Administrative Oversight Over Released Prisoners in Legislation of Some CIS Countries and Russia

Abaturov Aleksandr Ivanovich PhD in Law senior lecturer of the Department of Criminal and Penal Law at Kirov Branch of the Academy of the Russian Federal Penitentiary Service. 610050, Russia, g. Kirov, ul. Kol'tsova, 18 cfyznrf@yandex.ru Other publications by this author

Создание действенных международно-правовых норм в борьбе с рецидивной преступностью возможно путем сравнительного анализа внутреннего уголовного, административного, пенитенциарного и иного законодательства, действующего в разных странах. Исследование административного или как его ещё называют, постпенитенциарного надзора, в странах ближнего зарубежья дает возможность оценить, в каких аспектах российское законодательство полностью отвечает установленным подходам, в каких идет вразрез с преобладающими в странах ближнего зарубежья тенденциями. Чёткое понимание развития современных методов контроля за лицами, которые имеют богатый криминальный опыт и являются потенциальными преступниками, крайне важно для определения ориентиров дальнейшего развития системы превентивного воздействия на рецидивную преступность в России. Эти и другие факторы определяют актуальность изучения опыта применения иностранными государствами постпенитенциарного надзора.

Учитывая это, представляется необходимым проанализировать особенности применения административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы в государствах –участниках Содружества Независимых Государств (далее – СНГ) Беларусь, Узбекистан, Украина, Казахстан и Россия.

Практически во всех рассматриваемых государствах постпенитенциарный контроль стал предметом регулирования отдельных самостоятельных законодательных актов: в Российской Федерации – Федеральный закон от 6 апреля 2011 года № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» ^[1], в Узбекистане – Закон Республики Узбекистан от 9 декабря 1992 года № 750-XII«Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из учреждений по исполнению наказаний» ^[2], в Казахстане – Закон Республики Казахстан от 15 июля 1996года № 28-I «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» ^[3], в Украине – Закон Украины от 1 декабря 1994 года № 264/94-ВР «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» ^[4].

В Белоруссии базовым документом применения превентивного надзора (аналог административного надзора) является Уголовный кодекс Республики Беларусь ^[5].

Вопросы административного надзора регулируются на уровне закона лишь до определенных пределов (понятия, задачи, объекты, субъекты их права и обязанности, надзор за деятельностью и т.п.), что явно не достаточно для детального прописания отдельных моментов постпенитенциарного контроля (например, определение форм типовых бланков надзора), в связи с чем Украина, Беларусь и Россия детализируют эту деятельность на уровне подзаконных нормативных актов ^[6].

Следует отметить, что формулирование понятий, терминов и определений в законотворческой теории и практике на современном этапе получило широкое применение. В «административно-надзорном» законодательстве России, Узбекистана, Украины и Беларусь законодатель в первых статьях сформулировал понятие административного надзора с раскрытием в данной дефиниции субъекта и объекта надзора. Казахстан пошёл по пути объединения понятия надзора и цели его установления.

Задачи административного надзора, во всех анализируемых источниках, отличаются по объёму и характеру, но всех их объединяет ключевой момент – предупреждение преступлений и оказание необходимого профилактического (воспитательного, индивидуального профилактического) воздействия на объект.

Представляет определённый интерес вопрос определения законодателями разных стран перечня объектов, в отношении которых устанавливается постпенитенциарный контроль. Во - первых, возрастной ценз, с которого можно устанавливать надзор законодательно определён различно. Так, некоторые страны его обозначили восемнадцатью годами (Россия, Узбекистан, Украина), другие же его не указали, в связи с чем представляется очевидным, что это возраст наступления уголовной ответственности – шестнадцать и четырнадцать лет (Казахстан). В Белоруссии данный вопрос раскрывается дуалистически, превентивный надзор в этой стране будет установлен с четырнадцати лет в случае, если данное лицо допустило особо опасный рецидив преступлений, в других же, указанных в законе случаях, надзор будет устанавливаться с восемнадцатилетнего возраста ^[7].

