Perspectives of development of the migration law in Russia.

Shchuplenkov Nikolai Olegovich senior lecturer, Department of History, Law and Social Disciplines of the Stavropol State Pedagogical Institute 357600, Russia, Essentuki, ul. Dolina Roz, 7. veras-nik@yandex.ru Other publications by this author

Shchuplenkov Oleg Viktorovich PhD in History Associate Professor, Department of History, Law and Social Disciplines, Stavropol State Pedagogical Institute 357600, Russia, Essentuki, ul. Dolina Roz, 7. oleg.shup@gmail.com Other publications by this author

Миграционные процессы уже давно являются одним из главных факторов развития многих стран мира, а их регулирование становится важнейшей задачей государства. Организация трудовой миграции позволяет странам-реципиентам повысить или сохранить существующие темпы экономического развития и уменьшить дефицит рабочей силы, а странам-донорам уменьшить социальную напряженность и снизить плотность населения и уровень безработицы. От эффективности управления миграционными потоками во многом зависит дальнейшая судьба государства, его внутриполитическая стабильность и устойчивость развития.

Однако приток иностранных рабочих ставит перед принимающей стороной ряд важных проблем: мигранты являются носителями совершенно иной культуры, разговаривают на другом языке, привозят с собой свои обычаи, традиции, веру и образ жизни. Это часто становится причиной возникновения межнациональных конфликтов, повышается мигрантофобия у коренного населения, растёт преступность.

Адаптация мигрантов зачастую происходит крайне медленно, или совсем не происходит, они замыкаются в своих национальных группах и, как следствие, проявляют враждебность к чужим группам – коренному населению. Негативные последствия притока мигрантов возникают и в экономике. Всемирный банк пришёл к следующему выводу: увеличение числа иностранных рабочих на 0,5 % приводит к снижению уровня заработной платы коренного населения на 1 %. Это также приводит к увеличению социальной напряженности в стране-реципиенте.

Снизить негативные последствия миграционного движения и повысить эффективность привлечения иностранной рабочей силы позволяет грамотная разработка миграционной политики государства, единство её направленности на всех уровнях власти.

Экономика России на сегодняшний день заинтересована в притоке иностранной рабочей силы на фоне постоянной убыли трудоспособного населения (порядка 800 000 человек в год). Более высокий уровень социально-экономического развития, наличие рабочих мест и доступность переселения делают Россию привлекательной для мигрантов из стран Средней Азии, Восточной Европы и Китая. Согласно докладу Всемирного банка «Миграция и денежные переводы: статистический справочник за 2011 год», Россия занимает второе место в мире (после США) по числу прибывающих мигрантов. Таким образом, миграционные процессы должны иметь ключевое значение в стратегиях долгосрочного развития Российской Федерации.

В настоящее время каждый 35-й человек в мире является мигрантом. Это составляет 175 млн человек, т. е. 2,9 % всего населения мира ^[40]. Именно поэтому регулирование миграционных процессов имеет большое значение для развития и безопасности каждой страны, в том числе и России.

Приоритеты Российской Федерации в построении отношений с другими государствами определены в Концепции внешней политики Российской Федерации ^[17], где особо подчеркнута необходимость повышения эффективности политических, правовых, внешнеэкономических и иных форм сотрудничества в интересах России, ее национальной безопасности и экономики. Интересы России непосредственно связаны с такими тенденциями, как глобализация мировой экономики; усиление роли международных институтов и механизмов в мировой экономике и политике, вызванное объективным ростом взаимозависимости государств; развитие региональной и субрегиональной интеграции в Европе, Азиатско-тихоокеанском регионе, Африке и Латинской Америке.

Деятельность государства в международных отношениях определяется конституционными принципами внешней политики, под которыми принято понимать основы внешнеполитического курса, определяющие главные направления реализации внешней политики государства.

В принципах выражаются приоритеты государства, которых оно стремится достичь, вступая в международные отношения, и характер его внешней политики ^[50].

В Конституции РФ нет отдельной главы, закрепляющей принципы внешней политики, в то время как в Конституции СССР 1977 г. (гл. 4) были закреплены основы внешней политики. В соответствии с этой главой сотрудничество с другими государствами должно было строиться на основе соблюдения принципов суверенного равенства; взаимного отказа от применения силы или угрозы силой; нерушимости границ; территориальной целостности государств; мирного урегулирования споров; невмешательства во внутренние дела; уважения прав человека и основных свобод; равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничества между государствами; добросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из заключенных международных договоров.

Основной Закон РФ (ч. 4 ст. 15) закрепляет лишь общее положение, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права выступают частью правовой системы России. Но, конечно же, не все принципы международного права являются принципами внешней политики России, т. к. это сугубо индивидуально для каждого государства.

Принципы международного права – это императивные нормы, обладающие высшей юридической силой для членов международного сообщества. И поскольку «это наиболее важные, коренные нормы международного права, на них основывается вся международно-правовая система» ^[19] и строится внешняя политика России, ее отношения с другими государствами.

Основными из них являются следующие: уважение суверенного равенства государств, невмешательство во внутренние дела, равноправие и самоопределение народов и наций, неприменение силы или угрозы силой, мирное урегулирование споров, нерушимость границ, территориальная целостность государств, уважение прав человека и основных свобод, сотрудничество государств, добросовестное выполнение международных обязательств. Эти принципы так или иначе находят свое отражение в Конституции РФ.

