Role of the European Defense Agency in the military integration of the European Union

Актуальность создания собственных институтов в области внешней безопасности Европейского Союза после окончания «холодной войны» была обусловлена как диверсификацией угроз, так и изменением во внешней политике США. Однако интеграция в столь чувствительной сфере изначально предполагает высокий уровень доверия и схожее восприятие угроз безопасности. Несмотря на уникальность европейского интеграционного проекта, этот уровень пока остается недостаточным для более глубокой интеграции. В свою очередь, повышение эффективности Общей политики безопасности и обороны (ОПБО) невозможно без координации военно-промышленной политики и создания единого рынка оборонной продукции. Способен ли ЕС стать самостоятельной военной державой, не зависящей от военного потенциала США и НАТО? Возможна ли вообще дальнейшая интеграция в этой сфере? Нужен ли ЕС единый рынок продукции военного назначения? На примере деятельности Европейского оборонного агентства (ЕОА) можно проследить каких результатов удалось достичь за почти десятилетний период его существования и какие барьеры стоят на пути дальнейшей интеграции в области безопасности и обороны Европейского Союза.

До 1998 года Европейский Союз не имел своих собственных ресурсов в области разведывательной деятельности, аналитических и информационных возможностей в сфере внешней политики. Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) испытывала недостаток эффективных инструментов, которые бы позволили Европейскому Союзу проводить сильную внешнюю политику, основанную на качественной экспертизе, особенно в части безопасности. Постоянные структуры позволили бы ЕС получить большую независимость от США, а также избавится от временных ограничений, которые стали результатом необходимости взаимодействия с национальными столицами для получения информации и экспертных оценок. Политическая нестабильность на Балканах и прочие международные кризисы требовали адекватного ответа со стороны ЕС.

Европейские лидеры понимали, что возможности НАТО ограничены военными операциями, а, следовательно, не могут быть эффективными, поскольку для поддержания стабильности в регионе необходим комплексный подход к безопасности. Впервые в ЕС на официальном уровне озаботились созданием собственного потенциала в 1999 г., закрепив в итоговой декларации Хельсинского саммита намерение создать собственный потенциал как для решения военных задач, так и для невоенного урегулирования кризисных ситуаций ^[1]. К созданию собственных сил быстрого реагирования и сопутствующего потенциала подталкивали события в Сербии и Македонии в конце 1990­-х гг., равно как и необходимость дальнейшего урегулирования ситуации в Ираке и Афганистане. На двусторонней встрече Жака Ширака и Тони Блэра в рамках франко-британского саммита в ноябре 2003 г. французский президент заявил, что политика США по отношению к Ираку в целом оказалась верной, но незавершенной, подразумевая необходимость выработки и реализации посткризисного плана действий. Эту позицию тогда поддержал и британский премьер-министр, отметив, что для него очевидна роль ЕС там, где не задействовано НАТО, и это обуславливает необходимость развития собственного военного потенциала Европейского Союза ^[2].

С целью повышения качества и рационализации военного потенциала Общей политики безопасности и обороны ЕС, государства-члены договорились учредить новый институт, который бы позволил всем странам ЕС принимать участие в его работе и который бы способствовал гармонизации военных потенциалов стран-членов, а следовательно выработке единых стандартов оборонной промышленности и развитию общей системы оборонных заказов. Европейское Оборонное Агентство (ЕОА) было учреждено решением Европейского Совета в Салониках в июне 2003 г. и начало свою работу в 2004 году. ЕОА заменила Европейское агентство по вооружениям, военным технологиям и исследованиям. Этот орган открыт для всех государств-членов, включая Данию, которая имеет так называемый «opt-out» (возможность неучастия) в военной составляющей ОВПБ. Согласно Статье 28 А (3) Лиссабонского договора ЕОА: «должно определять операционные потребности, осуществлять меры по удовлетворению этих потребностей, способствовать определению и по возможности осуществлению мер, необходимых для усиления индустриальной и технологической базы оборонного сектора, участвовать в определении европейской политики по вооружениям, а также содействовать Совету в оценке по улучшению военного потенциала» ^[3].

