Comprehensible government as a new format for the dialogue between the citizens and the government.

Tolpegin Pavel Vladimirovich PhD in Technical Science scientific advisor, Institute for the Analysis of Political Infrastructure Russia, 107031, Moskva, Petrovka, ul., d. 23/10, str.5. pavel@tolpegin.ru Other publications by this author

В мае 2012 г. Президентом России утверждён состав федерального правительства, в структуре которого выделено новое направление деятельности, связанное с вопросами «Открытого правительства». Открытое правительство не предполагает создание дополнительных властных или аппаратных органов и учреждений и даже сама должность учреждённого федерального министра создана без аппарата министерства. По сути, создаются новые механизмы взаимодействия структур гражданского и экспертного общества с государственными институтами.

Ретроспектива вопроса имеет глубокие корни, однако впервые столь значимо проблема открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти поставлена 10 августа 2011 г. В этот день Президент России Д. Медведев подписал 21 указ об утверждении перечня информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет.

Этот шаг послужил импульсом к активному наращиванию нормативно-правовой и доктринально-методической базы. В мае 2012 г. Президент России В. Путин подписал Указ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»^[1], а 31 января 2013 г. Правительством Российской Федерации приняты «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года».

Более полное структурное понимание открытости предложено в концептуальных и стратегических документах представителей научного сообщества, среди которых необходимо выделить Концепцию открытости федеральных органов исполнительной власти^[2] (Концепция), предложенную в июне 2013 г. Как сообщается в пояснительных материалах, Концепция разработана в целях повышения открытости и качества гражданского контроля за деятельностью органов власти, прозрачности процедур выработки, принятия и реализации ключевых решений и проч.

Говоря о термине «понятное правительство», важно уточнить, что речь идёт о стандартах и механизмах раскрытия только общедоступной информации. А сфера применения мер открытости в настоящее время сужена до круга федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Таким образом, вырабатываемые Правительством Российской Федерации меры открытости не коснутся Федерального Собрания Российской Федерации, органов судопроизводства, «территорий» (исполнительных и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации), муниципальных образований, государственных учреждений и предприятий. Спорно распространение мер открытости и на «невластные» органы и институты: Совет Безопасности Российской Федерации, Центризбирком России, органы прокуратуры и др.

Открытое правительство включает в себя несколько направлений, обусловленных поставленными задачами и мерами открытости, и одним из них является «Понятное правительство».

«Понятное правительство» является элементом «Открытого правительства» и одним из инструментов открытости государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц и предусматривает выработку мер, направленных на решение главной задачи — гарантированного законодательно и обеспеченного процедурно представления ФОИВами общедоступной информации гражданам.

Важным условием является требование, предъявляемое к качеству этой информации: деятельность понятного правительства направлена на обеспечение общепонятности и удобопонятности транслируемой ФОИВами информации в целях обеспечения её более комфортного восприятия гражданами, не являющимися экспертам. В этом контексте к информации относятся любые информационные данные об открытых действиях федерального органа и его должностных лиц, в особенности — о принимаемых и подготавливаемых нормативных актах и решениях, перспективах развития внутренней и внешней политики и т.п.

Основная цель понятного правительства — исключение непрозрачности, затруднённого или неравного доступа граждан к информации для снижения рисков неоднозначного, неверного и двусмысленного толкования представляемых государством сведений.

Понятное правительство — «подстрочник», содержащий упрощённую и доступную интерпретацию любых открытых действий государства при помощи доходчивых формулировок, а также доступных визуальных, инфографических и иных средств.

Актуальность понятного правительства как государственной меры имеет самую высокую степень политической значимости. Слабое понимание гражданами действий современной власти и проводимой политики с учётом феномена «правового нигилизма» негативно сказывается на проводимых государством реформах. Оторванность граждан от политической «повестки дня» и их слабая ориентация в общеправовой системе координат делает их не только неспособными к участию в управлении делами государства и общества, но и мешает их социальной и личностной адаптации в правовом государстве.

Неверная интерпретация мер государственной политики делает граждан уязвимыми к протестным настроениям, увеличивает подверженность слухам, а также укрепляет ложные стереотипы общества о тотальной коррумпированности и непрозрачности власти.

Сверхзадача понятного правительства достигается за счёт диалога с гражданами на одном, понятном каждому языке не только в процессе объяснения и пояснения принимаемых мер, но и путём активного привлечения граждан к их обсуждению.

Реализация понятного правительства возможна путём создания параллельного информационного потока, отвечающего указанным требованиям понятности и доступности. В частности, речь идёт о:

а. создании дополнительных специализированных разделов на сайтах ведомств;

б. подключении дополнительных штатных специалистов ФОИВ. В процессе обсуждения инициативы органа или по запросу эти сотрудники оперативно реагируют на вопросы, идеи, комментарии граждан и экспертов, предоставляя ответ не юридически «сухим» языком, а общедоступно;

в. применении медийных средств или инструментов внутренней политики (телепрограмма «Парламентский час»);

г. индивидуальной работе с лидерами мнений, представителями групп и объединений граждан;

д. проведении регулярных встреч и конференций с представителями ФОИВ, на которых в доступных формах обсуждаются интересующие граждан вопросы. В процессе работы понятного правительства могут быть задействованы адресные новостные рассылки, индивидуализированные под получателя информации.

К реальным примерам можно отнести инициативу Министра Российской Федерации М.А. Абызова о создании «Бюджета для граждан» — упрощённой версии закона о бюджете, использующую форматы, доступные для восприятия большинством граждан.