Принципы международного права и принципы внешней политики – понятия не тождественные. Принципы внешней политики адресованы только субъектам национального права, а принципы международного права – субъектам международного права, поэтому национальное право привносит в содержание этих принципов нечто, характерное только для конкретной правовой системы, создавая на их основе принципы внешней политики государства ^[50]. Именно в процессе взаимодействия российского и международного права возникали принципы внешней политики Российской Федерации.

Помимо общепризнанных принципов международного права, признаваемых государствами в качестве принципов внешней политики, существуют и другие основополагающие начала, присущие каждой державе. Для Российской Федерации таким началом можно считать принцип государственной защиты соотечественников за рубежом. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» ^{[34; 36]} исходит из того, что отношения с соотечественниками за рубежом являются важным направлением внешней и внутренней политики Российской Федерации, а соотечественники, проживающие за рубежом, вправе полагаться на поддержку Российской Федерации в осуществлении своих гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав, сохранении самобытности.

Этот принцип весьма актуален для нашего государства, поскольку после распада СССР и образования новых самостоятельных государств на его территории большое количество российских граждан оказалось за пределами России. «Сотни тысяч людей, проживающих и работающих за пределами своей страны, должны быть уверены, что Россия не бросит их, если они оказались в трудной ситуации, защитит их личные права, их семьи от возможного произвола и незаконного давления, поможет отстоять человеческое и гражданское достоинство» ^[22].

О важности этой проблемы говорит тот факт, что рассматриваемому вопросу не единожды уделялось внимание в различных посланиях Президента РФ. Так, в Послании от 6 марта 1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране» в качестве важнейшей задачи внешней политики России указана защита прав наших соотечественников, живущих за рубежом: «Мы за добрые отношения с соседями, но никогда не предадим забвению законные права соотечественников» ^[25]. В Послании Президента РФ от 30 марта 1999 г. «Россия на рубеже эпох» ^[26], а также в «Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» ^[42] и «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» ^[43] курс России на защиту законных прав наших соотечественников остался неизменным.

Этим вопросам также были посвящены Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. № 1681 «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» ^[30], постановления Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1064 «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом» ^[30], от 17 мая 1996 г. № 590 «О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом» ^[31] и Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом ^[44].

Однако этих правовых актов было явно недостаточно, и в 1999 г. был принят Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» ^{[33; 37]}, в котором предусмотрены меры по поддержке российских соотечественников, т. е. всех тех, кто проживает за рубежом и либо имеет российское гражданство, либо не имеет его, но признает свою духовную или культурно-этническую связь с Российской Федерацией.

Обязанность Российской Федерации оказывать помощь своим соотечественником закреплена и в Конституции РФ. Так, в ч. 2 ст. 61 указано, что наша страна гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Как справедливо заметил В.Т. Кабышев, конституционное закрепление обязанности Российского государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека есть выражение сущности нового конституционного строя России ^[13].

По оценкам экспертов, ежегодно на территории государств Содружества мигрирует порядка 10 млн человек. Миграционная подвижность населения данного региона существенно возросла с распадом Советского Союза. Столь высокому уровню здесь миграционной подвижности населения способствуют: наличие безвизового пространства между большинством государств СНГ, различия в уровнях экономического и демографического развития, сохранение хозяйственных связей и общего менталитета, культурно-исторические факторы и политические причины. Значительную долю мигрантов составляют трудовые мигранты. В связи с чем трудовая миграция является одним из важнейших факторов интеграционных процессов на пространстве СНГ.

Создание Евразийского экономического союза, предусматривающего, как отметил в своей статье В.В. Путин ^[24] «снятие для граждан миграционных, пограничных и прочих барьеров, так называемых «трудовых квот» будет означать возможность без всяких ограничений выбирать где жить, получать образование, трудиться», обусловит еще большую миграционную подвижность населения этого региона и возрастание значимости миграции в его становлении и развитии.

Учитывая, что государства-участники СНГ составят основу Евразийского союза, целесообразно проанализировать современную миграционную ситуацию в этом регионе. Среди государств СНГ выделяются государства, принимающие трудовых мигрантов, к числу которых относятся Россия, Казахстан и Белоруссия, и остальные государства – доноры рабочей силы.

Развитие интеграционных процессов в миграционной сфере этого региона в значительной мере зависит от миграционной политики России, являющейся основным принимающим трудовых мигрантов государством, а также от создания общего рынка труда и единого миграционного пространства государств-участников СНГ. В то же время развитие интеграционных процессов в миграционной сфере СНГ имеет особое значение для Российской Федерации, где на долю трудовых мигрантов из СНГ приходится свыше 78% всей легально привлекаемой иностранной рабочей силы.

В экономике России трудится около10-12 ^[8] миллионов трудовых мигрантов – более 13% всех трудовых ресурсов страны. В некоторых регионах страны и отраслях экономики эта величина составляет более 30%, особенно в строительстве и ЖКХ. Значительная часть мигрантов – это представители различных национальностей и конфессий, следовательно, их присутствие определяет межнациональные и межконфессиональные отношения

В Концепции внешней политики Российской Федерации 2008 г. в качестве одной из задач государства указана защита прав и интересов российских граждан и соотечественников за рубежом на основе международного права и действующих двусторонних соглашений.

Российская Федерация будет добиваться адекватного обеспечения прав и свобод соотечественников в государствах, где они постоянно проживают, поддерживать и развивать всесторонние связи с ними и их организациями.