Согласно тем функциям, которые приданы агентству, оно играет вспомогательную роль в рамках системы принятия решений ОПБО. Этот институт не обладает реальными каналами влияния, которые давали бы повод предположить, что ЕОА может стать первым наднациональным органом, способным влиять на решения Совета Европейского Союза в области безопасности и обороны. Однако оно призвано координировать военно-техническую политику, способствовать формированию общей системы военных заказов и повышению конкурентоспособности европейской военной промышленности. Европейские эксперты отмечают, что: «конкурентное преимущество европейской военной промышленности должно базироваться на технологическом превосходстве и научном прогрессе. Эта роль частично отведена ЕОА» ^[4]. Несмотря на все попытки придать руководящую роль этому органу, ЕС пока не удалось добиться лояльности стран-членов в этом вопросе. Национальные государства по-прежнему предпочитают межгосударственный формат взаимодействия в столь чувствительных сферах, как оборона и безопасность. Наглядной иллюстрацией тому служат последние двусторонние инициативы по развитию военно-промышленного сотрудничества. В рамках межправительственных соглашений между Италией и Германией, Францией и Великобританией осуществляется сотрудничество по различным направлениям, включая создание беспилотных летательных систем (БЛС) ^[5]. Аналогичный тренд наблюдается в Северной Европе в рамках многостороннего проекта NORDEFCO. В 2009 г. Финляндия, Дания, Исландия, Норвегия и Швеция подписали Меморандум о взаимопонимании в области оборонного сотрудничества, определив в качестве одного из приоритетов - повышение конкурентоспособности своих военно-промышленных комплексов (ВПК) ^[6]. Отсутствие наднациональной координации подобных проектов, несмотря на множество преимуществ внутриевропейского межгосударственного оборонного сотрудничества, ведет к дублированию технологий и не решает задачи по рациональному использованию бюджетных расходов.

Несмотря на предпочтительный выбор европейских столиц в пользу межгосударственных оборонных проектов и сдержанность в развитии инициатив ЕОА, ему удалось достигнуть определенных результатов в реализации общеевропейских проектов, среди которых:

1) Программа обучения пилотов вертолетов (Helicopter Training Programme, HTP). Данная программа была утверждена Руководящим советом агентства, состоящим из министров обороны стран-членов, в 2009 г. Целью программы является обеспечение условий для государств-членов ЕС по консолидации и развитию усилий, а также обмену передовым опытом в области повышения качества пилотирования при проведении современных боевых и миротворческих операций. Программа включает в себя профильные подпрограммы по тактике, инструктажу, пилотированию и т. д. За четырехлетний период с 2009 по 2013 гг. в этой программе участвовало 123 вертолета, 794 летных экипажа, около 5000 членов обслуживающего персонала ^[7].

2) Европейское сотрудничество в области спутниковых коммуникаций (European Satellite Communication (SATCOM) и Procurement Cell (ESCPC)) ^[8]. Проект стартовал в 2012 г. с подписания рамочного соглашения, позволяющего осуществлять единые закупки и использование коммерческого спутника связи для пяти государств-членов. О результатах реализации данного проекта можно будет судить по истечении нескольких лет.

3) Морская сеть наблюдения (Maritime Surveillance Networking (MARSUR)) ^[9]. Проект был запущен в 2006 г. с целью создания сети, объединяющей существующие военно-морские и гражданские системы обмена информацией и позволяющей обмениваться засекреченной информацией во время подготовки и проведения операций в рамках ОПБО. Создание этой сети обусловлено необходимостью избежать дублирования ресурсов за счет использования уже имеющихся технологий, данных и информации. В настоящий момент в проекте участвуют 18 стран-членов ЕС. В 2012 г. прошли первые испытания сети, а ее полное развертывание запланировано на 2014 г.

4) Сертификация военно-воздушных судов (Airworthiness). Агентством был разработан проект требований, которые должны предъявляться к военно-воздушным судам (European Military Airworthiness Requirements (EMARs)) в странах-членах ЕС. Единые правила призваны гармонизировать национальные законодательства стран-членов с целью облегчения и удешевления процесса сертификации военно-воздушных судов. Первым успешным результатом в этой области стала сертификация военно-транспортного самолета A400M ^[8].

