Mechanisms of Interactions Between Government, Business and Small Ethnic Communities of the North, Siberia and Far East in the Age of Global Transformations

Luzan Vladimir Sergeevich PhD in Philosophy associate professor of the Department of Advertising and Socio-Cultural Activity at Siberian Federal University 660049. Krasnoyarsk, prospect Svobodny 79 luzanvs14@mail.ru Other publications by this author

Введение в проблему исследования. В условиях усиливающихся глобализационных процессов для дальнейшего сохранения исконной среды обитания и идентичности КМНС фундаментальную роль приобретают политико-правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти, бизнеса и этнокультурных групп КМНС. Безусловно, главным субъектом данного взаимодействия выступает государство, так как именно оно определяет те политико-правовые механизмы, посредством которых осуществляет не только собственное взаимодействие с КМНС, но и других субъектов, в первую очередь, акционерных обществ с государственным участием и частных бизнес-субъектов, осуществляющих промышленное освоение исконной среды обитания коренных народов. При этом, существующие геополитические тренды позволяют утверждать, что масштабы промышленного освоения данных территорий в краткосрочной и долгосрочной перспективах будут кратно увеличиваться в результате сокращения запасов природных ресурсов в традиционных местах их освоения.

Концептологические основания исследования. В отечественной научной и научно-публицистической литературе исследования политико-правовых механизмов взаимодействия государства с КМНС нашли отражение в работах известных ученых, политиков, государственных и общественных деятелей. При этом существующие работы можно разделить на две группы:

1) труды, где рассматриваются концептуальные основы выстраивания данных механизмов: Абдулатипов Р.Г., Арутюнов С.А., Губогло М.Н., Дробижева Л.M., Зорин В.Ю., Калинина К.В., Михайлов В.А., Тишков В.А. и др.;

2) труды фундаментального и практического характера, посвященные непосредственно анализу проблем выстраивания политико-правовых механизмов взаимодействия государства с коренными малочисленными народами. В первую очередь это труды Абашидзе А.Х., Андриченко Л.В., Аракчаа К.Д., Донского Ф.С., Зайдфудима П.Х., Крылова Б.С., Кряжкова В.А., Самара Ю.А., Пика А.И., Хабриевой Т.Я., Харючи С.Н. и др.

Стоит отметить, что в последние годы в отечественной научной литературе публикуется существенное количество исследований, посвященных вопросам управления в сфере природопользования и промышленного освоения северных территорий в контексте этноэкологических проблем: Ананидзе Ф.Р., Аракчаа К.Д., Бахтина Н.Б., Богословской Л.C., Мищенко B.Л., Мурашко О.А., Павлова П.Н., Райшева И.А. и др. В первую очередь данная тенденция связана с новым витком промышленного освоения данных территорий. вопросы рассматриваются в трудах следующих авторов

Выстраиванию политико-правовых механизмов взаимодействия государства с КМНС посвящены многочисленные диссертационные исследования: Кальте З.М. «Политико-правовые аспекты развития коренного малочисленного народа Российской Федерации – саами» ^[11], Слепцов А.Н. «Государственная политика в сфере обеспечения прав КМНС России» ^[77], Сондыков B.C. «Коренные малочисленные Севера: проблемы развития управления (на примере Ханты-Мансийского автономного округа)» ^[79], Харючи С.Н. «Законодательное обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера России: проблемы реализации» ^[85] и др.

Для понимания генезиса выстраивания политико-правовых механизмов взаимодействия государства с коренными малочисленными народами в России наибольший интерес представляет диссертационное исследование И.А. Дорониной «Политико-правовые основы формирования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера России (на примере Ненецкого автономного округа)» ^[6].

Автор делает обоснованное заключение о том, что государственная российская политика по отношению к коренных малочисленным народам имеет ярко выраженную динамику. Эта динамика слабо коррелируется с общемировыми процессами. На первом этапе российская царская администрация не вмешивалась в управление этими этническими группами, тем самым социальные процессы в них были законсервированы. В советский период государственная политика была направлена на интеграцию и модернизацию традиционного этнического уклада в индустриальную экономику. В настоящее время активно обсуждается проблема сохранения традиционного образа жизни как основы уникальной культуры КМНС. Исследователь И.А. Доронина выделят три главных этапа в современной государственной политике по отношению к этим народам, начиная с 80-х гг. XX в.:

1) Середина 80-х – начало 90-х гг. – «политический» этап. Именно с этого периода на уровне нормативных правовых документов прослеживается изменение приоритетов государственной политики в отношении КМНС, связанное с признанием их специфических интересов и права на самоуправление в тех или иных формах, на земли и природные ресурсы.

