Administrative Regulation in the Private Sector

Saidov Zaurbek Aslanbekovich Doctor of Law Chancellor of the Chechen State University 364037, Russia, Groznyi, ul. Sheripova, 32 saidov1@chesu.ru Other publications by this author

Негосударственный сектор экономики представляет в упрощенном виде предпринимательство, т.е. хозяйственную деятельность частных субъектов экономики. Формирование негосударственного сектора экономики ассоциируется в политэкономии ^[1] со становлением рыночных отношений, сопровождающихся товарообменом между ремесленниками и производителями сельхозпродукции, с одной стороны, и потребителями данной продукции, с другой стороны. Иначе говоря, появление рыночных отношений и становление процессов товарообмена между субъектами хозяйственной деятельности, а также разделение труда, являющееся непосредственным последствием отсутствия у индивидов необходимости производить все, что они потребляли (продукты питания, одежду инструменты), привело к появлению и развитию рыночных экономических отношений.

Рыночные экономические отношения сформировались именно в рамках взаимодействия частных субъектов хозяйственной деятельности, т.е. именно в рамках негосударственного сектора экономики, который первичен по отношению к государственному сектору экономики, образовавшемуся уже в рамках развитых капиталистических отношений ^[2]. Действительно, изначально отношения между частными субъектами в рамках товарообмена практически не регулировались органами власти за исключением их обложения налогами и пошлинами, взимаемыми как с производителей, так и с торговцев. Более того, небезосновательно утверждать, что отношения товарообмена появились в догосударственный период развития общественных отношений. Действительно, нет оснований отвергать идею о том, что товарообмен существовал еще и в доисторический период развития человечества, а существование таких торговых путей как «Великий шелковый путь» свидетельствует о том, что товарообмен между частными хозяйствующими субъектами возник вне государственного регулирования, так как данные отношения развивались на трансграничном пространстве различных административно-территориальных единиц Азии ^[3]. Иначе говоря, негосударственный сектор экономики первичен по отношению к самому государству, что как следствие объясняет его формирование и функционирование в отсутствии какого-либо административно-правового регулирования вообще, которое, с исторической точки зрения, появилось позднее формирования негосударственного сектора экономики.

Именно поэтому на заре развития политэкономии большинство экономистов придерживались ультралиберальных взглядов. Действительно, такие авторы как Адам Смит ^[4] и Фредерик Бастиа ^[5] негативно относились к любому вмешательству государства в деятельность частных хозяйствующих субъектов. Это, конечно же, связано с изначальным отсутствием какого-либо регулирования негосударственного сектора экономики в принципе, который развивался автономно от политической власти, т.е. по природе своей, изначально, не предполагал никакого правового регулирования из вне. Единственным правовым инструментом, регулирующим отношения субъектов негосударственного сектора экономики был договор, т.е. юридический акт, создаваемый самими хозяйствующими субъектами, и посредством которого они сами свободно определяли круг своих взаимных прав и обязанностей. Отличие природы такого автономного регулирования деятельности субъектов негосударственного сектора экономики от административно-правового регулирования их деятельности налицо: договор является инструментом саморегулирования деятельности хозяйствующих субъектов, тогда как административно-правовое регулирование является внешним по отношению к данным субъектам регулированию.

По мере формирования государственных институтов и усложнения его аппарата и, как следствие, роста необходимостей пополнения государственного бюджета (в первую очередь для поддержания постоянных вооруженных сил) и роста самого негосударственного сектора экономики расширялось как ее правовое регулирование, так и государственный сектор экономики. Можно сказать,  что  административно-правовое регулирование негосударственного сектора экономики появилось на заре формирования институтов государственной власти и росло пропорционально необходимостям последних. Основным инструментом административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики в эту эпоху стало налогообложение частных хозяйствующих субъектов, а также пошлинное таможенное регулирование на ввоз/вывоз отдельных категорий товаров. Позднее излюбленным средством административно-правового регулирования стала монополизация производства отдельных товаров, а также ограничение на оборот и экспорт отдельных категорий из них. Другим – схожим с предыдущим – средством административно-правового регулирования в период становления и развития государственных институтов стало ограничение на ведение определенных видов хозяйственной деятельности. Таким образом, административно-правовое регулирование негосударственного сектора экономики развивалось практически синхронно  с развитием институциональной структуры государства и государственного сектора экономики в частности.

