Constitutional bases for the freedom of information in Russia

Shchuplenkov Oleg Viktorovich PhD in History Associate professor of the Department of History, law and Social Disciplines at Stavropol State Pedagogical University 357625, Russia, g. Essentuki, ul. Doliny Roz, 7 oleg.shup@gmail.com Other publications by this author

Shchuplenkov Nikolai Olegovich lecturer of the Department of History, Law and Social Disciplines at Stavropol State Pedagogical Institute 357625, Russia, Yessentuki, ul. Dolina Roz 7 veras-nik@yandex.ru Other publications by this author

В научной литературе и юридической практике сравнительно слабо разработано понятие «общественно значимой информации». Не встречается отдельно оно и в официальном законодательстве Российской Федерации.

Смысловой акцент в системе действующих правовых норм зачастую делается на других понятиях: «информация», «социальная информация», «публичная информация», «юридическая тайна» и т.п. Однако следует заметить, что обращение субъектов права к общественно значимой информации происходит фактически постоянно, несмотря на то, что перечень, характер и виды такой информации являются дискуссионными вопросами и нуждаются в отдельной доктринальной разработке. В связи с этим представляется необходимым проанализировать в настоящей статье понятие и роль такого важного в современном российском обществе явления, как общественно значимая информация.

Статья 2 Федерального закона № 149-ФЗ от 27.07.2006 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» содержит крайне небогатое по содержанию и смыслу легальное определение информации: это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления ^[42].

Очевидно, что в зависимости от того, какими критериями руководствуются при её научной или практической оценке, эта юридическая дефиниция подлежит многоэтапной и длительной конкретизации.

Согласно гуманитарным научным данным, единого определения информации не существует, а в каждой области знаний оно наполняется в результате анализа и интерпретации своим узкоспециализированным смыслом, позволяющим в итоге выстроить определенную многоуровневую модель понимания феномена информации в философии, в естественных науках, в экономике, кибернетике и, конечно, в праве.

Так, один из основоположников кибернетики Норберт Винер утверждал, что «информация — это не материя и не энергия, информация — это информация ... информация — это обозначение содержания, полученное нами из внешнего мира в процессе приспосабливания к нему нас и наших чувств» ^[9].

Шеннон К.Э. и Бриллюэн Л. предлагали различать два аспекта термина информации: 1)любые сведения, данные, сообщения, передаваемые посредством сигналов; 2) уменьшение неопределенности в результате передачи сведений, данных, сообщений, т.е. в этом качестве информация как упорядочивание мира противопоставляется энтропии (неопределенности) ^{[7; 65]}.

Исследования У.Р. Эшби заложили основу для рассмотрения информации как «передачи разнообразия». Каждый объект обладает разнообразием, образованным составляющими его элементами, а при их взаимодействии происходит передача информации (разнообразия) от одного объекта к другому, в том числе усложняется разнообразие множеств объектов ^[67].

Право относится к числу социальных явлений, поэтому первостепенная роль в осмыслении общественно значимой информации играет представление о социальной информации вообще. Под социальной информацией обычно понимают совокупность знаний, сведений, данных и сообщений, которые формируются и воспроизводятся в обществе и используются индивидами, группами, организациями, различными социальными институтами для регулирования социального взаимодействия, общественных отношений и процессов. В зависимости от уровней функционирования социальной информации она бывает индивидуальной, групповой (семьи, нации и т.д.) и общественной, общечеловеческой ^[39].

Изучение информационных процессов в обществе, где главной творческой силой выступает человек, породило проблематику семантической (смысловой) и прагматической (поведенческой, ценностно-мотивационной) информации ^[10] Это создает основу для анализа не просто социальной, а общественно значимой информации. С позиции социокультурного подхода, помимо актуальности, для социально и культурно значимой информации важны адекватность, достоверность, полнота, новизна, убедительность, выразительность, воспринимаемость и другие факторы ^[64].

На наш взгляд, к основным, концептуальным признакам общественно значимой информации можно отнести:

1) Конституционно-правовую природу, конституционно-правовые основы.