2) 1994-1998 гг. – «нормотворческий» этап. Данный период характеризуется формированием законодательства по проблемам КМНС на федеральном и региональном уровнях, а также норм и положений Конституции РФ, касающихся КМНС. Начинается практика создания общин малочисленных народов и выделения им в безвозмездное пользование родовых угодий.

3) С 1999 г. по сегодняшний день – «правоприменительный» этап, который начинается с принятия в 1999 г. Федерального закона – «О гарантиях прав КМНС Российской Федерации» и последующих, регулирующих права КМНС в той или иной области. Для данного этапа характерно обращение государства к проблемам КМНС, а также принятие значительного количества актов, направленных на закрепление прав и защиту интересов этих народов, что свидетельствует о реальном признании государством своих обязанностей в этой области.

В результате автор делает вывод, что в России на современном этапе ее развития необходимость обеспечения прав и интересов КМНС нашла понимание на государственном уровне. Подтверждением этому является целенаправленное формирование политики и законодательства в отношении КМНС.

Для наиболее полного изучения механизмов взаимодействия государства и КМНС необходимо отметить фундаментальный труд доктора юридических наук, профессора В.А. Кряжкова «Коренные малочисленные народы Севера в российском праве» ^[35], в котором, , используя аналитику российского и зарубежного законодательства, изучаются проблемы конституционного законодательства и специфика данного законодательства по отношению к коренным малочисленным народам Севера. В.А. Кряжков рассматривает, каким был этот статус в историческом прошлом, какого его современное состояние, как функционирует международное право по отношению к коренным народам. Большой интерес представляет сравнительный анализ государственных и возможных альтернативных технологий защиты их прав.

В результате проведенного исследования В.А. Кряжков предлагает следующим образом усовершенствовать существующие политико-правовые механизмы взаимодействия государства и КМНС [Там же]:

1) определить процедуры свободной этнической идентификации лиц, относящихся к народам Севера, а также этнических групп, претендующих на включение в это сообщество;

2) полнее закрепить условия обретения лицами, относящимися к коренным малочисленным народам, специальных прав, а также пользование этими правами лицами, не относящимися к данным народам, но находящимися в родственной связи с представителями коренного народа и ведущими традиционный образ жизни;

3) установить механизмы осуществления коллективных прав малочисленных народов, в том числе наделения конкретных субъектов статусом уполномоченного представителя данных народов;

4) четко зафиксировать право северных народов и лиц, относящихся к ним, на бесплатное и бессрочное пользование землей в местах их традиционного проживания, а также право на приоритетное пользование этими землями и природными ресурсами, вытекающие из данных прав притязания на компенсации и возмещение ущерба в отношениях с субъектами, осуществляющими нетрадиционную хозяйственную деятельность на данных территориях;

5) предусмотреть процедуры осуществления народами Севера права на административно-территориальную автономию;

6) восстановить право малочисленных народов в местах их традиционного проживания на квотированное представительство в региональных органах законодательной власти и представительных органах местного самоуправления;

7) гарантировать право северных народов и лиц, относящихся к ним, на родной язык и получение образования с учетом образа жизни и культуры этих народов, а также права на культурное наследие, фольклор и традиционные знания.

Кроме того, нельзя не согласиться с автором, что стратегические перспективы создания новых политико-правовых механизмов в рассматриваемой сфере предопределяются включенностью КМНС в происходящие в мире процессы. Речь идет, прежде всего, о глобализации – явлении, которое характеризуется нарастанием общего в элементах мировых экономических, социальных и правовых системах. Как следствие, прогнозируются усиление позиции большинства, размывание традиционной экономики, исчезновение языка и культур малых этнических общностей, что будет стимулировать коллективную активность КМНС, направленную на сохранение своей идентичности. В таких условиях государство с помощью права, учитывая международно-правовые требования, должно смягчать негативные тенденции, связанные с образом жизни данных народов, стремясь, при этом, не к консервации его или «выплате отступных», а к поощрению новых традиций и модернизации, создавая предпосылки к развитию самостоятельности и самоуправлению КМНС, их территориальной и национально-культурной автономии.