Реализация проекта «Понятное правительство» окружена большим числом проблем.

а. Регулирование любых гуманитарных, в т.ч. социальных и лингвистических сфер и знаний рамками формального документа представляет большую сложность.

Именно поэтому вызывает сомнение возможность создания стандарта, определяющего принципы, требования и механизмы разработки информации, доступной гражданину. Иными словами, вряд ли удастся создать выдержанную в строгих формах, отвечающую требованиям жанра делового документа и при этом понятную инструкцию по переводу «с русского на русский».

Именно поэтому имплементация понятного правительства в государственном аппарате не должна ограничиваться распространением нормативного документа, а, по меньшей мере, должна включать проведение обучающих программ и иных форм работы с участниками процесса.

б. Задача внутриязыковой интерпретации (т.н. перевод «с русского на русский») влечёт изменение не только формы текста, но и искажает смысл. Юридический язык не напрасно является сложным и наукообразным. Эта сложность не искусственна, а обусловлена тем, что юридический язык должен строго, полно и точно передавать смысл и содержание тех явлений и правоотношений, которые он регулирует и определяет.

По этой причине нельзя принять позицию экспертов, заявлявших о необходимости «перевода» ключевых кодексов и законов в рамках «Понятного правительства», с тем, чтобы эти «упрощённые» переводы были взяты за основу.

В процессе внутриязыковой интерпретации могут возникнуть как побочные смыслы, так и часть смысла может исказиться или быть потеряна, что введёт граждан в заблуждение. Интерпретируя деятельность органа, должностное лицо должно понимать связанную с этим ответственность, поскольку «понятный» ответ или разъяснение, в определённой степени являясь официальным актом применения права, может преюдициально лечь в основу других правоотношений. Любые издержки, которые легко предугадываются в данном случае, могут служить поводом для судебных разбирательств.

По той же причине судебные органы, изо дня в день занимаясь правоприменением, не высказывают мнение о применении законодательства и отказывают в даче разъяснений о правоприменении, осуществлении толкования законов и выработке правовой позиции ^[3].

Представляется, что во избежание коллизий, необходимо ввести определённые ограничения. Во-первых, необходимо договориться о том, что информация толковательного характера не является актом применения права и даётся с ограниченной гарантией и ответственностью.

Во-вторых, процесс интерпретации должен делать упор на толкование, разъяснение и осуществляться без отрыва от информационного оригинала, не подменяя его.

в. Трудной с точки зрения реализации представляется задача создания универсального формата «понятности» интерпретируемых информационных единиц. Неоднородность современного российского общества в сферах культуры, образования, общей эрудиции и подготовки столь высока, что вряд ли в первом приближении удастся сформулировать такие правила «перевода», которые бы удовлетворили большинство.

г. Инертность некоторых представителей государственного аппарата представляет существенную угрозу срыва поступательной реализации проекта. Желая оставлять принимаемые решения в тени, должностные лица не будут заинтересованы в правильной имплементации мер «Понятного правительства» с тем, чтобы иметь возможность принимать кулуарные решения.

На преодоление сопротивления в среде госаппарата могут быть направлены как меры по формированию культуры открытости информации, так и закреплённая в законе система обязывающих норм и санкций.

д. Но речь идёт не только о желании сокрыть от общественности принятие ангажированных решений. Проблема актуальна и в отношении политически выверенных и справедливых, но непопулярных мер государственной политики, положительный эффект которой может быть оценен только через несколько лет.

Желание российской власти публично истолковать непопулярную, но вынужденную меру может в современных условиях обернуться ещё бо́льшим всплеском активности негативно настроенных групп граждан и их объединений, преднамеренно спекулирующих в своих интересах.

е. В существующих версиях концепций понятного правительства делается акцент на Интернет как на основной источник информации и влияния. Следует отметить, что уровень «интернетизации» России не столь высок, поэтому параллельно с электронными ресурсами необходимо разрабатывать другие каналы коммуникации с населением.

ж. Замыкающей в этом ряду, но не менее важной является кадровая и инфраструктурная проблема. Деятельность понятного правительства по своему функционалу весьма насыщенна и требует от уполномоченных специалистов применения самых ответственных мер и высокой компетенции, поскольку работа с населением — это работа на острие вопросов и конфликтов.

Инфраструктурная и организационная проблема понятного правительства ставит много вопросов, одним из которых является то, насколько «центральный орган» будет способен подготовить универсальное инфраструктурное решение, и насколько это решение каждый из ФОИВов должен будет доработать самостоятельно для его полноценной адаптации. Иными словами, не придём ли мы к той ситуации, когда высокий слог государственной политики в сфере понятного правительства так и останется идеологией, а «велосипед» каждый ФОИВ будет изобретать по-своему.

Анализ проблем понятного правительства и подходов к их решению даёт скептическую оценку полноценной реализации всего проекта: большинство проблем имеют высокую хроническую актуальность и для других известных государственных проектов, судьба которых печальна. И в действительности в группе проектов «Открытого правительства» «Понятное правительство» пока является наименее показавшим себя проектом.

Вместе с тем, «Понятное правительство» — политический проект, имеющий самостоятельную значимость; это важная задача внутренней политики страны и, одновременно, один из ключевых стабилизационных факторов, который при правильных подходах к развитию и разрешению задачи способен не только гасить общественное недовольство, но являться рычагом управления общественным мнением и залогом стабильности российского демократического государства.