Понятие общественно значимой информации имеет право на существование, поскольку тесно связано с рядом основных конституционных прав и свобод человека и гражданина: право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч.2 ст. 24 Конституции РФ), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч.4 ст. 29 Конституции РФ), право на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции РФ), право на благоприятную окружающую природную среду (статья 42 Конституции РФ).

2) Нормативный характер её содержания. В Российской Федерации создано и функционирует Федеральное бюджетное учреждение «Научный центр правовой информации» при Министерстве юстиции Российской Федерации.

Сотрудники этого учреждения являются научными и практическими работниками, вносящими значительный вклад в разработку понятия, видов и механизмов передачи правовой информации. Так, в соответствии с мнением заместителя начальника отдела НЦПИ, кандидата физико-математических наук

А.А. Шмелева, правовая информация — это сведения о фактах, событиях, предметах, лицах, явлениях, протекающих в правовой сфере жизни общества, содержащихся как в нормах права, так и в других источниках, и используемая при решении правовых задач, прежде всего при осуществлении правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности. Информация, находящаяся в тексте правового акта и содержащая правовые нормы, называется нормативной. Законодательство — наиболее значимый вид правовой информации, основу которого составляют: нормативные правовые акты России и сопутствующие им документы — официальные разъяснения правовых актов, сопроводительные документы, распоряжения органов государственной власти и должностных лиц и некоторые другие, а также акты международного права, действующие на территории России. Иная правовая информация называется ненормативной ^[66].

Соглашаясь с такой позицией, отметим, что общественно значимая информация, безусловно, содержится в юридических актах и является нормативной. Однако общественно значимая информация может концентрироваться не только в нормах права, но и в иных социальных и технических нормах, поскольку распространяется на неопределенный круг лиц и рассчитана на неоднократное применение на практике. Поэтому нормативность содержания общественно значимой информации — это самостоятельный признак, обозначающий общего, неперсонифицированного адресата этой информации и не сводимый только к её оформлению в виде правовых норм.

3) Выражение преимущественно публичного интереса. Это свойство общественно значимой информации выглядит довольно дискуссионно, но имеет свой теоретический и практический смысл. Дело в том, что со времен древнеримского права публичный и частный интерес волнует сердца и умы юридического сообщества, так как вокруг них строится иосуществляется государственная политика, режим осуществления политической власти, структура гражданского общества и его отдельных элементов, поведение личности в социально-правовой среде. Современная трактовка публичного интереса сводится к тому, что он не есть просто сумма отдельных, частных интересов, а представляет собой то общее, типичное и согласованное начало среди всех индивидуальных юридических интересов, что и позволяет его назвать «выразителем общего блага». Вместе с тем, следует помнить, что в таком виде публичный интерес — это необходимое условие существования и способ реализации частного интереса в общественной жизни и юридической практике.

Выделенные особенности частного и публичного интереса позволяют утверждать, что общественно значимая информация концентрирует в себе преимущественно публичный интерес, в то время как частный интерес оформляется в российском законодательстве чаще всего в виде понятия «юридическая тайна» и её отдельных разновидностей: коммерческая, адвокатская, профессиональная, аудиторская, врачебная тайна и т.д. Даже такие формы секретных сведений, как государственная и военная тайна, защищая публичный интерес, не могут поколебать в целом смысловое различие между тайной и общественной значимой информацией.

Например, статья 1465 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит определение секрета производства (ноу-хау): это сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны ^[19]. Нетрудно заметить, что в данном случае речь идет об особого вида информации частного характера, используемой в деловом обороте, имеющей определенную ценность и охраняемой правовыми средствами. Отсюда и выводится сущность категории «охраняемой законом тайны». Тайной данные сведения объявляются потому, что в числе прочего, к информации, аккумулируемой под видом соответствующей тайны, отсутствует свободный доступ третьих лиц.

4) Максимальный режим свободного доступа любого лица к общественно значимой информации, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Данный признак тесно связан с предыдущим, поскольку предполагает, что если тайна означает отсутствие свободного, юридически оформленного доступа третьих лиц к данному виду информации, то смысл и назначение общественно значимой информации сводятся к закреплению правовыми средствами максимально возможного свободного доступа к ней любого субъекта права.