Обязательное условие установления постпенитенциарного контроля в странах ближнего зарубежья, это отбытие осуждённым реального уголовного наказания в виде лишения свободы. В соответствии с пенитенциарными кодифицированными источниками анализируемых стран местами лишения свободы являются:

- в Республике Беларусь – исправительные колонии в условиях поселения, исправительные колонии в условиях общего, усиленного, строгого и особого режимов, тюрьмы, воспитательные колонии;

- в Республике Казахстан – исправительные колонии общего, строгого и особого режимов, колонии – поселения, тюрьмы, воспитательные колонии общего или усиленного режимов;

- в Республике Узбекистан – колонии общего, строгого и особого режимов, колонии – поселения, тюрьмы;

- в Республике Украина – исполнительные криминальные учреждения закрытого типа, к которым относятся исправительные колонии минимального, среднего и максимального уровней безопасности;

- в Российской Федерации – лечебные исправительные учреждения, исправительные колонии общего, строгого и особого режимов, колонии-поселения, тюрьмы.

Законодатель большое внимание уделяет и поведенческой установке лица, отбывающего или отбывшего наказание, обозначая её в ряде случаев обязательным условием для установления постпенитенциарного контроля.

Основным, объективным критерием упорного нежелания встать на путь исправления осуждённого, отбывающего наказание в местах лишения свободы, ряд стран устанавливает компонент признания его злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания (Россия, Беларусь) или свидетельство о том, что осуждённый не желает встать на путь исправления и остаётся опасным для общества (Казахстан, Украина, Узбекистан).

Постпенитенциарное поведение лица также является обязательным элементом установления административного надзора, и этот факт в анализируемых источниках интерпретирован практически одинаково. Так, в Узбекистане, Казахстане и Украине лицо должно систематически нарушать общественный порядок и законные интересы граждан, несмотря на предупреждение органов внутренних дел о прекращении антиобщественного образа жизни, а в России и Белоруссии дополнительно конкретизировано количество нарушений правопорядка – более двух раз в течение года, при этом белорусский законодатель прописал даже санкцию – административный арест, после применения которого возможно установление постпенитенциарного контроля.

И последнее, на чём хотелось остановиться анализируя объект постпенитенциарного контроля, это индивидуальный подход Казахстана, Украины и России в отношении отдельных видов преступлений, за совершение которых лицо подпадает под юридическое основание установления административного надзора.

Перечисленные страны законодательно акцентируют внимание к определённым группам лиц, которые обязаны находиться «под колпаком контроля и надзора» за совершение умышленных преступлений:

- содержащих признаки экстремизма (Казахстан);

- связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров (Украина);

- против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего (Россия).

Переходя к анализу субъектов установления и осуществления постпенитенциарного контроля можно констатировать, что позиция законодателей стран, входящих в СНГ по этому вопросу, практически идентична.

Административный надзор устанавливается судом по инициативе учреждений исполнения наказаний или органов внутренних дел, а исполняется он органами внутренних дел (Россия, Украина, Казахстан, Узбекистан). В Республике Беларусь превентивный надзор осуществляется уголовно-исполнительными инспекциями с привлечением работников служб органов внутренних дел.

Срок постпенитенциарного контроля в странах ближнего зарубежья напрямую зависит от судимости объекта (кроме Казахстана). В случае погашения или снятия судимости, легитимных оснований к осуществлению постпенитенциарного контроля нет. В Казахстане и Узбекистане срок определён от шести месяцев до одного года, в Белоруссии – от шести месяцев до двух лет, в Украине – от одного года до двух лет. Российский законодатель срок надзора установил больше всех – от одного года до восьми лет.

Сопоставительный анализ норм, регламентирующих применение административных ограничений к поднадзорным, позволяет сделать вывод о том, что в большинстве стран СНГ они тождественны, отличия минимальны и несущественны.

Так, в трёх государствах – Казахстане, Узбекистане и Украине – они прописаны буквально дословно:

- запрещение ухода из дома (квартиры) в определенное органами внутренних дел (далее – ОВД) время суток;

- запрещение пребывания в определенных пунктах района (города);

- запрещение выезда за пределы района (города) без разрешения ОВД;

- явка в милицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц.

