложений, связанных с совершенствованием правового регулирования информационных отношений в системе исполнительной власти, было выявлено, что особого внимания заслуживают вопросы создания, использования и правового режима классификаторов функций и полномочий федеральных органов государственной власти, направленные на систематизацию и совершенствование управленческой деятельности в условиях формирования информационного общества.

Преодолеть информационную разрозненность информационных ресурсов призвана Концепция методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов, утверждённая распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 мая 2014 г. N 793-р.

Проблема заключается в том, что в Российской Федерации на настоящий момент созданы и уже давно функционируют общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, однако их использование никоем образом не влияет на построение единого информационного пространства государственного управления в нашей стране. Преодоление информационной разрозненности информационных ресурсов должно базироваться на принципе преемственность имеющегося кодирования информации и одновременно обеспечить возможности систематизации и кодирования информации, предусмотренные Концепцией.

Рассмотрим возможность применения мирового опыта использования классификаторов функций и полномочий государственных органов на примере МВД РФ. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утверждённое указом Президента № 248 от 1 марта 2011 года определяет, что Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Соответственно, Министерство внутренних дел осуществляет организационную деятельность, реализует закрепленные полномочия, а также образует определенную системность, которая позволяет осуществлять и координировать его деятельность в рамках определенной иерархии.

В заключительной части положения приведена структура центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, которая в действующей редакции указа № 20 (от 12.09.2015) состоит из 33 пунктов.

Можно условно разграничить эту структуру на 2 составляющие:

1. Руководство МВД РФ;
2. Главные управления и департаменты

В работе Илларии Лаврентьевны Бачило «Методология анализа оценки состояния и совершенствования государственного управления в условиях информатизации»^[1], выделяется одним из базовых параметров процесса организации и функционирования системы управления – комплекс полномочий субъектов управленческой деятельности.

В рамках положения о Министерстве внутренних дел, мы наблюдаем лишь общие положения и полномочия. Отсутствует четкое разграничение подведомственности как к руководству МВД РФ (Министру внутренних дел Российской Федерации, первому заместителю Министра внутренних дел Российской Федерации - главнокомандующему внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации, статс-секретарю, а также заместителям Министра внутренних дел Российской Федерации) так и к указанным главным управлениям и департаментам.

Как подчеркивает Иллария Лаврентьевна, полномочия субъектов управленческой деятельности являются «важнейшим путеводителем и индикатором качества реализации функций органа и системы управления, включая и область продуктивного использования программных продуктов ИКТ в системе государственного управления. Правило «бери, что дают» и приспосабливай к своим нуждам, надо менять на девиз: «изготовь, что требуется» и поставляй по запросу, отвечай за качество и безопасность продукта»^[1].

Действительно, в положении о Министерстве внутренних дел, отражены обезличенные положения и полномочия, которые в теории должны осуществляться МВД, однако на практике, эти полномочия распределяются между вышесказанными управлениями и департаментами. Разнообразие подходов к перечню функций и полномочий говорит о необходимости установления более строгого порядка разграничения этих базовых инструментов в области упорядочения деятельности органов исполнительной власти в целом. Так почему бы сразу не классифицировать данную структуру по следующей схеме: Министерство – круг руководящих субъектов, уполномоченных управлений и департаментов – общее описание компетенции.

Проведенный анализ зарубежного опыта применения кодирования информационных ресурсов в системах публичного управления и институтах электронного правительства показал, что базой для построения классификаторов функций и полномочий органов публичного управления в большинстве стран ЕС (в том числе, во Франции, Германии, Испании, Греции, Англии), а так же других странах является COFOG (The Classification of the functions of government), разработанный Организацией европейского экономического сотрудничества. Перечень функций данного классификатора изначально составлен в предельно общих терминах с целью возможной модернизации и применения данной классификации в различных странах-участницах.

Классификатор функций органов государственного управления предоставляет возможность влиять на структуру осуществления соответствующим органам, закрепленным в классификаторе. К ним относятся такие направления, как:

1. оборона;

2. охрана правопорядка;

3. экономический сектор;

4. защита окружающей среды;

5. жилищный и коммунальный сектор;

6. здравоохранение;

7. отдых, культура и религия;

8. образование;

9. социальное обеспечение;

Особенности регулирования обороны и правопорядка заключаются в особой структуре данного классификатора. Речь идет о трехзвенной иерархии детализации :

1. разделы;

2. группы;

3. классы

Особое внимание нужно уделить разделам, которые затрагивают общие цели органов государственного управления, в то время, как группы и классы указывают на средства, с помощью которых достигаются указанные общие цели.

Логика построения COFOG может быть использована в целях сопоставления степени участия органов государственного управления в выполнении различных экономических и социальных функций. Многие страны использовали COFOG в качестве базиса для создания собственных классификаторов функций и полномочий органов государственного управления, в том числе и ряд стран на бывшем постсоветском пространстве. В контексте изложенного следует обратить внимание на зарубежный опыт классификаций функций и полномочий государственного управления.