Думается, что подобный дуализм в наиболее оптимальной форме отражает взаимодействие публичного и частного интересов в сфере создания, использования и защиты информации. Исключения из правила о широком свободном доступе могут, конечно, составлять сведения, составляющие государственную тайну. Не затрагивая существо и основное содержание конституционных прав и свобод человека и гражданина, использование таких сведений представляет собой необходимую и соразмерную меру ограничения основных прав и свобод в целях защиты конституционно признаваемых ценностей (ч.З ст. 55 Конституции Российской Федерации). Установление каких бы то ни было иных ограничений доступа к общественно значимой информации не оправдывалось бы её назначением и функциями, не соответствовало бы конституционным условиям и критериям данных ограничений. Иначе, в чем смысл «общественно значимой информации», если доступ к ней имеют не все члены общества и не во всех обычных, ординарных случаях её использования?

5) Ценностный аспект. Исследуемая нами разновидность информации называется не просто «общественной», а «общественно значимой». И в этом также заложен достаточный гуманистический и мировоззренческий смысл. Данный тип информации является неотъемлемой частью «жизненного мира» человека (Э. Гуссерль), имеет для него жизненно важное значение, образует содержание минимальных, жизненных стандартов в современном, неустойчивом мире.

Образно говоря, отсутствие или недостаточное знание этой информации нарушает баланс жизнедеятельности личности в её взаимоотношениях с другими людьми, социальными общностями и государством, прежде всего и в основном в рамках правового поля. Если можно сравнить ценности с базовыми основами смысловых структур любого субъекта и концептуальным ядром смысла права ^[11], то общественно значимая информация вполне может претендовать на роль центрального элемента в общей классификационной системе социальной информации, т.е. выступать своеобразным «ядром» информационно-правового пространства. В этом аспекте групповая и индивидуально значимая информация — это «околоядерные» зоны такого информационно-правового поля. Общественно значимая информация представляет собой объективное основание, на которое опираются все субъекты социальных отношений на уровнях своей информационной деятельности, а также смысловой центр в пониманиии использовании на практике социальной информации в любой её разновидности и форме, в которых она имеет значение и ценность для человека. Это объект борьбы, устремлений, желаний и намерений многих людей в социальном пространстве.

Руководствуясь изложенным формально-юридическим анализом основных признаков общественно значимой информации можно дать её рабочее определение. Это имеющие жизненн о важное значение для личности, социальных групп и общества в целом сведения любого характера и любой формы, имеющие нормативное содержание и ориентированные преимущественно на защиту публичного интереса, выраженные большей частью в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве, характеризующиеся максимально свободным режимом доступа, за исключением прямо предусмотренных законом случаев, предназначение которых состоит в наиболее полном и эффективном удовлетворении прав и свобод человек и гражданина.

Что же может быть конкретно отнесено к общественно значимой информации?

Этот вопрос является дискуссионным потому, что прямого единого перечня соответствующих сведений социально значимого характера и нормативно оформленных, в федеральном законодательстве не выделено.

В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации предпринята попытка обозначить примерный, не исчерпывающий, перечень общественно значимой информации. Сошлемся как на один из наиболее удачных примеров на опыт Республики Марий Эл.

Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 8 декабря 2010 г. № 329 утверждено Положение об использовании языков при публикации общественно значимой информации на территории Республики Марий Эл. ^[28]. Пункт 2 Положения предусматривает следующее. Общественно значимая информация — это информация, имеющая общественное значение, предназначенная для неопределенного круга лиц, в том числе: политическая реклама, в том числе предвыборная агитация и агитация по вопросам референдума; сообщения органов государственной власти, иных государственных органов, сообщения органов местного самоуправления, сообщения муниципальных органов, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, если такие сообщения не содержат сведений рекламного характера; информация ориентирования на дорогах и в населенных пунктах, наименования административно-территориальных образований и географических объектов (топонимия); информация, раскрытие или распространение либо доведение до потребителя которой является обязательным в соответствии с федеральным законом, в том числе информация об изготовителе (исполнителе, продавце), фирменном наименовании (наименовании) организации, месте нахождения организации и режиме ее работы, необходимая и достоверная информация о товарах (работах, услугах), обеспечивающая возможность их правильного выбора; расписания и информационные сообщения (объявления) нерекламного характера на вокзалах, транспортных предприятиях, иных объектах и предприятиях массового обслуживания населения; информация о проведении строительных, ремонтных, дорожных, аварийных и других видов работ, распространяемая в целях безопасности и информирования населения; праздничные поздравления и оформление.