Административно-правовое регулирование негосударственного сектора экономики на ранних этапах развития государственности объяснялось несколькими причинами. Первоначальной и основной его целью стало пополнение казны, что, в частности, объясняет, что излюбленным средством регулирования деятельности субъектов негосударственного сектора экономики, докапиталистической эпохи стало налогообложение и пошлинное обложение товаров. Монополизация и ограничение на ведение отдельных видов хозяйственной деятельности преследовало отдельные цели регулирования рыка с целью, в частности, обеспечения обороноспособности страны. Действительно, помимо уже описанных фискальных функций, такие ограничения как запреты на добычу полезных ископаемых или производство оружия, а также лицензирование деятельности по производству отдельных категорий товаров были направлены на обеспечение основной функции для государств той эпохи – обеспечение безопасности.

Развитие негосударственного сектора экономики в эпоху современного государства объяснялось рядом особенностей капиталистического производства, а также социально-политическими факторами ^[6]. Среди них, например: развитие науки и техники, в частности, появление новых методов выращивания сельскохозяйственной продукции (поля под паром, чередование сельскохозяйственных культур и т.п.), а также автоматизация производства (например, усовершенствование ткацкого станка). Такая трансформация хозяйственной деятельности достигла своего пика в период индустриализации (XVII-XXIII вв.), что стимулировало прирост производства и способствовало повышению уровня конкуренции на рынках, а также позволило увеличить экспорт. Другими факторами развития капиталистического производства стало увеличение доли женского труда, а также высвобождение рабочей силы в результате отмены крепостного права. Все эти изменения привели к трансформации рынка рабочей силы, что  стимулировало производство и гарантировало выход экономики различных европейских государств XVII-XIX веков на уровень вторичного сектора экономики.

Стоит отметить, что аккумуляция капитала в частных руках (т.е. в негосударственном секторе экономики), характерная именно для данного периода развития государства, привела к появлению нового центра власти – капиталистической, которая стала конкурентом классического центра власти  – политической ^[7]. Такая трансформация социально-экономических отношений привела в возникновению конфликта между капиталом и монархом. Точнее сказать, конфликт был перемещен из сугубо политической плоскости, когда основными конфликтными отношениями в социально-политической сфере являлись отношения церкви и аристократии, с одной стороны, и монарха, с другой стороны, в плоскость экономическую, когда абсолютная монархия попыталась заставить капитал работать на нее.

Таким образом, мы можем констатировать синхронное развитие двух феноменов: роста негосударственного сектора экономики и усиление его влияния на социально-политические условия, с одной стороны, и усиление давления монархов на частных хозяйствующих субъектов, т.е. усиления  государственного регулирования негосударственного сектора экономики, с другой стороны. Приведем несколько примеров.

С хронологической точки зрения, первым вмешательством органов государственной власти в частную хозяйственную деятельность в любом из государств является налогообложение субъектов и результатов частной хозяйственной деятельности. Стоит отметить, что налогообложение негосударственного сектора экономики осуществлялось различными институтами: монархом, церковью (например, десятина ^[8]), аристократией (например, барщина ^[9]), а в добуржуазный период феодалами и вассалами; т.е. многочисленными субъектами политической власти. С централизацией власти в рамках абсолютных монархий XVII в. все налоговые отчисления стали направляться исключительно в государственную казну, что создало предпосылки для конфронтации зарождающего класса буржуазии и абсолютного монарха. 

