Legal regulation mechanism for the constitutional right to information

При рассмотрении вопроса о реализации конституционных прав граждан Российской Федерации важным является определение механизма, обеспечивающего как собственно реализацию предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан, так и установление ответственности за их нарушение или создание препятствий к их свободному осуществлению.

Несмотря на подробное исследование указанного механизма как в научных работах, посвященных общетеоретическим проблемам конституционного права^[1][2], так и специальных исследованиях^[3], можно констатировать, что единство в описании или даже понимании сущности, структурных элементов такого механизма и реального его воплощения в целях реализации конституционных прав граждан Российской Федерации в настоящее время отсутствует.

Анализируя теоретические исследования вопроса реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина можно сформулировать несколько подходов к пониманию механизма правового регулирования конституционных прав граждан Российской Федерации и прежде всего конституционного права на информацию.

Для начала необходимо определить базовые в понимании рассматриваемой правовой категории понятия – «правовое регулирование» и «механизм правового регулирования».

Под первым, согласно распространенной в общей теории права позиции, понимается осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями^[4]. Соответственно механизм правового регулирования может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения.

При этом следует учитывать, что реализация конституционных прав человека связана с действием определенного механизма, охватывающего совокупность не только юридических (правовых) средств, но также экономических, политических и социальных^[5].

В основу механизма реализации конституционных прав граждан положены юридические (правовые) средства.

Важно отметить следующее обстоятельство: если в определении понятия «механизм правового регулирования» единство позиций специалистов усматривается, то в дальнейших рассуждениях обнаруживаются противоречия, порой в собственных же исследованиях.

Так, К.К. Гасанов, отмечает, с одной стороны, что конституционно-правовой механизм является одной из составляющих механизма правового регулирования, который в свою очередь состоит из совокупности не только юридических (правовых) средств, но также экономических, политических и социальных, а, с другой стороны, выделяет конституционно-правовой механизм, определяя его как «взятую в единстве систему взаимодействующих конституционно-правовых средств, при помощи которых государство осуществляет юридическое воздействие на правоотношения между субъектами права в целях признания, соблюдения и реализации основных прав человека»^[6].

Однако, мы полагаем, что данная позиция нуждается в уточнении, поскольку механизм реализации конституционных прав граждан, в том числе права на информацию, состоит не столько из собственных конституционно-правовых средств, сколько из правовых средств других отраслей права, выступающих своего рода обеспечением реализации конституционных прав граждан Российской Федерации. Сами по себе конституционно-правовые средства не содержат того арсенала принудительного воздействия на лиц, нарушающих или создающих препятствия для реализации конституционных прав граждан, как, например, средства уголовно-правового или административно-правового воздействия. Полагаем, что механизм правового регулирования является единым как для реализации конституционных прав граждан, так и других предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации. При этом средства их реализации могут быть заимствованы из других отраслей права, различие проявляется лишь в объекте такого регулирования.

В.М. Горшеневым под механизмом правового регулирования понимается совокупность способов и форм осуществления права, претворения норм права в жизнь. В структуре механизма он выделяет способы и формы организации воли субъектов общественных отношений (внешняя сторона) и способы и формы реализации права в урегулированных общественных отношений (внутренняя сторона). По мнению ученого, внешняя сторона механизма, состоящая из дозволений и запретов, характеризуется таким состоянием социальных связей между их участниками, которое является наиболее выгодным и целесообразным с точки зрения интересов общества и государства; внутренняя или результативная сторона механизма обеспечивает претворение внешних способов воздействия в жизнь, поведении участников общественных отношений^[7]. При этом дозволения и запреты реализуются посредством двух способов – активного (совершение дозволяемых действий) и пассивного (воздержание от действий, запрещенных правом). В качестве своеобразных элементов взаимодействия юридических форм осуществления воздействия и реализации выступают такие правовые категории как правосубъектность, юридические факты и правоотношение.

По сути, механизм правового регулирования обеспечивает перевод нормативности права (с установленными в нем дозволениями и запретами) в упорядоченные общественные отношения, объективированные в фактическом поведении людей.

С учетом позитивного понимания права как регулятора общественных отношений, полагаем, что концепция, предложенная В.М. Горшеневым, может быть экстраполирована и на механизм реализации конституционного права граждан Российской Федерации на информацию, как одного из неотъемлемого права человека, закрепленного Конституцией России.

Исходя из этого структура механизма реализации конституционного права граждан на информацию может быть представлена схематично следующим образом: наличие нормы права (нормативное закрепление конституционного права на информацию) → правосубъектность гражданина → юридические факты → правоотношение → совершение действия по осуществлению (непосредственной реализации) права или воздержание от действий, запрещенных законом → реализация конституционного права на информацию.

В этой связи важно отметить, что механизм правового регулирования и формы реализации права на информацию и других прав в целом идентичны. Специфика процесса реализации исследуемого права состоит в том, что в нем участвуют государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, политические партии и иные субъекты. В основном они выступают в роли субъектов, чьей обязанностью является предоставление гражданам необходимой информации.

В механизме реализации права человек и гражданина на информацию в гражданском обществе важную роль играют государственные органы, чьей прямой обязанностью является обеспечение прав и свобод граждан.

Важными условиями формирования гражданского общества являются: расширение участия граждан в управлении государством, усиление контроля за деятельностью всех ветвей власти, включение граждан в процесс принятия важных государственных решений. Определяющим условием общественной контрольной деятельности выступает открытость органов власти, поскольку информация об их деятельности является предметом анализа и оценки общественности^[8].