В то же время в ряде законодательных актов Российской Федерации закреплен перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен, сформулированных как бы от «обратного» в виде «негативных» перечней.

Согласно ч. 4 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», не может быть ограничен доступ к: 1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;

2) информации о состоянии окружающей среды;

3) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну); 4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией; 5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.

Например, в статье 7 Закона Российской Федерации № 5485-1 от 21.07.1993 «О государственной тайне» ^[42] указано следующее: «Не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации; о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами».

Мы полагаем, что нормативная фиксация видов и примеров общественно значимой информации может и должна осуществлять по обоим направлениям: и в форме «позитивных», прямо указанных в законе перечней, и в форме «негативных» перечней тех сведений, доступ к которым не может быть ограничен, а, следовательно, в отношении них действует в качестве общего правила режим свободного доступа, свойственный для общественно значимой информации. Принимая данный подход за основу системного анализа общественно значимой информации, следует также сделать ряд оговорок. Так, по нашему мнению, не всегда возможно и корректно относить к общественно значимой информации сведения по одному критерию наличия и степени свободного доступа к ней. Важно принимать во внимание и иные выше проанализированные нами признаки этого понятия. Не всякая информация, попавшая в «негативный» перечень», ориентирована на защиту именно общественного, публичного интереса. Во многих случаях это как раз информация о реализации прав и свобод конкретного индивида или коллектива, а поэтому она относится к индивидуально значимой или групповой социальной информации.

Закрепляя в законе «негативный» перечень указанной информации, законодатель часто упускает из вида именно значимость, ценность сведений. Даже сама иерархия ценностей, лежащая в основе перечисления в «позитивном» перечне видов конкретной общественно значимой информации, несовершенна.

Она может быть результатом социального компромисса в данных исторических условиях, а может быть и результатом разрешения конфликта в пользу более сильной стороны социального отношения, обладающей финансовыми, военными, организационно-техническими ресурсами навязывания свой воли более слабой стороне, в том числе в вопросах использования и защиты правовой информации. Следовательно, для достижения прочного и достаточно длительного по времени баланса социальных отношений между личностью, обществом и государством в информационной сфере, имеет принципиальное значение тенденция постоянного расширения перечней общественно значимой информации и закрепления их в законе. Это позволит осуществлять реальный контроль за соблюдением информационных прав и свобод человека и гражданина и оценивать эффективность деятельности государственных, муниципальных властных структур в области защиты этих прав и свобод. Таким образом, общественно значимая информация является ядром, центром информационно-правового пространства и играет значительную, многофункциональную роль для защиты прав и свобод человека и гражданина ^[22].

Это индикатор ценности и значимости сведений для жизни и деятельности конкретного субъекта, количественный и качественный критерий оценки эффективности деятельности органов публичной власти, показатель уровня открытости и объема возможностей гражданского общества, критерий прозрачности взаимодействия государства и гражданского общества в информационной сфере, общая мера информационной культуры людей в цивилизованном обществе. Этот, далеко не полный перечень, функций и ролевых проявлений общественно значимой информации еще раз подчеркивает огромный теоретико-познавательный и практический потенциал этой категории и обосновывает необходимость её детального исследования.

Как современная наука понимает, что такое прогресс? Тот самый, который должен осуществиться по ходу российской модернизации и привести нашу страну к новому качественному состоянию всех политических, экономических, правовых и культурных параметров.

Формально вопрос выглядит решенным. В европейском научном сообществе давно сложился консенсус относительно того, что именно прогресс государственного начала социально-политической системы олицетворяет прогресс вообще и именно этот консенсус делает приемлемым использование правового государства в качестве базового критерия для определения завершенности, либо незавершенности модернизационного процесса (во всяком случае, в его политическом измерении).

Проблема этой версии в том, что существует парадоксальная тенденция, которую можно проследить в политической истории многих стран, включая Россию. История российских реформ 1990-х гг. только лишний раз подтвердила существование такой тенденции. Суть ее состоит в том, что государство легче прогрессирует в условиях регресса общества, движимое возможностью поставить на первое место собственные интересы и на их реализацию направить всю совокупность собственных и общественных ресурсов ^[8].