В интервью телеканалу Евроньюс Президент России обозначил пять принципов, которыми он будет руководствоваться при осуществлении российской внешней политики: во-первых, Россия будет полностью соблюдать все нормы международного права, которые относятся к взаимоотношениям цивилизованных государств;

во-вторых, Россия исходит из необходимости многополярного мира и считает, что однополярность и доминирование одного государства неприемлемы, каким бы это государство ни было;

в-третьих, наше государство заинтересовано в развитии полноценных и дружественных отношений со всеми государствами планеты. Эти отношения будут столь глубокими, насколько к этому готовы наши партнеры;

в-четвертых, безусловным приоритетом для нас является защита жизни и достоинства российских граждан, где бы они ни находились. И это тоже один из приоритетов российской внешней политики;

и, наконец, в-пятых, у России, как и у любого другого государства, есть регионы, которым она будет уделять особое внимание, – регионы наших привилегированных интересов. И с государствами, которые в этих регионах расположены, мы будем выстраивать особые, добросердечные, специальные отношения, рассчитанные на долгосрочный период ^[20].

Таким образом, принцип государственной защиты соотечественников за рубежом – важнейший принцип внешней политики Российской Федерации. В данном случае целесообразно употреблять именно термин «защита». Во многих нормативных актах используется иной термин – «поддержка»; данные понятия являются близкими, но не тождественными: в первом случае речь идет о том, чтобы «оберегать, охранять, оборонять, отстаивать, заступаться, не давать в обиду», во втором – «служить подпорой, не дать рушиться, держать в прежнем виде» ^[10]. Тем самым защита предполагает осуществление более активных действий, что характерно для правовой политики Российского государства.

По мнению Т. Хаммарберга, Комиссара по правам человека Совета Европы, «каждое государство имеет право и обязанность контролировать свои границы и знать, а кто же находится на его территории… Но перед государством стоит трудная задача – добиться должного равновесия между защитой прав тех, кто находится в его границах или на границе, и в то же время сохранить контроль за этими границами» ^{[49, с. 105]}.

Действительно, большая часть прав человека применяется без различия между гражданами и иностранцами. Принцип равенства и недискриминации означает, что различия между группами разрешаются только в том случае, если это предусмотрено законом, преследует законную цель и строго соразмерно этой цели. На основе Европейской конвенции о защите прав человека и других соответствующих договоров выделяются такие права иностранных граждан, как право на начальное и среднее образование для детей, право на неотложную медицинскую помощь, право на разумные условия труда, право на уважение к своей частной и семейной жизни, право на равенство, право на просьбу о предоставлении убежища, на то, чтобы не быть высланным, и др. ^{[49, с.104]}.

Принцип равенства является также принципом, предопределяющим позицию Российской Федерации в отношении иностранцев. Часть 3 ст. 62 Конституции РФ устанавливает, что в России иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. С.А. Авакьян даже предлагает ввести новый вид равноправия – равноправие независимо от государственной принадлежности ^[1].

Безусловно, речь не идет о таких ограничениях в объеме тех прав, свобод и обязанностей иностранцев, которые имеются у граждан Российской Федерации в силу их принадлежности к гражданству Российской Федерации. Как указал в своем постановлении по делу Яхья Дашти Гафура Конституционный Суд РФ, «речь идет о случаях, установленных лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, т. е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами» ^[21].

Однако даже если иностранные граждане формально и имеют равные права с гражданами Российской Федерации, неустойчивое положение данной группы делает их уязвимыми в отношении нарушений прав человека, а также соблюдения принципа равенства. В настоящее время имеют место факты дискриминации иностранцев не только со стороны рядовых граждан, должностных лиц в бытовых ситуациях, но и законодательно закрепленных и нормативно регулирующих правовое положение иностранцев в различных общественных сферах. По этой причине проблема обеспечения соблюдения государством принципа равенства иностранных граждан и граждан Российской Федерации остается актуальной.

Миграционно-правовая политика выступает разновидностью правовой политики, представляя собой научно обоснованную, планомерную и системную деятельность государственных органов власти, местного самоуправления, а также структур гражданского общества по оптимизации миграционных процессов с учетом интересов личности, общества и государства на основе эффективного механизма миграционно-правового регулирования.

Наряду с целями и задачами функции миграционно-правовой политики являются ее важнейшими характеристиками, позволяя отграничить данную политико-правовую деятельность от смежных направлений государственного строительства.

Итак, обратимся к функциям миграционно-правовой политики как к основным направлениям ее воздействия на общественные отношения путем миграционно-правовых средств, учитывая тот очевидный фактор, что миграционная функция государства и функции миграционно-правовой политики – далеко не равнозначные характеристики миграционной деятельности государственных и негосударственных органов.

А.Н. Жеребцов к функциям миграционной политики России относит следующие: организацию институциональной системы реализации миграционной политики; регулирование миграционных процессов; организационно-кадровое обеспечение государственной миграционной политики; обеспечение необходимых санитарно-эпидемиологических условий и медицинского обслуживания мигрантов; информационное и научное обеспечение деятельности миграционных органов РФ; контроль и надзор за ходом реализации миграционной политики; управление финансовыми ресурсами, направленными на реализацию миграционной политики ^[11].

По нашему мнению, автор необоснованно подменяет цели и задачи миграционно-правовой политики ее функциями и произвольно вычленяет последние в зависимости лишь от своего желания. Рассматривая данную точку зрения, следует задаться вполне резонным вопросом: как миграционная политика может осуществлять функцию своего же кадрового обеспечения, функцию контроля и надзора за ходом своего же осуществления, функцию управления финансовыми ресурсами, направленными на ее же реализацию?