Другой формой государственного регулирования стали разного рода ограничения на ведение предпринимательской деятельности, отдельные из которых, как мы уже упомянули, появились еще в докапиталистический период развития экономики. Так, например, правовое регулирование частной хозяйственной деятельности посредством создания гильдий, которое, по сути, идентично современному лицензированию отдельных видов хозяйственной деятельности в современном административном праве, появилось еще до буржуазных революций. В Европе – за определенную плату, которая осуществлялась в виде пошлины поступающей, чаще всего, в казну государства – гильдии наделяли ремесленника правом на производство той или иной категории товаров, определяли цену на них; количество производимого товара; а также следили за его качеством ^[10]. В дореволюционной России был применен другой пример ограничения права на ведение хозяйственной деятельности – сословный ^[11].  Действительно, в науке отмечается, что  «…многие проявления предпринимательской деятельности облекались в форму сословно-феодальных привилегий и льгот…» ^[12], а разрешение на ведение предпринимательской деятельности осуществлялось не на основе денежного ценза (как в Европе), а на основе принадлежности к купеческому сословию.

Наконец, запрет на ведение какой-либо деятельности посредством установления государственной монополии стал еще одним средством в хронологическом развитии государственного регулирования негосударственного сектора экономики в капиталистический период его развития. Как мы отметили, данная практика появилась еще до расцвета капитализма в период развития абсолютной монархии и сопровождалась установлением государственных монополий как с целью обеспечения государственных нужд – обеспечения обороноспособности (например, государственные монополии на добычу полезных ископаемых), так и в коммерческих целях – для пополнения казны (например, государственная монополия на производство алкоголя или торговлю табаком). 

Таким образом, с появлением товарно-денежного обмена, ростом производства, разделением труда и накоплением капитала государство все больше вмешивается в ведение хозяйственной деятельности частных субъектов. Более того, если в докапиталистический период развития государств административно-правовое регулирование негосударственного сектора экономики в основном осуществлялось на уровне феодалов, вассалов, аристократии и церкви, то, начиная с XVII в. оно сконцентрировалось в руках абсолютного монарха. В добуржуазную эпоху абсолютные монархи не знали ограничений власти, в том числе и в отношении субъектов хозяйственной деятельности, что довольно часто приводило к злоупотреблениям в отношении частных хозяйствующих субъектов, не относящихся к классу аристократии; неограниченного налогового давления на них; и, даже, откровенной экспроприации собственности частных хозяйствующих субъектов монархами и представителями государственного аппарата. А.А. Галаган пишет по данному поводу: «…приблизив к себе горстку купечества высшего эшелона, правительство по существу отдало торговый люд в полное распоряжение чиновничьей рати (воевод, приказных людей, стряпчих и пр.), которая открыто «кормилась» за его счет. Жалобы на притеснения, постоянные поборы, издевательства со стороны «кормящихся» – едва ли не самый распространенный мотив канцелярских документов того времени» ^[13].

Взаимодействие государства и негосударственного сектора экономики кардинально изменилось, поменяв всю свою философию, с возникновением буржуазных революций XVII-XVIII веков ^[14]. Значение данных революций для отношений буржуазии, или капитала, с одной стороны, и монарха, с другой стороны, сложно переоценить. Действительно, данные революции стали именно выражением столкновения интересов абсолютных монархов и буржуазии, что, в частности, позволило К. Марксу квалифицировать их именно как «буржуазные революции». Итогом этих революций стало изменение всей парадигмы отношений непривилегированных, в отличие от аристократии, но имеющих капитал, слоев населения – буржуазия, с одной стороны, и монарха, с другой стороны. Действительно, данные революции привели к ограничению власти монарха, что как следствие ограничило его дискрецию, в том числе и в отношении субъектов негосударственного сектора экономики. Продемонстрировать изменение такой парадигмы отношений монарха и буржуазии можно на итогах Великой английской и Великой французской революций, а именно основных актах, ставших заключительными итогами данных революций: Билле о правах 1689 г. и Декларации прав человека и гражданина 1789 г.