Россия пошла по пути ужесточения постпенитенциарного контроля в части увеличения количества ограничений и включила дополнительно запрещение поднадзорному лицу посещать места проведения массовых и иных мероприятий и участия в них.

Лицо, к которому устанавливается постпенитенциарный контроль, становится объектом особых правоотношений, в сферу внимания которых попадает в первую очередь его поведение. Права поднадзорного лица ограничиваются или видоизменяются, а некоторых из них он может быть лишен прямо или косвенно посредством установления запретов. Одновременно на поднадзорное лицо возлагаются дополнительные обязанности, например:

- являться по вызову в ОВД в указанный срок и давать объяснения по вопросам, связанным с исполнением правил административного надзора (Казахстан, Узбекистан, Украина, Беларусь);

- уведомить (в течение суток в Казахстане, Узбекистане, в течение трёх суток в России) сотрудников ОВД о перемене места работы и жительства, а также о выезде за пределы района (города) по служебным и личным делам (Беларусь, Казахстан, Узбекистан, Украина, Россия);

- прибыть в определенный учреждением исполнения наказаний срок в избранные ими места жительства и зарегистрироваться в ОВД (Украина, Россия) или в инспекции (Беларусь);

Отличительной чертой в законе Узбекистана является закрепление специальной нормы, обязывающей поднадзорное лицо вести честный трудовой образ жизни, не нарушать общественный порядок, законные интересы других граждан. Подобной специальной нормы, которая законодательно закрепляла бы данную обязанность, в других странах СНГ нет.

Представляет интерес и отношение законодателя стран содружества к вопросам продления, приостановления и прекращения постпенитенциарного контроля. Казахстан, Украина, Узбекистан и Россия установили шестимесячный срок, на который может быть продлён надзор, при этом Россия, Украина и Узбекистан закрепили возможность продления срока каждый раз на полгода, но не более срока, предусмотренного для погашения или снятия судимости.

Казахстан привязку к наличию судимости у поднадзорного нормативно не зафиксировал, а определил конкретное время продления срока – два года. В Белоруссии превентивный надзор может быть продлён судом в пределах срока судимости.

Основание продления надзора зависит от следующих факторов:

- поведения поднадзорного (Узбекистан – не встал на путь исправления, нарушает общественный порядок, законные интересы граждан), (Россия – совершение поднадзорным лицом в течение одного года двух и более административных правонарушений), (Казахстан – совершение правонарушений);

- несоблюдения требований превентивного надзора (Беларусь);

- несоблюдения ограничений (Узбекистан, Казахстан);

- остается опасным для общества (Украина).

Вопрос приостановления постпенитенциарного контроля урегулирован только российским и белорусским законодательством, другие страны в анализируемые источники корректировку «консервации» административного надзора не включили. Так, срок административного надзора в России приостанавливается в случае объявления поднадзорного лица в розыск, признания его безвестно отсутствующим или заключения поднадзорного лица под стражу. В Белоруссии превентивный надзор приостанавливается при осуждении лица, за которым он был установлен, к наказанию в виде ограничения свободы, ареста или направления его в лечебно-трудовой профилакторий.

Единая реакция законодателей стран СНГ к вопросу прекращения постпенитенциарного контроля говорит о том, что новаций и эксклюзивных элементов в этом блоке нет. Всё здесь достаточно ясно и прозрачно постпенитенциарный контроль прекращается в случае истечение его срока, снятия судимости, осуждения к реальному лишению свободы и смерти поднадзорного лица.

С целью стимулирования правопослушного поведения поднадзорных лиц, законодателями стран постсоветского пространства предусмотрена возможность досрочного прекращения административного надзора.

Инициатором являются ОВД, которые направляют представление (заявление) в суд, в котором должны мотивированно аргументировать, что поднадзорный не является опасным для общества и положительно характеризуется по месту работы и проживания (Украина), встал на путь исправления (Казахстан, Узбекистан), соблюдал требования превентивного надзора и не совершил преступлений и административных правонарушений (Беларусь), добросовестно соблюдает административные ограничения, выполняет обязанности и положительно характеризуется по месту работы и (или) месту жительства или пребывания (Россия).