Мы полагаем, что отмеченные аспекты миграционно-правовой политики – скорее задачи ее осуществления либо функции иных органов, призванных контролировать ту или иную сторону ее реализации, но не функции непосредственно миграционно-правовой политики.

Под функциями миграционно-правовой политики мы предлагаем понимать отражающие ее сущность и стратегию направления воздействия на общественные отношения посредством использования правового инструментария. Считаем целесообразным выделять следующие функции миграционно-правовой политики:

1) правозащитную функцию, выражающуюся в строгом соблюдении приоритета охраны и защиты прав, свобод и законных интересов мигрантов и иных участников миграционно-правовых отношений в ходе ее осуществления. Миграционно-правовая политика призвана использовать все имеющиеся правовые средства для предотвращения безосновательного ущемления правомерных стремлений мигрантов и иных лиц, затронутых миграционными потоками, а также разработать правотворческие механизмы, изначально ставящие в равное положение всех мигрантов определенной категории.

Данная функция имеет две основные составляющие: предотвращение нарушения прав, свобод и законных интересов мигрантов в ходе применения действующего законодательства и совершенствование правотворчества в целях более оптимального использования стимулирующих и ограничивающих рычагов при воздействии на миграционные процессы;

2) демографическую функцию, проявляющуюся в том, что миграционно-правовая политика напрямую воздействует на степень и характер заселенности определенных территорий, на регулирование национальных, профессиональных и иных признаков миграционных потоков.

В 2001 г. распоряжением Правительства РФ была утверждена Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г. По нашему убеждению, реализация данного стратегического документа напрямую связана с реализацией миграционно-правовой политики, ибо, как справедливо подчеркивает П.П. Баранов, если зарубежный опыт регулирования миграции касается в основном проблем, связанных с приемом и расселением беженцев и контролем за незаконной миграцией, то в России ситуация иная, связанная в основном с проблемами миграции внутренней ^[4].

Директор ФМС России К.О. Ромодановский подчеркивает, что подотчетный ему орган государственной власти призван не просто быть «регулировщиком» миграционных процессов, но снизить демографический кризис в стране ^[9], что, с определенными оговорками, может быть экстраполировано и на миграционно-правовую политику в целом;

3) функцию сглаживания социальных диспропорций. Поток внешний миграции, который в настоящее время принимает Россия, состоит как из бывших соотечественников, так и из вновь прибывающих в страну иностранцев. Внутренняя миграция также способна увеличить как социальные диспропорции, так и «подогреть» межнациональные конфликты, которые, время от времени, вспыхивают в нашем государстве. Миграционно-правовая политика же выполняет функцию не только планирования экономического и социального развития отдельной территории, но и сглаживания социальных диспропорций, которые могут выступить следствием целого ряда причин: от нехватки рабочих мест неквалифицированному местному населению до создания национально-культурных диаспор вновь прибывшими мигрантами;

4) функцию предотвращения национальных конфликтов, которая в определенной мере производна от обозначенной выше, однако степень значимости диктует необходимость ее рассмотрения через призму самостоятельного направления правового воздействия на общественные отношения. Следует подчеркнуть, что любые средства (как правового, так и неправового – экономического, культурного, информационного и т. д. характера) хороши в предотвращении межнациональных распрей. Вместе с тем миграционно-правовая политика делает акцент именно на правовых средствах предотвращения рассматриваемых последствий миграции, которые являются самыми действенными и долгосрочными.

Следует прислушаться к И.А. Иванникову, считающему, что «идеологическая причина миграции заключается в распространении в ряде республик ислама, притеснении и насилии над христианами, национализма на бытовой почве, недостатке информации на русском языке… Криминогенная причина заключается не только в высоком уровне преступности вообще, но, в первую очередь, в том, что русские становятся чаще жертвами корыстно-насильственных преступлений и преступлений против личности» ^[12].

Миграционно-правовая политика, выполняя обозначенную функцию, способствует предотвращению подобных деструктивных конфликтов при максимальном обеспечении интересов всех сторон;

5) функцию регулирования занятости, которая может осуществляться в полной мере эффективно лишь при помощи частного бизнеса, усилий гражданского общества. Миграционно-правовая политика способна выступить координатором своеобразного социального партнерства между государством, частным сектором экономики и мигрантами, предлагая для сторон взаимовыгодные условия для сотрудничества при соблюдении жестких обязательств.

Общеизвестно, что незаконная либо плохо контролируемая миграция (особенно трудовая ее составляющая) представляет реальную угрозу экономической безопасности страны. «Формируя предложение более дешевой рабочей силы, трудящиеся-мигранты деформируют рынок труда и снижают общую стоимость рабочей силы. Одновременно развивается неформальный сектор занятости, характеризуемый наличием нарушений трудовых прав работников, в т.ч. права на безопасный труд, на своевременную выплату заработной платы» ^[14].