Это не означает, что государство в таком режиме прогрессирования получает результаты большие, чем в том случае, когда оно развивается во взаимодействии с обществом. Речь идет именно о легкости прогрессирования, поскольку во главе прогресса встает, как правило, государственная бюрократия и все преобразования осуществляются «сверху» в административно-командном режиме, а общество не имеет возможности оказывать эффективное сопротивление такому реформированию. Легкость прогресса обеспечивается тем, что государство выступает в качестве единственной революционной силы. Но это же дает возможность государству ограничить прогресс рамками собственных интересов.

И правовое государство наиболее полно воплощает суть как раз этой тенденции. Государственное законотворчество как ничто другое способствует возможности остановить прогрессирование социально-политической системы на том уровне, который выгоден для государства и вместо политики реформ, например, перейти к политике контрреформ.

В российской истории это хорошо заметно от эпохи реформ Петра 1-го, через многочисленные реформы времен Александра I и Николая I, «Великие реформы» второй половины XIX столетия и «Столыпинские» реформы к реформам советской эпохи и до наших дней,. Каждый раз, когда российская государственная власть проявляла намерение стимулировать политический, экономический и культурный прогресс и встать для этого в своих действиях на твердую почву законов, побороть традиции государственного управления «по обычаю» и связанные с ними коррупцию и клановость политической элиты, она с относительной легкостью достигала этого. Прежде всего, как представляется, именно благодаря тому, что общество, начинавшее участвовать в инициативах государственной власти на основании правил, написанных этой власть, приходило в состояние социокультурного раскола. Эти правила, чаще всего, не соответствовали тем нормам, которые могли бы консолидировать социум.

Сегодня среди исследователей пользуется популярностью объяснение специфики исторического пути России и ее нынешнего состояния ссылками именно на то, что в нашей социальной системе постоянно происходили внутренние расколы. Характерно, при этом, что при описании динамики этих расколов исследователи обычно идут от анализа одних масштабных государственных «реформ сверху» к анализу других. Здесь действительно обнаруживается связь. Опираясь на бюрократический аппарат, который становился главным проводником законодательных инициатив, государственная власть побуждает и общество вести политическую игру и, вообще, жить только по своим правилам.

В этом смысле правовое государство, на наш взгляд, можно рассматривать как определенный идеал состояния социально-политической системы и как фактор прогресса демократии только в том случае, если мы имеем в виду, что общество (как это имело место во многих европейских государствах и в Северной Америке) уже заняло в политической игре выгодную и прочную позицию, осознало свои отличные от государства интересы и возможности и всегда готово стать противовесом государственной активности в политике.

Без соблюдения этого условия правовое государство становится инструментом усиления бюрократического контроля над обществом и инструментом разрушения связей, скрепляющих социальный организм. Правовое государство, таким образом, может послужить не только индикатором нынешнего состояния российского общества, его готовности, либо неготовности к включению в модернизационный процесс. Это еще и индикатор тенденций, на основании которых можно судить о том, насколько вообще реальна у российского общества перспектива восстановить ту целостность, которая была разрушена либеральными реформами и которая сегодня исследователями выдвигается в ряд значимых условий успешного завершения модернизации в России.

Можно возразить, что в Европе государство своим администрированием и законотворчеством довело феодальные общества до состояния демократии и свободы, рыночных отношений и гражданского состояния. Но из этого не следует, что делая это, государство имело какие-то противоположные интересы.

Оно довело прогресс всех сторон социальной жизни до того уровня, который соответствовал его интересам. Просто в России и Европе интересы государства, на которых оно останавливало свои преобразующие усилия, сильно различались. В схематизированном, упрощенном виде их можно обозначить следующим образом. Правовое государство как решение проблемы прогресса государства без общества: государство прогрессирует без общества, но ради общества.

Демократия — не власть народа, а власть именем народа и ради народа. Правовое государство как осуществление власти без народа, но ради народа.