В качестве оригинальных норм, по отношению к анализируемому законодательству стран СНГ, следует назвать карательные нормы, содержащиеся в законодательстве России и Беларусь, предусматривающие легитимный отказ или временную отсрочку в досрочном прекращении надзора отдельным лицам.

Если в Белоруссии поднадзорные – особо опасные рецидивисты ещё могут надеяться на досрочное прекращение надзора, но не ранее как по истечении трёх лет после отбытия наказания в виде лишения свободы, то российские поднадзорные лица, которые отбывали наказание за преступление против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, досрочно снять «ярлык» поднадзорного не могут.

Законодательное закрепление правового положения поднадзорных лиц в анализируемых государствах ближнего зарубежья имеет принципиальные отличия.

В первую очередь, это разная позиция к правам поднадзорных лиц: Белоруссия, Россия и Казахстан детально, отдельными статьями закрепили данное право, что нельзя сказать про Украину и Узбекистан, которые проигнорировали эту немаловажную деталь цивилизованного законодательного акта.

В основном права лиц, в отношении которых установлен постпенитенциарный контроль, носят процессуальный характер. Так поднадзорное лицо имеет право:

- знакомиться в суде с материалами дела об установлении административного надзора и применении ограничений, а также давать объяснения, представлять доказательства (Казахстан, Беларусь);

- заявлять ходатайства (Беларусь) о досрочном прекращении административного надзора, отмене установленных в отношении его ограничений (Казахстан, Россия);

- знакомиться в ОВД с постановлением о прекращении административного надзора (Казахстан);

- участвовать при рассмотрении жалобы в суде, выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведётся производство, а также пользоваться услугами адвоката или иных лиц, имеющих право на оказание юридической помощи (Беларусь);

- обжаловать действия (бездействие) органа внутренних дел при осуществлении административного надзора (Россия). В Белоруссии данное право раскрыто шире, так, поднадзорное лицо имеет право обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в орган, осуществляющий превентивный надзор, суд, органы прокуратуры и другие государственные органы и органы местного самоуправления, общественные органы и органы местного самоуправления, общественные объединения по защите прав и свобод человека.

Россия и Казахстан увеличили компонент правового положения поднадзорного лица предоставив ему право заявлять ходатайства о краткосрочном выезде с постоянного места жительства, обращаться с заявлением о получении разрешения на пребывание вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания, и (или) на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории в связи с исключительными личными обстоятельствами. Однако данное право носит относительный характер, так как субъекты административного надзора имеют возможность не удовлетворить ходатайства и заявления поднадзорного лица, то есть проигнорировать данное право.

Следует отметить, что в законодательстве стран – участниц СНГ отсутствует единый подход к вопросу об ответственности за несоблюдение требований постпенитенциарного контроля. В частности, установлены различные условия наступления ответственности, индивидуальны, применительно к кодифицированным источникам и санкции за нарушения в сфере административного надзора.

Уголовная ответственность наступает за нарушение (Узбекистан, ^[8] Украина ^[9]) и злостное нарушение правил административного надзора (Казахстан ^[10]), несоблюдение требований превентивного надзора и уклонение от него (Беларусь ^[11]), уклонение от административного надзора (Россия ^[12]).

Уголовные кодексы Украины, Белоруссии, Узбекистана и России вопросы регламентирующие ответственность за нарушения в сфере постпенитенциарного контроля раскрывают в самостоятельных, отдельных статьях (например, ст. 226 УК Республики Узбекистан «Нарушение правил административного надзора»), структурно размещённых в главах и разделах, посвящённых преступлениям против правосудия.

Обращает на себя внимание позиция казахстанского законодателя, который пошёл по эксклюзивному пути и включил норму, регулирующую ответственность за злостное нарушение административного надзора в третью часть статьи «Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта».