Данная структура позволит сформировать:

1. Определенный круг компетенций для соответствующего субъекта;
2. Возможность применения системы контроля расходования по конкретным направлениям деятельности и функциям, что позволит сократить неэффективные расходы, в том числе неуполномоченных на то субъектов.

Существует положительным зарубежный опыт применения схожей структуры в странах Евросоюза, а также Канады и Молдовы. Там действует классификатор функций органов государственного управления в рамках осуществления полномочий органов государственного управления на общегосударственном уровне. Включая при этом, всё ту же структуру: раздел – группа – класс. Важное положение уделяется, так называемой «аннотации», где прописано общее положение соответствующего раздела. Это было сделано для более легкого включения новых органов, функций и полномочий в уже существующий, закрытый список разделов.

Так, например, Канада, дополнила общую структуру COFOG собственными, оригинальными разделами, которые более соответствуют специфике Правительства их страны. Благодаря этому, канадский орган статистики (аналогичен российскому Росстату) получил рабочий инструмент выстраивания графиков затрат правительства за конкретный период. А в Молдове, также приняли классификатор функций органов государственного управления, дополнив его более детальным разграничением по сложности, выделяя степень ответственности конкретных групп.

Республика Молдова в 2011 году приняла Единый Классификатор Публичных Функций, базой для которого послужил COFOG, но был внесен ряд изменений и дополнений, в частности произошло разделение функций по сложности и выделение степеней ответственности служащих. Азербайджанская республика использует Функциональный классификатор органов государственного управления в государственной системе статистики.

Интересен опыт применения COFOG в Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ). Так, на состоявшей в октябре 2015 года ежегодной встрече Министерства финансов, с техническим отделом Правительства, были скоординированы вопросы финансовой политики и проблемы построения электронного государства в ОАЭ. В рамках этой встречи рассматривался вопрос важности представления и анализа отчетов, в рамках принятой классификации функций органов государственного управления, а также были рассмотрены последние обновления классификатора на соответствие с международными стандартами.

Анализируя структуру классификатора функций органов государственного управления Объединенных Арабских Эмиратов, можно отметить общность ее структуры с COFOG (используется общепринятая трехзвенная структура: раздел, группа, класс). В самом классификаторе аннотация носит не декларативный характер, описывая общие определения, а разграничивает компетенции органов. В каждом классе существуют блоки: включающие какие-либо полномочия, и указан ответственный компетентный орган и его номер в классификаторе функций органов государственного управления.

Исследование практики применения COFOG странами Европейского союза показало, что данный классификатор используется для решения многих аналитических задач. Например, статистика по защите и охране окружающей среды применяется для изучения эффективности государственных Программ в этих областях. COFOG позволяет исследовать во времени динамику государственных расходов на реализацию определенных функций или целей.

Также COFOG применяется для межгосударственного сопоставления степени вовлеченности органов публичного управления в выполнение экономических и социальных функций. Специалисты статистических служб стран СНГ по вопросам Программы международного сопоставления неоднократно отмечали, что несистематическое применение Классификации функций органов государственного управления порождает на пространстве СНГ проблемы различного характера при осуществлении статистического учета.

Как показало исследование COFOG успешно применяется во многих странах мира. В то же время, нельзя сказать, что данный классификатор носит универсальный характер, и что его можно взять и в неизменном виде полностью внедрить в существующую государственную структуру, ведомство, министерство целиком, без каких-либо изменений.

С другой стороны, COFOG универсален тем, что его можно адоптировать под соответствующие нужды, будь то деятельность распределительного, контрольного или надзорного органа, при этом сохранив основное его предназначение: понятную ступенчатую структуру и аннотацию. Классификация на разделы–группы–классы, позволяет разграничивать подведомственность соответствующих функций, выделять из них основные направления развития и вмешательства в деятельность органов по соответствующим направлениям, а аннотация позволяет расширить определение класса и придать ему возможность внесения дополнительных полномочий в рамках тех же групп и разделов, которые остаются неизменными.

В рамках российской структуры публичного управления, на наш взгляд, существует как организационная обусловленность применения подобной структуры классификации, так и экономическая.

Во-первых, будет покончено с неопределенностью полномочий соответствующих субъектов, которые их осуществляют (применительно к структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации);

Во-вторых, появится возможность для составления соответствующих таблиц с данными о расходах Министерства внутренних дел по конкретным направлениям деятельности и функциям. Что позволит проводить анализ тенденций расходования по целям и функциям, независимо от изменений в организационной структуре.

В-третьих, в случае образования нового департамента или управления (как это было введено Указом Президента РФ от 28.10.2014 № 694 – появился пункт 33, Управление по организации лицензионно-разрешительной работы) не будет происходить путаницы, так как новому подразделению присваивается соответствующий общий индекс.

Таким образом, обосновывается возможность построения на базе структуры и опыта использования COFOG общероссийского классификатора функций и полномочий органов государственного управления. На примере организации внутриведомственного контроля в деятельности органов МВД, в соответствии с нормами российского законодательство, нами сделан вывод, что вполне допустимо, распространить данный классификатор не только для стандартизации деятельности всех органов государственного управления, но для применения в рамках определенного министерства, например Министерства внутренних дел Российской Федерации, для систематизации функций и полномочий его структурных подразделений.