Миграционно-правовая политика призвана, осуществляя исследуемую функцию, «навести порядок» на рынке труда, что предполагает не только содействие занятости мигрантов, но и защиту от безработицы коренных жителей той или иной территории. Борьба с «невольничьим» рынком труда, интегрирование в международную сферу трудовых правоотношений – результат выполнения миграционно-правовой политикой данной функции;

6) контрольную функцию, которая свойственна самой природе и назначению миграционно-правовой политики. Контроль за миграционными процессами является неотъемлемой задачей органов внутренних дел и федеральной миграционной службы, который осуществляется, в частности, по различным направлениям и присущ различным субъектам миграционно-правовой политики. Контрольная функция проявляет себя как в процессе регулирования процедур регистрации вновь прибывших лиц на определенную территорию, так и при анализе форм и методов использования стимулирующих и ограничивающих средств правового воздействия на определенный вид социальных отношений;

7) функцию оптимизации правотворческого, правоприменительного и правоинтер-претационного процессов, т. к. именно отмеченные разновидности деятельности являются основными формами реализации миграционно-правовой политики. Миграционно-правовая политика, будучи деятельностью, полностью находящейся в рамках закона, тем не менее – основное средство повышения эффективности миграционного законодательства, придания ему системности и упорядоченности. Т.Я. Хабриева подчеркивает, что «миграционное законодательство еще находится в стадии своего становления. Правового регулирования миграционных процессов явно недостаточно, несмотря на то, что в последние годы принято несколько важных законодательных актов. Пока оно еще во многом носит фрагментарный и противоречивый характер, хотя, в целом, все-таки соответствует международным стандартам» ^[45]. Правотворчество является объектом повышенного внимания миграционно-правовой политики, что должно иметь свои плоды не только в нормативно-закрепленных декларациях, но и деятельности правоприменительных органов, которым следует быть всецело сориентированным на приоритет уважения и защиты прав, свобод и законных интересов субъектов права;

8) функцию укрепления суверенитета России. Миграционные потоки, подлежащие правовому регулированию, включают в себя как иммиграцию, так и эмиграцию населения. И тот и другой процесс в случае бесконтрольного, неуправляемого течения наносят непоправимый вред не только экономике государства, но и его суверенитету. Работодатели впадают в зависимость от дешевой иностранной рабочей силы, государство теряет «мозги» в результате более приемлемых условий труда за рубежом для российских ученых. В конечном итоге это расшатывает суверенитет России.

Примерно в аналогичном ключе в свое время рассуждал бывший мэр г. Москвы Ю. Лужков, отмечая, что «национальный суверенитет зависит от нашей способности обеспечивать демографическую достаточность национального развития… К задаче обеспечения демографической достаточности национального суверенитета … имеет непосредственное отношение и миграционная политика государства» ^[18];

9) функцию обеспечения взаимодействия между государством и гражданским обществом в ходе оптимизации миграционных процессов. Несмотря на то, что государство выступает ключевым субъектом миграционно-правовой политики, оно не в состоянии самостоятельно решить большинство проблем современной миграции, ибо разрешительные либо запретительные правовые установления – далеко не единственный рычаг, который должен быть использован в адекватном миграционном регулировании. В результатах совершенствования миграционных процессов должно быть заинтересовано как государство, так и все общество, каждый житель, каждый предприниматель. Только в этом случае можно добиться сколь-нибудь заметного успеха, но не противостояния различных слоев общества.

В Российской Федерации сохраняются проблемы, связанные с недостаточно четким разграничением полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере регулирования миграционных процессов. Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ определена в ст. 71–73 Конституции РФ ^[16]. Как отмечает Т.Я. Хабриева, указанные предметы ведения и полномочия не могут распределяться иными актами ^[48]. Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти – их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений в рамках соответствующего предмета ведения.

Конституция РФ прямо не определяет вопросы миграции в качестве предметов исключительного ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не относит их и к вопросам местного значения. Это, однако, не означает, что, исходя из положений ст. 73 Конституции РФ, миграционные отношения находятся в ведении субъектов Федерации ^[47].

Согласно ст. 2 Конституции РФ, «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Это конституционное установление проецируется на положения п. «б» ст. 72 Конституции РФ, согласно которому регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации. Защита же этих прав согласно п. «б» ст. 72 Конституции РФ также является одновременно сферой совместного ведения. Понятие «регулирование» в данном случае означает, что делом Федерации является определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации, ответственности за их нарушение ^[15].

Конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия определенного уровня публичной власти и соответствующих органов только в форме федерального закона. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов власти ^[46] и принципиальным положением разграничения полномочий в сфере регулирования миграции населения.

На сегодняшний день отсутствует единая Концепция регулирования миграционных процессов. По мнению Л.В. Андриченко, В.О. Елеонского, Т.Я. Хабриевой, необходимо осуществление более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне, которое позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установит общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантирует организацию должной защиты переселенцев от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам, определит соответствующие государственные полномочия в этой сфере ^[2].

Мы поддерживаем точку зрения о необходимости принятия специального закона о регулировании миграционных процессов. На наш взгляд, в федеральном законе должны быть раскрыты такие понятия, как «миграция», «мигрант», определены предмет регулирования миграционных процессов, круг субъектов миграционных отношений и четко разграничены полномочия между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в области миграции. На сегодняшний день ситуация такова, что Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (в ред. от 23 июля 2008 г.) ^[5] вообще не содержит положений, разграничивающих полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов

Федерации и органов местного самоуправления в отношении вынужденного переселенца, а в ст. 17 Федерального закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4525-I «О беженцах» (в ред. от 23 июля 2008 г.) ^[6] определены только полномочия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по реализации данного Закона. Полномочия же органов государственной власти субъектов РФ установлены в основном только по вопросам социальной защиты, в т. ч. социального обеспечения беженцев.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления осложняется тем, что на сегодняшний день в юридической науке, в законодательстве как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов, имеются противоречия в употреблении законодателем такого понятия, как «мигрант».