Постановка проблемы. В тоже время, в мировой и, особенно, в отечественной практике выстраивание бизнесом механизмов взаимодействия с КМНС носит скорее частный, нежели системный характер. В связи с этим на сегодняшний день научному анализу подвергнуты несколько наиболее показательных зарубежных примеров, где данные механизмы имеют наиболее глубокую проработку и сложившуюся историю (США, Канада, Австралия, Финляндия), но главное – где бизнес-субъекты понимают значение собственной социальной ответственности перед КМНС, в отличие от большинства отечественных компаний.

Анализ зарубежного опыта наиболее полно представлен в исследовании А.А. Максимова «Реализация интересов народов Севера в условиях промышленного развития: от зарубежного опыта к российской модели» ^[47].

Принцип поддержки коренного населения, согласно которому местные жители в полной мере должны получать выгоду от освоения ресурсов территории, быть защищенными от возможного ущерба, стал признаваться одновременно с признанием прав коренных народов на землю и ресурсы. Этот принцип получил практическое воплощение в заключении соглашений о предоставлении социально-экономических выгод и преимуществ местным жителям.

Выплаты в форме роялти (денежной компенсации за использование природных ресурсов) характерны для Австралии, где в настоя­щее время есть примеры использования гибких механизмов расчета ставок роялти. Например, одно из соглашений предусматривало низкие фиксированные ставки на на­чальном этапе проекта (строительство шахт, перерабатывающих предприятий, раз­витие добычи), а затем более высокие ставки с продукта переработки, что позволи­ло общине получить оптимальную выгоду от реализации проекта на всех этапах.

Еще одним способом взаимодействия бизнеса и КМНС является участие последних в акционерном капитале компаний: если общине коренных народов принадлежат основные права собственности на месторождение или его часть, либо она может влиять на доступ к ресурсам, то община стано­вится владельцем пакета акций совместного предприятия. Данное условие реализовано, например, в соглашении с метисами Альберты, а также в соглашении 1995 г. по предоставлению выгод инувиалуитам Северо-Западных Территорий Канады в проекте «Дарнли Бей» по добыче цветных металлов [Там же].

Максимов А.А. отмечает, что развитие предпринимательства подразумевает выявление возможностей для бизнеса аборигенов: их корпораций, предприятий, индивидуальных предпри­нимателей в качестве подрядчиков и субподрядчиков. Для подрядных организаций преимущества получает аборигенное предприятие.

Социальная и культурная поддержка может включать мероприятия по развитию инфраструктуры села (например, строительство новых дорог), по адаптации населения к работе в промышленности, решению острых для поселения социальных проблем.

Другие условия – это разрешение споров, управление соглашением через создание специального Комитета с определенным кругом полномочий, отчетность компании и специальных комитетов по пунктам соглашения [Там же, с. 28].

Еще одним примером взаимодействия между государством, бизнесом и коренными малочисленными народами может служить ситуация в штате Аляска (США), где существуют две противоположных друг другу модели данного взаимодействия [Там же, с. 31-32]:

1) Модель «мейнстрим». Все население штата Аляски имеет равный доступ к ресурсам и равное отношение к общим институтам муниципальной и региональной власти. Власть и собственность в аборигенных общинах разведены. Сельские институты власти отделены от деревенских и районных корпораций, которые владеют основными землями и ресурсами.

2) Общинная модель. Реакцией на разрушительные силы ассимиляции стало движение за суверенитет (самоуправление) аборигенных народов Аляски. Ключевым институтом общинной модели является национальное село, которое одновременно есть источник политической власти и коллективное экономическое предприятие.