Несмотря на значительное сходство в уголовных наказаниях, применяемых к поднадзорным лицам в странах СНГ, санкции статей имеют определенные отличия. Так, Россия, Узбекистан и Казахстан предусмотрели возможность применения к поднадзорным лицам не только наказания, связанные с лишением свободы, но и их альтернативные виды (в России – это обязательные и исправительные работы, в Узбекистане – штраф, в Казахстане – исправительные работы). В уголовных кодексах Белоруссии, Казахстана и Украины за нарушения порядка исполнения надзора, предусмотрено наказание в виде ареста до шести месяцев.

В случае уклонения от надзора, поднадзорное лицо может быть лишено свободы на определённый срок, от одного года (Казахстан, Россия), до двух (Беларусь) и четырёх лет (Узбекистан). В украинском законодательстве не предусмотрено лишение свободы за несоблюдение законодательства в области административного надзора.

Традиционным для всех стран-участниц СНГ, в том числе и России, является закрепление норм ответственности за нарушения административного надзора в кодексах об административной ответственности ^[13].

Законодатели Украины, Узбекистана и России чётко сформулировали основания наступления административной ответственности за конкретные нарушения административного надзора, обозначив их следующим образом: нарушение правил административного надзора (Украина, Узбекистан), несоблюдение требований превентивного надзора (Беларусь), несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре (Россия).

Данный конкретный и в то же время понятный формат формулировки статей облегчает правоприменителю использовать административное законодательство без нарушений законности.

Практически идентичны точки зрения законодателей стран-участниц СНГ относительно административных санкций за нарушения надзора. В основном к лицам, совершившим административные правонарушения, применяется штраф:

- от одного до трёх минимальных размеров заработной платы (Узбекистан) ^[14];

- от одного до пяти месячных расчётных показателей (Казахстан) ^[15];

- от шести до пятидесяти базовых величин (Беларусь) ^[16];

- от трёх до пятнадцати не облагаемых налогом минимумов доходов граждан (Украина) ^[17];

- от пятисот до одной тысячи пятисот рублей (Россия).

Украина, Россия и Казахстан предусмотрели возможность применения к поднадзорным правонарушителям административный арест на срок до пятнадцати суток, в кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях срок административного ареста не указан.

Суммируя изложенное в данной статье можно заключить, что законодательство стран СНГ в сфере постпенитенциарного контроля в своем большинстве основывается на одних и тех же правовых предпосылках (традициях). В силу этого в регламентации института надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, прослеживается больше сходства, чем различий. Можно прогнозировать, что дальнейшее совершенствование законодательства стран СНГ в сфере постпенитенциарного контроля будет проходить по пути упорядочения административных ограничений, симплификации их описания, расширения линейки прав поднадзорных лиц и упрощения механизма надзора за ними.

Во всяком случае, изменение редакции ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» в данном направлении, с учетом позитивного опыта других стран Содружества позволит оптимизировать правоприменительный процесс и, следовательно, повысить эффективность борьбы с рецидивной преступностью.

Результаты исследования зарубежного законодательства, сравнительно-правовой анализ научных публикаций по данной теме поможет скорректировать основные направления дальнейшего осуществления законодательных новаций в области административного надзора в Российской Федерации, которыми, по нашему мнению будут являться:

- совершенствование действующей правовой основы деятельности федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в области административного надзора, в частности, Федерального закона «О полиции» и закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», что позволит более четко определить их задачи и функции, основные полномочия, порядок взаимодействия в области постпенитенциарного контроля;

- модернизация законодательства в отдельных областях, непосредственно связанных с областью административного надзора (например, надзор за лицами, осуждёнными к наказаниям, не связанных с лишением свободы, порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и т.д.);

- усиление общественного контроля и прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел при осуществлении постпенитенциарного контроля.

В плане возможной имплементации заслуживает внимания пункт 31 Постановления МВД Республики Беларусь от 20 ноября 2000 года № 201 «Об утверждении Инструкции о порядке установления и осуществления превентивного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы», в котором наиболее полно прописан сегмент правового положения лиц, к которым применен административный надзор.