Рассмотрим данные акты с позиции рассматриваемой проблемы взаимодействия государства с негосударственным сектором экономики. Помимо закрепления в данных актах политических прав гражданина (право голоса, например) они, закрепляют ряд экономических прав, непосредственно касающихся ведения хозяйственной деятельности. Так, например, в английском Билле о правах, по сути, закрепляются гарантии права частной собственности, в виде запрета конфискаций без решения суда; ограничение монарха в праве устанавливать налоги, в том числе и налоги на хозяйственную деятельность и т.п. ^[15] В свою очередь, французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. ^[16] однозначно возвела право частной собственности во фронтон основных прав и свобод человека: «Собственность есть право неприкосновенное и священное, никто не может быть лишен ее иначе, как в случае установленной законом явной общественной необходимости и при условии справедливого и предварительного возмещения» (ст. 17). Более того, здесь, как и в английском Билле, утверждается, что граждане сами устанавливают налоги, что также ограничивает произвол монарха в первую очередь в отношении имущих (предпринимателей) слоев населения, на которых возлагается основная масса налогового бремени. 

Стоит отметить, что ряд других актов эпохи великих революций также способствовал либерализации коммерческой деятельности. Так, например, привилегии гильдий (corporations) были отменены во Франции декретом Алларда (Décret d'Allarde) от 4 августа 1789 г., что стало равносильным закреплению свободы предпринимательской деятельности и запрет на ее регулирование негосударственным ассоциациям ремесленников (гильдиям).

Таким образом, эпоха великих буржуазных революций характеризовалась полной перестройкой не только политических систем буржуазных государств, но и сменой парадигмы в отношениях государства и негосударственного сектора экономики. Отныне данные отношения характеризовались:

· ограничением произвола монарха в отношении частных хозяйствующих субъектов;

· свободой хозяйственной деятельности;

· участием хозяйствующих субъектов в определении применяемых к их деятельности правил посредством демократических институтов;

· участием частных хозяйствующих субъектов посредством демократических институтов в определении уровня налогового бремени, возлагаемого на них и т.п.

Стоит отметить, что зачатки свободы предпринимательства и прав хозяйствующих субъектов в России стали появляться примерно в эту же эпоху. Действительно, еще при Петере первом стало стимулироваться самоуправление хозяйствующих субъектов, но, если в Европе такая либерализация предпринимательской деятельности осуществилась под давлением самих хозяйствующих субъектов, то в России она осуществлялась «сверху»: «Петр стремился отвести купеческие капиталы от бездонных карманов воевод, приказных и ратных людей и направить их поток в ещё более необъятную казну» ^[17].

Основные гарантии ведения хозяйственной деятельности и прав хозяйствующих субъектов были закреплены в российском правопорядке позднее. Так, например, в эпоху Екатерины Второй, манифест от 28 июня 1782 г. закрепил гарантии неприкосновенности частной собственности ^[18]. Знаковым событием стало и принятие в 1775 г. Манифеста о свободе предпринимательства, который, в частности, отменил сословные ограничения на ведение предпринимательской деятельности.  Наконец, «…в 1782 г. в России был издан Манифест, в соответствии с которым все частные предприятия делились на владельческие и посессионные. Последним, в частности, предлагалась  государственная помощь» ^[19].

Таким образом, в дореволюционный период развития административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики в России сформировались правовые основы взаимодействия государства с частными хозяйствующими субъектами. Более того, они были сформулированы подобным западным примерам образом, т.е. как основные права и свободы частных хозяйствующих субъектов; как ограничивающие произвол монарха в отношении последних.

После продолжительного периода, характеризующегося фактическим отсутствием негосударственного сектора экономики, на современном этапе строительства российской государственности, данные отношения вновь стали объектом административно-правового регулирования. Конечно же, в советский период развития отечественного государства существовали основы правового регулирования хозяйственной деятельности частных субъектов, о чем свидетельствует хотя бы наличие в правопорядке СССР гражданского кодекса. Тем не менее, напомним, что в данный период развития государства отсутствовали, соответствующие современным стандартам, гарантии прав частной собственности, а сама предпринимательская деятельность юридически стала возможной лишь в период либерализации советской экономики, которая фактически произошла лишь на закате эволюции советской государственности.