Обсуждение (Discussion). В современной российской действительности существуют примеры, когда отечественные компании, укрепляя свой корпоративный имидж, берут на себя социальные обязательства не только в отношении своих работников, но и в отношении территорий собственной хозяйственной деятельности. Однако, наиболее продвинулись в реализации корпоративно-территориальных отношений основные нефтегазовые субъекты Российской Федерации, стимулирующие различными политико-правовыми механизмами активное включение бизнеса в сохранение исконной среды обитания КМНС. На данном уровне заключаются соглашения по приоритетным направлениям региональной экономической политики, затрагивающей интересы всего населения региона.

Следующий уровень – соглашения с администрациями муниципальных образований. Именно на этом уровне заключаются соглашения, имеющие наибольшее значение для КМНС (например, Ямало-Ненецкий автономный округ). Эти соглашения до 2003 г. строились на основе предоставления компаниям существенных налоговых льгот.

Другими формами соглашений, направленных на достижение выгод для коренного населения, являются соглашения с оленеводческими хозяйствами и семейными/родовыми общинами малочисленных народов. Следует отметить, что отношения между недропользователями и оленеводческими общинами носят, как правило, неформальный характер и строятся, в основном, на личных взаимоотношениях.

Анализ отечественного позитивного опыта взаимодействия крупного бизнеса с КМНС представлен в диссертационном исследовании Ю.А. Королевой «Взаимодействие органов государственной власти и коммерческих структур в сфере социальной защиты коренных малочисленных народов Севера» ^[31], в котором автор отмечает, что благодаря деятельности ряда компаний наметилась устойчивая тенденция к формированию российской модели корпоративной социальной ответственности государства, бизнеса и общества перед коренными малочисленными народами. Одним из примеров является «Салымский проект» нефтедобывающей компании «Салым Петролиум Девелопмент» (далее – СПД), который получил свое развитие не только во время написания упомянутого исследования, но и в сегодняшние дни ^[60]. В связи с этим, рассмотрены примеры из практики последних пяти лет, по понятным причинам не вошедшие в работу Ю.А. Королевой, а именно:

- в 2008 году СПД подписала 5-летнее соглашение о сотрудничестве с правительством Ханты-Мансийского автономного округа, в котором содержатся обязательства СПД по осуществлению социальных инвестиций в размере 15 млн долларов в 2009–2013 годах;

- жители Салыма участвуют в выборе социальных проектов СПД. Сформирован общественный комитет, в который наряду с представителями СПД входят представители местных органов власти и населения. Комитет регулярно проводит обсуждения социальных проектов СПД в Салыме. В конце каждого года СПД проводит конкурс, на который местные организации предлагают проекты для социальных инвестиций;

- осуществление деятельности с минимальным воздействием на окружающую среду – один из основополагающих принципов СПД. Компания соблюдает меры предосторожности для предотвращения загрязнения атмосферы, почвы, воды и ущерба животному и растительному миру в месте работ;

- СПД поддерживает и спонсирует целый ряд инициатив и проектов: закупка современного оборудования для больницы и подготовка местных врачей; выделение микрокредитов для поддержки малого бизнеса в поселке Салым; предоставление возможности для обучения и получения работы для выпускников местных школ; летний лагерь для детей из малообеспеченных семей и т.д.

Еще одним из примеров взаимовыгодного сотрудничества жителей национальных селений с коммерческими структурами может служить разработка местрождений углеводородного сырья компанией «Холмогорнефть», которые расположены на родовых угодьях 32 семей хантов и ненцев. В ходе реализации проекта были заключены экономические соглашения с каждой из семей аборигенов, в рамках которых они получили существенную помощь: денежные компенсации, снегоходы, ГСМ, стойматериалы и т.д. ^{[31, с. 124]}.

В тоже время, на территории России активно развивают деятельность транснациональные компании, которые проводят собственную политику во взаимоотношениях с коренными малочисленными народами. В качестве положительного примера, можно рассмотреть деятельность Корпорации Кинросс Голд – одного из мировых лидеров золотодобычи. Начав свою деятельность в России в 1995 году, на сегодняшний день, основное внимание компании сосредоточено на осуществлении крупных золотодобывающих проектов в Чукотском автономном округе (далее – ЧАО).