В юридической науке отсутствует единство мнений ученых по поводу определения понятий «мигрант», «миграция», «диаспора». Так, например, Л.Л. Рыбаковский, анализируя миграцию в узком смысле слова, подчеркивает необходимость ее понимания как законченного вида территориального перемещения, завершающегося сменой постоянного места жительства ^[27]. В.М. Баранов выделяет в качестве важного элемента цель миграции – поиск лучших условий жизни и необходимость констатации системы правоотношений, контролируемых государством ^[3]. М.Л. Тюркин для понимания миграции выделяет определенную совокупность правовых отношений, складывающихся у мигрантов в процессе территориальных перемещений, обусловленных необходимостью их государственного регулирования, реализацией личных интересов и, как правило, влекущих за собой приобретение мигрантами в последующем нового правового статуса ^[41].

На наш взгляд, понятия «миграция» и «мигрант» должны учитывать пространственные перемещения указанных субъектов, факт пересечения ими определенных пространственных границ, тем более, что Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2008 г.) ^[7] закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства (месту пребывания), которая в то же время не является частью процедуры переселения (миграции) в том случае, если гражданин не меняет место жительства или меняет его, не пересекая границы. Территориальное перемещение должно быть подчинено определенной цели, подтвержденной мотивацией приспособиться к новой среде либо приспособить эту среду для своего выживания и развития ^[39]. В качестве такой цели могут выступать стремление обезопасить свою жизнь и жизнь членов семьи, создать им лучшие материальные условия, воссоединиться с родственниками и др.

Определенную проблему представляют попытки субъектов РФ вторгаться в компетенцию федеральных органов власти в области регулирования миграционных процессов. Анализ законодательства субъектов РФ свидетельствует о том, что оно зачастую содержит положения, противоречащие федеральному законодательству. Так, например, Закон Ставропольского края от 24 июня 2002 г. № 27-кз «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край» (с изм. от 4 марта 2005 г.) устанавливает понятие незаконной миграции в Ставропольском крае, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований в Ставропольском крае по участию в регулировании миграционных процессов на территории Ставропольского края, основные принципы содействия обустройству и интеграции мигрантов в существующую социальную среду, а также последствия несоблюдения миграционного законодательства, в т. ч. и путем установления ответственности за нарушение миграционного законодательства ^[28].

Принятие данного Закона явно выходит за пределы установленных полномочий органов государственной власти Ставропольского края как субъекта Федерации. Регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «в» ст. 71, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), следовательно, субъекты Федерации не вправе издавать акты, каким-либо образом ограничивающие права и свободы человека и гражданина.

Такие ограничения могут быть установлены федеральным законом и только в пределах, установленных Конституцией РФ. Поскольку регулирование миграционных процессов неизбежно затрагивает сферу прав и свобод человека и гражданина, попытка урегулировать их на уровне субъекта Федерации чревата опасностью вторжения в сферу федерального законодательства.

Кроме того, в Законе Ставропольского края воспроизводятся нормы федерального законодательства, закрепляющие такие понятия, как место пребывания, место жительства, органы регистрационного учета. Это дублирование текста федерального законодательства, а именно Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (в ред. от 25 декабря 2008 г.) ^[7].

Другой пример: в 2004 г. Государственным Советом – Хасэ Республики Адыгея и Законодательным Собранием Краснодарского края в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен проект Федерального закона № 37040-3 «О миграции в Российской Федерации» ^[52].

В соответствии со ст. 1 законопроекта под «мигрантом» предлагалось понимать лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное). Аналогичное определение было закреплено ранее в утвержденной Правительством РФ Федеральной миграционной программе на 1998–2000гг. ^[23]. Однако данный законопроект после прохождения первого чтения в Государственной Думе Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал отклонить. В заключении Комитета среди оснований для отклонения было указано несоответствие ряда определений (в т. ч. предложенного понятия «мигрант») российскому и международному законодательству.

Определенные противоречия в употреблении законодателем такого понятия, как «мигрант», можно обнаружить на уровне федерального и регионального законодательства, например, в постановлении Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О федеральной миграционной программе на 1998–2000 годы» ^[32] под «мигрантом» понимается лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное). В распоряжении Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р «О концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» ^[35] понятие «мигрант» вовсе не употребляется, а закрепляется термин «вынужденные мигранты», к которым законодатель относит как беженцев, вынужденных переселенцев, так и лиц, ищущих убежище. В законе Саратовской области от 4 декабря 2008 г. № 330-3СО «Об областной целевой программе “Содействие занятости населения и развитие кадрового потенциала Саратовской области” на 2009–2011 годы» ^[38] используется понятие «мигрант», однако его содержание нигде не закреплено.

Диаспора представляет собой многообразное явление. Ее изучение может осуществляться в различных измерениях: историческом, культурном, экономическом, правовом и, наконец, политическом. Переплетение всех этих особенностей приводит к тому, что данный феномен представляет достаточно большую сложность для исследования. Поэтому на сегодняшний день не так много научных работ по исследованию данного явления. Кроме того, сегодня происходит множество стремительных процессов, которые приводят к тому, что традиционное понимание диаспоры не всегда адекватно объясняет современное положение дел. Войны, миграции населения, изменение административных границ – все это ведет к изменению принципов формирования диаспор. Это моментально оказывает влияние на общество и государство. И приверженность традиционному подходу рассмотрения диаспоры как результата перемещения этнической группы в пространстве не всегда приемлемо в изучении современного её состояния. Кроме того, традиционное понимание основано на изучении конкретной диаспоры, например, армянской или еврейской.