В свою очередь, современный российский правопорядок обладает всем современным инструментарием административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики. Действительно, как и в современных зарубежных правопорядках, основные аспекты деятельности частных хозяйствующих субъектов приобрели в российском правопорядке статус основных прав и свобод человека и гражданина. Так, называемая «экономическая конституция» ^[20] содержит основной набор гарантий деятельности частных хозяйствующих субъектов, а именно: свободу экономической деятельности; свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств; поддержку конкуренции; защиту частной собственности (ст. 8 Конституции России) и т.п. Помимо этого, Конституция РФ закрепляет в качестве основных прав и свобод человека и гражданина право на занятие экономической деятельностью (ст. 34), а также свободу распоряжения своими способностями к труду и свободу выбора деятельности, что также ограничивает дискрецию органов власти при административно-правовом регулировании этих конституционных прав и свобод. 

Данные права, свободы и принципы деятельности хозяйствующих субъектов получили наиболее торжественное юридическое оформление в российском правопорядке, так они являются не только правами человека и гражданина закрепленными в основном законе российского правопорядка, но и основами конституционного строя (гл. 1 Конституции РФ). Следствием того, что российская Конституция обладает в иерархии нормативных актов российского правопорядка верховенством (п. 2, ст. 4 Конституции РФ), административно-правовое регулирование негосударственного сектора экономики подчинено данным принципам, правам и свободам.

Более того, они были конкретизированы и на законодательном уровне. Так, например, ст. 18 Гражданского кодекса РФ уточняет, что «граждане могут иметь имущество на праве собственности; … заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах…». Ряд других законодательных актов также закрепил указанные права и свободы субъектов хозяйственной деятельности: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г.  «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; Федеральный закон от 24 июля 2007 г. «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»; Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. «О промышленной политике в Российской Федерации» и т.п.

Иначе говоря, сегодня в российском правопорядке основы деятельности субъектов негосударственного сектора экономики были раскрыты не только в качестве абстрактно сформулированных положений конституции, но и были конкретизированы на законодательном уровне. Как следствие, дискреция субъектов административно-правового регулирования деятельности негосударственного сектора экономики довольно ограничена, так как подчинена действию основных экономических прав, свобод и принципов, закрепленных как на конституционном, так и на законодательном уровне.

Ограничение свободы субъектов административно-правового регулирования деятельности частных хозяйствующих субъектов, чаще всего объясняется не на примере основных конституционных прав, свобод и гарантий предпринимательской деятельности, а на примере отсутствия иерархической связи власти-подчинения между субъектами и объектами административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики. В науке административного права по данному поводу отмечается: «интенсивность команд и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта регулирования. Например, применительно к армии сильным является канал команды, а обратная связь почти отсутствует. В регулировании рыночной экономики наоборот» ^[21]. Иначе говоря, отношения между субъектом и объектом административно-правового регулирования в сфере негосударственного сектора экономики отличаются отсутствием иерархической взаимосвязи между ними, что объясняет ограничение прав субъектов административно-правового регулирования в отношении частных субъектов хозяйственной деятельности. Таким образом, особенности административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики объясняются – в отличие от государственного сектора экономики – его независимостью, или автономией, от органов государственной власти, что и объясняет ряд ограничений, наложенных на  административно-правовое регулирование негосударственного сектора экономики.

Таким образом, административно-правовое регулирование негосударственного сектора экономики является довольно новым явлением для российского правопорядка, так как если ранее (т.е. в советский период развития российской государственности) государство «непосредственно управляло народным хозяйством…» то сегодня, по крайней мере, в отношении негосударственного сектора экономики, оно превратилось «…только в регулятора экономических отношений» ^[22]. Как следствие, новые, «менее инвазивные» методы регулирования хозяйственной деятельности негосударственных субъектов экономики являются сравнительно новым явлением в российском правопорядке, где на протяжении нескольких десятилетий использовались лишь командные методы управления экономикой.