В процессе исследования особенностей механизма реализации конституционного права на информацию установлено, что порядок доступа к некоторым видам информации (например к конфиденциальной информации, либо к секретной информации, как виду государственной информации) зависит как от правового статуса субъекта получения информации, так и от того режима, который задан указанному виду информации законодателем и реализуется компетентными органами.

Практика реализации исследуемого права выявила огромное количество пробелов и правовых коллизий, которые не позволили получать необходимую информацию для выработки эффективных решений, в том числе для защиты своих прав гражданами.

В настоящее время граждане активно отстаивают свои конституционные права, в том числе на информацию. И это очень важно, ведь государство, предоставив право на доступ к информации в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в ряде случаев не позаботилось о том, как оно будет реализовываться, а большинство информации до сих пор, в силу государственной значимости, не доступно.

Исследуя проблему реализации права на информацию посредством получения запрашиваемых сведений в органах государственной власти и местного самоуправления в последнее время наметилась тенденция к возрастанию количества обращений граждан в указанные органы с запросами на получение информации, что несомненно, создало некий контроль, осуществляемый гражданами за компетентными органами, при реализации последними своих полномочий.

Практика показала, что указанный контроль не всегда действенен без реально существующего и работающего института ответственности, что позволяет компетентным государственным органам нарушать конституционное право на информацию.

Важно отметить, что в настоящее время в законодательстве не достаточно урегулирован вопрос обжалования действий должностных лиц в судебном порядке на отказ в предоставлении информации, предоставление недостоверной информации, а равно предоставление информации не в полном объеме. Кроме того, отсутствует реально действующий механизм привлечения должностных лиц к ответственности за нарушение права гражданина на информацию, обратившегося в компетентный орган.

Для устранения указанного пробела законодательства в указанной сфере необходимо внести изменения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерацией» связанные с порядком разрешения обращений граждан в суде общей юрисдикции, обжалующих нарушенное право на информацию со стороны должностных лиц органов власти, органов местного самоуправления, а также механизм привлечения указанных должностных лиц к административной ответственности по ст.5.39 КоАП РФ.

Процедура обжалования действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих установлена гл.25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В связи с тем, что прокурор наделен правом на проведение проверок на наличие либо отсутствие в действиях должностного лица состава административного правонарушения, предусмотренного ст.5.39 КоАП РФ, следовательно, необходимо внести изменения в ч.3 ст.45 и ч.1 ст.257 ГПК РФ, в части состава лиц, участвующих в судебном заседании, а также наделения прокурора правом на предоставления заключения по делу о защите права человека и гражданина на информацию.

Кроме того, для расширения полномочий прокурора в сфере надзора за исполнением законов, необходимо внести изменения в ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в части истребования заключения органов Роспотребнадзора, как органов, наделенных полномочиями в проведении проверок в сфере защиты прав потребителей, на наличие либо отсутствие в действиях должностных лиц нарушений порядка, сроков, объема раскрытия информации.

Кроме того, необходимо внести изменения в ч.3 ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части, наделения прокурора правом выносить постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст.5.39 КоАП РФ при установлении вступившим в законную силу решением суда нарушения порядка, сроков, объема предоставления информации со стороны управомоченных лиц.

В тоже время можно отметить, что в настоящее время совершенно отсутствует практика привлечения должностных лиц органов прокуратуры за нарушение порядка раскрытия информации, поскольку в связи с особым статусом сотрудники прокуратуры пользуются так называемым «административным иммунитетом», который не позволяет иным органам проводить проверки и привлекать сотрудников прокуратуры к административной или уголовной ответственности.

Так, в соответствии с ч.1 ст.42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры, а проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором, возбуждение в отношении прокурора уголовного дела и его предварительное расследование производятся Следственным комитетом Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

При этом в соответствии с п.При этом, согласно п.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 18.04.2008 N 70 указано, что проверке подлежат обращения граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, информация, поступившая из органов МВД России, ФСБ России, других правоохранительных органов и специальных служб, общественных организаций, сообщения средств массовой информации и иных источников о совершении прокурорскими работниками органов и учреждений прокуратуры и Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации административных правонарушений, проступков, порочащих честь прокурорского работника, а также нарушении ими требований Присяги прокурора (следователя).

Для устранения указанного пробела законодателя необходимо внести изменения в гл.25 ГПК РФ, предусматривающую процедуру обжалования действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а именно включить отдельную статью, предусматривающую отдельную процедуры рассмотрения заявлений граждан на обжалование действий либо бездействий органов прокуратуры.

В указанную статью в обязательном порядке необходимо включить норму, предусматривающую разрешение заявления гражданина по существу в течение 30 дней с момента назначения судебного заседания к рассмотрению по заявлению указанного гражданина, обязательность привлечения к участию в деле того должностного лица, действия которого обжалуются, а также направления решения суда, вступившего в законную силу вышестоящему прокурору для решения вопроса о привлечении соответствующего должностного лица к установленной законом ответственности.

Все это позволит в большей мере гарантировать соблюдение права человека и гражданина на информацию, закрепленное ч.4 ст.29 Конституции РФ, а также дополнит механизм реализации конституционного права человека и гражданина на информацию, в частности, создаст необходимый баланс между конституционным правом граждан на получение информации и корреспондирующей данному праву обязанности компетентных органов ее предоставить.