Сегодня в феномене диаспоры можно выделить две стороны функционирования: динамический и статический аспекты. Динамический аспект подразумевает, что диаспора находится в постоянном развитии. Статический аспект исходит из того, что диаспора рассматривается как результат либо перемещения из одной культурной среды в другую, либо превращения в национальное меньшинство в ходе изменения границ.

Важным вопросом в феномене диаспоры является процесс формирования, то, как происходит диаспоризация этнических групп. В современной России важным фактором в этом процессе стали этнические миграции. Не имея институциональной организации, массовые миграции осуществляются в рамках экономических, политических и правовых институтов, институтов административного государственного управления. Поэтому взаимодействие этнических мигрантов с местным населением всегда связано с адаптацией собственных этнокультурных ценностей и норм к требованиям новой социальной ситуации при одновременном их сохранении и воспроизводстве для «внутреннего» (в диаспоре) общения. С распадом СССР произошел стремительный рост трансграничных миграций как внутри России, так и из стран СНГ. Происходит усложнение «этнической композиции» населения российских городов. Этнические мигранты начинают чувствовать себя отдельной группой, постепенно происходит структуризация этих групп. Они создают условия для адаптации новых мигрантов, что ведет к росту ядра постоянных членов диаспоры. Это ведет к появлению достаточно закрытых сообществ, которые сохраняют свою культуру и контактируют с внешним окружением как относительно единое целое. То есть происходит противопоставление диаспоры внешней среде.

Примером закрытости диаспор может служить «этническое предпринимательство». Представители этнической общности в новой культурной среде испытывают неприятие со стороны «автохтонного» населения, это способствует их обособлению в локальные общности. Для адаптации к новой для себя среде они либо занимают свободные, либо создают специфические ниши в экономическом пространстве принимающей среды. Существует четыре ниши в экономике, которые занимают или создают этнические предприниматели. Здесь необходим учет фактора отношения этнического предпринимателя к виду миграции, так как данное обстоятельство позволяет определить помимо специализации этнических предпринимателей на рынках ещё и особенности раскрытия и перспективы развития делового потенциала этнических мигрантов.

Первая ниша – это поставка, производство и реализация этнических потребительских товаров для внутренних нужд диаспоры на основе эпизодических миграций, которые носят нерегулярный и часто случайный характер.

Вторую нишу занимают предложения «экзотических» товаров на местном рынке, в основе которой лежит челночная, или маятниковая, миграция из Азии и с Кавказа, некоторых регионов. Часто это прочно монополизированные рынки с ярко выраженной моноэтнической принадлежностью. Сегодня подобную этническую нишу занимают и другие этнические группы, например, корейцы, которые торгуют во многих городах России разнообразными национальными продуктами. Корейская диаспора арендует и выкупает значительное количество земель для выращивания овощей на Северном Кавказе и Дальнем Востоке.

Третья ниша занимается удовлетворением местных потребностей в разного рода услугах, необходимых в условиях переселения на постоянное место жительства. Четвертая ниша включает в себя заполнение слабозащищенных и неустойчивых рынков, а также занятость в непрестижных сферах экономики, оставляемых коренными жителями. В данном случае среди мигрантов-предпринимателей преобладают сезонные и вынужденные мигранты. Сегодня примером этого являются мигранты из Таджикистана, Молдавии, Китая, занимающиеся строительством в крупных городах. Постепенно диаспоры стали контролировать определенные секторы экономики в регионах (а иногда и в масштабе всей страны). Можно утверждать, что Россия вступила в фазу «этноэкономики».

Так как у диаспор имеются экономические интересы, в том числе и в сфере крупного бизнеса, это необратимо ведет к стремлению влиять на политический процесс.

Политическая деятельность диаспоры опирается на принцип «двойной лояльности». Данный принцип предполагает наличие устойчивых особенностей, позволяющих сохранять свою самобытность, а также наличие устойчивых связей с принимающим государством. То есть диаспоры ориентируются на выстраивание благоприятных отношений как с принимающим государством, так и с государством исхода.

Можно выделить общие черты, а отсюда и предпосылки участия национальных диаспор России в политике:

– стремление к сохранению национальной культуры, которая делает диаспоры сплоченными, позволяет им не ассимилироваться в принимающем государстве. Лидеры диаспор должны предоставлять не только материальную помощь её членам, но и возможность развития своей культуры, ведь диаспора основывается и на чувстве патриотизма. Национальные традиции выступают одновременно и как инструмент управления, и как необходимость следования им лидерами диаспоры;

– рост численности диаспоры. В определенный момент диаспора становится многочисленной и начинает выдвигать государству свои требования. И государство не может игнорировать интересы достаточно крупной общности. Первоначально они касаются необходимости предоставления государством возможности для развития своей культуры, защиты от дискриминации со стороны местного населения;

– защита экономических интересов диаспоры. Выше говорилось о таком явлении, как «этническое предпринимательство», которое часто связано с незаконной деятельностью. Постепенная легализация бизнеса ведет к необходимости защиты экономических интересов и на политическом уровне;

– экономические интересы очень сильно переплетаются с криминальной деятельностью диаспор. В СССР существовал теневой сектор экономики, который не мог рассчитывать на правовые механизмы регулирования и защиты. Эту роль заняли организованные преступные группировки, которые часто формировались по этническому признаку. Криминальная деятельность привела к накоплению у диаспор большого финансового капитала, установлению тесных неформальных связей с представителями органов власти;

– заинтересованность другого государства в поддержке своей диаспоры в России, стремление превратить её в агента влияния. Армения, Молдавия, Таджикистан и другие станы СНГ заинтересованы в привлечении инвестиций и денежных переводах от членов диаспоры за рубежом.