Таким образом, в российском правопорядке были заимствованы административно-правовые слабо инвазивные методы регулирования негосударственного сектора экономики, существовавшие в досоветский период развития нашего государства. Напомним что такой подход присущ самой природе негосударственного сектора экономики, которая является автономной от государства сферой жизнедеятельности, которая изначально не нуждалась в административно-правовом регулировании, а ее основным правовым регулятором был и остается договор, т.е. правовой акт, создаваемый волями самих частных субъектов хозяйственной деятельности и не предполагает участия в его разработке органов государственной власти.

Автономию негосударственного сектора экономики можно продемонстрировать в сравнении со статусом отдельных субъектов государственного сектора экономики. Так, например, в отношении таких субъектов государственного сектора экономики как казенные и унитарные  предприятия однозначно устанавливается их зависимость от воли собственника имущества, т.е. Российской федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Действительно, данные субъекты государственного сектора экономики не обладают настолько широкой автономией как субъекты негосударственного сектора экономики, что в частности проявляется в таких понятиях как «право хозяйственного ведения» и «право оперативного управления». Указанные понятия прекрасно демонстрируют высокий уровень административно-правовой дискреции в отношении субъектов государственного сектора экономики, так как в Гражданском кодексе однозначно указывается на практически неограниченные полномочия субъектов государственной власти – собственников имущества таких предприятий в отношении практически всех аспектов деятельности и функционирования таких предприятий.

Стоит также обратить внимание и на тот факт, что помимо таких позитивных аспектов статуса субъектов негосударственного сектора экономики как свобода и автономия, а также коррелятивного ограничения административно-правовой дискреции в их отношении, деятельность частных хозяйствующих субъектов в сравнении субъектами государственного сектора экономики обладает рядом недостатков. Так, например, такое отличие частной хозяйственной деятельности, которая определяется гражданским законодательством как  «…осуществляемая на свой риск деятельность…», как ответственность за собственные действия, либо отсутствует, либо «смягчена» в случае с субъектами государственного сектора экономики.  Действительно,  в соответствии с п. 4 ст. 123.22 ГК РФ  казенное предприятие несет ответственность по своим обязательствам, но  «при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества». Иначе говоря, субъекты государственного сектора экономики поставлены в более выгодное положение, так как они осуществляют деятельность «не … на свой риск» и могут позволить себе менее эффективные способы  ведения хозяйственной деятельности. Более того, частные хозяйствующие субъекты, чаще всего, лично несут ответственность по обязательствам, так как используют в предпринимательской деятельности собственные финансовые ресурсы, тогда как в случае субъектами государственного сектора экономики собственник (т.е. Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование) и лица, осуществляющие непосредственное руководство субъектами государственного сектора экономики (унитарными предприятиями) никогда не являются одними и теме же лицами. Таким образом, субъекты негосударственного сектора экономики в сравнении с субъектами государственного сектора экономики поставлены в менее выгодное положение, так как они, чаще всего несут ответственность по обязательствам собственными финансовыми средствами.

Итак, правовой статус субъектов негосударственного сектора экономики обладает рядом особенностей. Во-первых, частные субъекты хозяйственной деятельности обладают автономией по отношению к субъектам административно-правового регулирования, что в принципе ограничивает влияние органов государственной власти на негосударственный сектор экономики. Во-вторых, в процессе исторического формирования отношений государства и частных хозяйствующих субъектов их взаимодействие прошло несколько стадий и на современном этапе характеризуется наподобие взаимодействия государства с гражданами и человеком в целом, а именно: административно-правовая дискреция органов власти ограничена в отношении деятельности хозяйствующих субъектов правами последних, которые рассматриваются в современном правопорядке как основные права и свободы и, даже, основы конституционного строя.