В 2009 году компания основала Фонд социального развития «Фонд Купол». Первоначальный целевой взнос Кинросс составил один миллион долларов. На сегодняшний день, Фондом уже профинансировано и реализуются на территории Чукотки 26 социально-значимых проекта на общую сумму более 16 млн. рублей;

- оказывает экономическую и социальную поддержку местному коренному населению через создание рабочих мест, приобретение товаров и услуг, которое включает соглашения о партнерстве с 50 местными предприятиями и предпринимателями;

- оказывает транспортную поддержку при решении медицинских и других жизненноважных вопросов людям, живущим в местах, доступ к которым невозможен без вертолета;

- придавая важное значение вопросам охраны окружающей среды, в декабре 2009 года месторождение «Купол» стало первым российским предприятием, прошедшим сертификацию на соответствие требованиям Международного кодекса по обращению с цианидами;

- в апреле 2011 года, Чукотская горно-геологическая компания (дочернее предприятие Корпорации Кинросс Голд) заключила Соглашение о социально-экономическом сотрудничестве с Правительством ЧАО.

Из современных российских компаний активное взаимодействие с местным населением осуществляет ООО «ЛУКОЙЛ – Западная Сибирь» ^[62], которая, для сохранения окружающей среды, развития традиционного образа жизни ханты, манси, ненцев и селькупов, заключает договоры с главами родовых угодий по социально-экономическому развитию районов и мест проживания коренных малочисленных народов Севера. Вопросы взаимоотношений предприятия с коренными народами решаются на встречах руководства с представителями Ассамблеи КМНС, главами муниципальных образований и родовых угодий.

В Ямало-Ненецком автономном округе (далее – ЯНАО) общество «ЛУКОЙЛ – Западная Сибирь» активно участвует в реализации программы «Сохранение традиционного образа жизни и культурного наследия коренных малочисленных народов Севера», вносит большой вклад в сохранение среды обитания посредством экологизации производства.

Еще одним плодотворным примером взаимодействия крупного бизнеса с коренным населением является деятельность компании «Сахалин Энерджи», которая совместно с администрацией Сахалинской области и Региональным советом уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Севера Сахалина подготовила план помощи и поддержи 3500 представителей коренного населения острова, большинство из которых проживает в сельской местности ^[61].

У разработанного Плана три ключевые задачи – предотвращение или смягчение потенциального негативного воздействия при реализации проекта «Сахалин-2», повышение уровня жизни и условий быта представителей коренных малочисленных народов Севера, и расширение возможностей представителей этих народов по активному участию в управлении Планом содействия.

Определенный опыт сотрудничества и помощи коренным народам, проживающим на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) муниципального района Красноярского края имеет ГМК «Норильский никель». В настоящее время, помимо налоговых платежей и предоставления значительных косвенных субсидий муниципальному образованию (частичное финансирование расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, транспортные услуги и др.), компания реализует программу благотворительной помощи поселкам округа, в которых проживают представители коренных народов Севера.

Заключение. Таким образом, несмотря на наличие существенного количества положительных примеров взаимодействия бизнес-субъектов и КМНС можно заключить, что, существующие в российской практике примеры, в отличие от зарубежных, не являются шагом последовательной политики по формированию системы совместного с КМНС управления ресурсами и сохранения их исконной среды обитания, а представляют собой проявления частного характера (в первую очередь из-за отсутствия законодательных механизмов на федеральном и региональном уровнях, обязывающих осуществлять данное взаимодействие каждого бизнес-субъекта). В подтверждение можно привести слова Виноградовой О., приведенные в статье «Аборигены и нефть» ^{[4, с. 59]}: «Проблема в том, что существующие законы создают предпосылки для решения проблемы, но не предлагают конкретные механизмы. Например, основополагающий ФЗ «О гарантиях прав…» устанавливает, что органы государственной власти РФ, субъектов РФ и органы местного самоуправления «могут» и «имеют право» защищать интересы, традиции, окружающую природную среду и хозяйственную деятельность КМНС, однако нигде не говорится, что это является их обязанностью».

В тоже время, существующие примеры правомерно рассматривать как положительные образцы овладения отечественными компаниями мировым опытом, который отражает процесс формирования социальной ответственности бизнеса, характерными признаками которой являются не просто выплата налогов, но также реализация различных программ социально-экономического развития КМНС. Причем, данная деятельность должна осуществляться силами всех бизнес-субъектов, осуществляющих свою деятельность в исконной среде обитания КМНС.