Сегодня диаспоры активно участвуют в политике. Но это участие носит неформальный характер. Так как членами национальныхдиаспор являются политики и чиновники, это позволяет им лоббировать свои интересы на всех стадиях принятия политического решения, начиная с внесения предложения и заканчивая его реализацией.

Диаспоры обладают возможностями мобилизации определенной части населения в поддержку того или иного кандидата, политической партии. Диаспора – это сплоченная общность, что повышает эффективность влияния авторитетных лиц. Более эффективными являются и СМИ диаспор. Их влияние на общественное мнение также определяется единством представителей диаспоры.

Внутри диаспор нет единства. Общественные организации одной диаспоры вступают в конкуренцию между собой. Они стремятся привлечь к себе как можно больше членов, в первую очередь влиятельных лиц, хотят заручиться поддержкой страны исхода. Но, как уже отмечалось выше, диаспора – это в первую очередь лидеры. Вот между ними и идет конкуренция.

Сегодня на политической деятельности диаспор отражается непоследовательная политика государства в национальном вопросе. Можно сказать даже отсутствие этой политики. С одной стороны, государство не признает диаспоры как участника политического процесса. С другой стороны, государственные органы проявляют заинтересованность в работе с диаспорами в рамках управления миграционными потоками. Это, в свою очередь, приводит к некоторой институционализации деятельности диаспор в политических процессах.

Игнорирование государственными органами наличия политических целей у диаспор приводит к неконтролируемым изменениям в социальной структуре общества, что неизбежно ведет к межнациональным конфликтам. Кроме того, государство не использует диаспоры как ресурс согласования интересов. В «диаспоральный капитал» России помимо соотечественников, проживающих за её пределами, необходимо включать национальные диаспоры внутри страны. Ведь многие члены диаспор связывают свою жизнь с Россией, считают её своей Родиной, а следовательно, нацелены на её процветание. Диаспоры могут оказывать существенную помощь в выстраивании конструктивных отношений с другими государствами.

Подводя итог, можно выделить следующие механизмы участия диаспор в политическом процессе: наличие общественных организаций как институциональных форм интеграции диаспор; неформальный характер участия; представительство членов диаспоры в органах государственной власти; институциализацию политической деятельности диаспор в рамках управления миграционными потоками, что является признанием государством неспособности самостоятельно справиться с проблемой незаконной миграции; публичные акции диаспор в сфере политики; наличие у диаспор собственных СМИ, что является эффективным механизмом влияния на мнение определенной части населения.

Диаспоры можно считать самостоятельными акторами политического процесса. Их политическая деятель проявляется в оказании влияния на процесс принятия и реализации политических решений.

Диаспоры также участвуют в избирательных кампаниях на всех уровнях, начиная с выборов в региональные органы власти и заканчивая выборами глав государств. Отсутствие четкой государственной политики по работе с диаспорами ведет к тому, что политическая деятельность последних становится неконтролируемой и может идти в ущерб национальным интересам России.

Анализ действующего российского законодательства свидетельствует о некоторой фрагментации правового регулирования положения беженцев и вынужденных переселенцев. Отсутствие Концепции регулирования миграционных процессов приводит к тому, что ряд вопросов правовой регламентации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в сфере миграционных отношений остаются нерешенными. Попытки субъектов Федерации на региональном уровне регламентировать эту сферу общественных отношений носят зачастую бессистемный характер, приводят к дублированию норм действующего федерального законодательства. Совершенствование правовой регламентации в области миграции должно идти по пути устранения пробелов правового регулирования, а также уменьшения отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней.

Проблемы, с которыми сталкиваются граждане, желающие легально жить и работать в России, остаются неразрешенными. Что касается статуса беженца, например, то существует принятый еще в 1993 г. Федеральный закон «О беженцах». Этот закон детально регулирует и регламентирует положение и статус данной категории лиц, четко расписывает перечень лиц и порядок получения статуса беженца. Однако данный закон содержит ряд норм отсылочного характера, которые требуют принятия соответствующих подзаконных нормативных актов, – к примеру, ст. 12, гарантирующая предоставление временного убежища лицам, имеющим основания для признания их беженцами или оставленным на территории Российской Федерации из гуманных соображений. Кроме того, ст. 14 закона предусматривает случаи экстренного массового прибытия лиц, ходатайствующих о признании беженцами и предоставлении временного убежища, которые относятся к ведению Правительства Российской Федерации в части определения мест пребывания и условий содержания.

Законодательство по вынужденным переселенцам в настоящий момент весьма обширно, поскольку включает большое количество подзаконных актов. Одним из значительных актов такого характера является Положение о жилищном обустройстве, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2000 г.

Категория вынужденных переселенцев относится к особой правовой практике Российской Федерации, целью которой изначально были поставлены защита интересов и содействие в обустройствесоотечественников, прибывающих из новых независимых государств.

Что же касается правового регулирования положения соотечественников, то в настоящее время существуют проблемы в реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Данная программа предполагает конкретные и ограниченные территории расселения. В случае, если гражданин захочет по каким-либо причинам вселиться в другой район (лучшая работа, наличие родственников и знакомых), то по этой программе он переселиться не сможет.