5) Эффективная система госзаказов (Effective Procurement Methods) ^[10]. Представляет собой инициативу Агентства по разработке инновационных методик консолидации и определения спроса в рамках строительства единого европейского рынка оборонной продукции. Реализация этой инициативы пока носит фрагментарный характер и апробируется на отдельных пилотных проектах, таких как предоставление логистических услуг для функционирования Европейских боевых групп.

6) Мобильная лаборатория (Counter - Improvised Explosive Devices (IED) и Theatre Exploitation Laboratory) ^[8]. Проект предусматривает создание лаборатории военно-медицинской экспертизы для проведения исследований в области противодействия самодельным взрывным устройствам. Первая такая лаборатория была развернута в Афганистане в 2011 г. и проходит полевые испытания.

Успех в реализации представленных проектов будет определять будущее агентства и финансирование со стороны стран-членов.

По итогам встречи британских и польских министров обороны и иностранных дел 12 сентября 2013 г. британское правительство опубликовало совместное коммюнике ^[11], в котором обозначены три конкретных предложения по развитию ОПБО для обсуждения на Совете глав государств и правительств ЕС в декабре 2013 г. Данные предложения определяют 3 основных направления развития ОПБО:

1) увеличение расходов государств-членов на ОПБО;

2) интенсификация сотрудничества ЕС и НАТО в области создания ресурсов для выполнения совместных задач. Взаимодействие в рамках европейской инициативы по объединению и совместному использованию ресурсов (Pooling and Sharing) и инициативы НАТО в области интеллектуальной обороны (Smart Defence) с целью избежать дубляжа при создании ресурсов;

3) активизация концепции Боевых групп ЕС, как механизма быстрого реагирования в области кризисного регулирования.

Приоритеты, обозначенные в польско-британских предложениях, призваны придать новый импульс институтам ОПБО и всей политике в целом. Ключевую роль в реализации инициативы «Pooling and Sharing» играет ЕОА, головной задачей которого является развитие оборонного потенциала, обеспечение взаимодействия европейских ВПК и научные разработки (R&D).

Особого внимания заслуживает инициатива по развитию сотрудничества с НАТО. Пересечение членства в ЕС и НАТО накладывает дополнительные обязательства по реализации различных программ и порождает дублирование в процессе ресурсного обеспечения. Стоит отметить, что после распада Советского Союза НАТО существенно расширила спектр своих задач, выйдя за границы 5-й статьи о коллективной обороне. В Декларации по итогам Брюссельского саммита 1994 г. страны-члены Альянса учредили инициативу «Партнерство ради мира» ^[12], призванную обеспечить формат для проведения миротворческих операций и кризисного регулирования. Новые задачи потребовали от организации новых возможностей, которыми не обладал сугубо оборонительный альянс. Так в 1999 г. по итогам Вашингтонского саммита НАТО была одобрена инициатива об оборонном потенциале (Defence capabilities initiative), целью которой являлось «улучшение оборонного потенциала в целях обеспечения эффективности многонациональных операций и повышение оперативной совместимости между силами Альянса» ^[13]. Таким образом, в НАТО еще до момента учреждения Европейской политики безопасности и обороны начались процессы по координации деятельности в сфере ВПК. Опыт подобной кооперации может стать референтным для Брюсселя в определении дальнейшей стратегии развития ОПБО.

Поставленные перед агентством цели и задачи отражают намерение евробюррократии расширить компетенцию ЕС на крайне чувствительную для национального суверенитета сферу – оборону и внешнюю безопасность. Министр обороны Чехии Власта Парканова в 2009 г., анализируя итоги деятельности ЕОА, отмечала, что агентство постаралось создать стимулы, которые бы поощряли страны-члены взаимодействовать в рамках европейских институтов ради сокращения дефицита оборонных потенциалов, тем самым сокращая зависимость от неевропейских ресурсов и технологий ^[14].

Скажем, идея создания европейских сил быстрого реагирования не может быть в полной мере реализована в отсутствие единых стандартов вооружений и техники, а также подходов к выработке концепции безопасности. Дефицит координации закупок и дублирование при разработке систем вооружений приводит к нерациональному использованию имеющихся экономических ресурсов и препятствует повышению оперативной совместимости боевых подразделений. Достаточно отметить, что в странах ЕС бронетранспортёры создаются по более, чем 20-ти спецификациям. Именно через гармонизацию, а в последующем интеграцию стандартов военно-промышленного комплекса и либерализацию (европеизацию) системы оборонных заказов возможно сформировать действенный механизм мягкой безопасности и стратегическую идентичность ЕС. Важно отметить, что к компетенции ЕОА не относится определение потенциальных угроз для сообщества, однако без этого компонента невозможно качественно решить задачу стандартизации военной продукции.

Другой важной задачей ЕОА, согласно программным целям агентства, является инвентаризация предприятий военно-промышленного комплекса стран-членов ЕС на предмет их эффективности и конкурентоспособности. Перед агентством поставлена задача повысить конкурентоспособность ВПК ЕС. Это необходимо по двум причинам: обеспечить достаточный военный потенциал для реализации ОВПБ и создать новые точки роста европейской экономики за счет усиления позиций на мировом рынке вооружений. Решение обеих этих задач по сути является стратегическим направлением деятельности ЕОА. Решение первой задачи лежит скорее в политической плоскости, т.к. требует консолидированного мнения государств-членов об угрозах, стоящих перед ЕС, и путях их нейтрализации. В соответствии с этими приоритетами должны ставиться задачи перед ВПК по разработке и производству продукции, способной удовлетворять потребности ОВПБ и оборонных инициатив стран-членов. Решение второй задачи лежит в практической плоскости и осложняется протекционистскими мерами в столь чувствительной для государств сфере, как оборона и внешняя безопасность. Согласно поставленным задачам ЕОА должно выработать механизмы для создания единого рынка оборонной продукции. Рыночные условия в этой сфере приведут к неминуемому процессу слияний и поглощений, результатом которого должно стать появление крупных военно-промышленных предприятий и холдингов. Их международная конкурентоспособность будет существенно выше, нежели отдельных национальных ВПК. В своем анализе военно-промышленного комплекса Евросоюза Академик РАН И. Д. Иванов приводит мнение европейских экспертов: «Правительствам придётся смириться, – отмечают эксперты Комиссии ЕС, – с утерей части своих военно-промышленных активов, больше закупать у фирм других стран Евросоюза, разрешать смену и интернационализацию собственности отечественных военных подрядчиков и, если этого не сделать, основная часть национальных рынков вооружений Европы останется в распоряжении поставщиков из США» ^[15]. Одним из препятствий на пути реализации этой задачи является политическая дихотомия между странами-членами и ЕС. Новые члены Евросоюза в Восточной Европе опасаются потери существенной части своего вновь приобретенного суверенитета и экономических последствий, которые могут наступить в условиях открытого рынка. Во многом устаревшие и неэффективные предприятия ВПК, доставшиеся этим странам в период «холодной войны», будут закрыты, за исключением немногих, которые имеют потенциал для модернизации. Старые члены ЕС, обладая высокотехнологичными ВПК, также настороженно относятся к перспективе участия в капитале их компаний иностранных инвесторов, даже через ЕС. Хотя они и разделяют открывающиеся перспективы реализации идеи открытого рынка. Это балансирование между рисками и перспективами будет определять дальнейший ход интеграции в области ОВПБ.

Выводы:

За десятилетний период своего существования Европейскому оборонному агентству так и не удалось стать реальным инструментом обеспечения Общей политики безопасности и обороны ЕС. Поставленные перед ЕОА задачи по стандартизации, преодолению дублирования, повышению конкурентоспособности и в итоге созданию единого рынка продукции военного назначения остаются в большей степени декларативными целями. Роль ЕОА на данном этапе развития европейской интеграции ограничивается координацией по реализации незначительных общеевропейских проектов и обеспечением площадки для поддержания диалога между военными ведомствами и ВПК стран-членов ЕС. На современном этапе развития европейского интеграционного процесса национальные государства-члены отдают предпочтение более надежному и понятному формату межправительственного сотрудничества. Опыт сотрудничества стран-членов ЕС в рамках НАТО может быть использован при определении дальнейшей политики в области создания общеевропейского военно-промышленного потенциала. Будущее Европейского оборонного агентства, как наднационального института по координации военно-промышленной политики ЕС, будет зависеть от степени дальнейшей интеграции в области обороны и безопасности.