В этом смысле правовое государство как идея очень органично российской политической традиции. Государство пишет законы — народ их не выполняет: вот основание раскола, позволяющее использовать историю правового государства как микроском для изучения пороков и преимуществ социально-политической системы и складывать эти пороки и преимущества как пазлы в картинки особого исторического пути России.

Еще одна проблема — это соотношение в государственном механизме, функционирование которого мы собираемся рассматривать в качестве индикатора состояния модернизационного процесса, правовых начал и начал социальности и моральности. Из сказанного выше логично вытекает, что правовое государство не обязательно должно быть социальным, а социальное государство не всегда будет правовым. Особенно если речь идет о современных обществах потребления, в которых уже сегодня возникают трудности с законодательным обеспечением стабильного прироста благосостояния всего «среднего класса», служащего опорой либеральной демократии.

В частности, известный американский политолог Майкл Мэндельбаум в своей книге «Доброе имя демократии: подъем и риски самой популярной в мире формы правления» (Нью-Йорк, 2007), посвященной выяснению вопроса о связи составных элементов демократического процесса, пишет: «Государство благосостояния помогает расширить и углубить общественную поддержку другого фундаментального элемента демократии — верховенства закона, так как именно закон гарантирует выполнение всех социальных обязательств» ^[25]. Два уровня надежд, возникающих в российском социуме, с одной стороны, понимание правового государства как средства спасти общество от тягот модернизации и произвола бюрократии, а, с другой — как способ ограничить политическое участие общества в выборе пути развития, т.е. усилить модернизирующую роль государства за счет его административного и правового ресурса.

Возможно вследствие этого парадокса исследователи отмечают, что содержание понятия социального государства не разъяснено ни в конституции Российской Федерации, ни в других официальных документах или речах. «Это позволяет его трактовать различным образом соответственно пониманию того или иного автора. Либо вообще не вспоминать о нем. Можно лишь догадываться о том, что имели в виду составители конституции, включив в текст эту расплывчатую формулу. Присутствовало ли у них желание сохранить преемственность с социалистическим прошлым, или они руководствовались намерением подсластить предстоящую реставрацию капитализма?» ^[6]

Опыт европейских «государств благосостояния» — поддерживает мысль американского политолога отечественный исследователь — позволяет выделить ряд характерных для них общих черт: «Наличие крупного среднего класса с относительно высоким уровнем жизни; Отсутствие крайней дифференциации доходов различных слоев населения; государственные социальные гарантии населению (бесплатная медицинская помощь, образование, предоставление нуждающимся социального жилья, достойные пенсии и др.; Значительная роль государства в перераспределении доходов, практика государственно-частного партнерства, участие социал-демократов в политике; эффективные формы демократического устройства и гражданского общества» ^[6]. О роли государства в перераспределении национального дохода и осуществлении социальных функций косвенно свидетельствует доля собираемых им налогов в ВВП. По данным британского журнала «Экономист» в 2004 г. в Швеции она составляла 50%, в Дании — 49%, в Бельгии — 45%, в Норвегии — 44%, в Финляндии и Франции -43%, Австрии -42%» ^[6].

Не вызывает сомнения правовой характер перечисленных государств, как не вызывает сомнений роль государств в современном регулировании социально-экономических процессов вообще. Но, обязательно ли предпосылкой успешного регулирования является правовой характер государства? Многое из того, что перечисляет автор, было свойственно социалистической государственности в самых разных странах. Многое из перечисленного, это проблемы, для решения которых наличие ограничений, налагаемых на государство законом, вовсе не обязательно. Это решаемо и не правовыми способами. Это подтверждает и сам автор, в дальнейших своих рассуждениях, поставив на одно из первых мест в российской модели «государства благосостояния» советский опыт. Выбор модели социального государства, по мнению исследователя, мог бы означать для России следующее:

«Сохранение социальных завоеваний прошлого и важной регулирующей роли государства в восполнении провалов рыночной экономики;

Недопущение беспрецедентной пропасти между бедными и богатыми, отсутствие массовой нищеты, большой безработицы, достойный уровень средней заработной платы;

Равные возможности для всех вне зависимости от уровня благосостояния, религии, национальности, места жительства для реализации своих способностей, получения образования и обеспечения своим трудом достойного уровня жизни;

Активная роль государства в обеспечении интересов всего общества, в формировании социально справедливой политики доходов, в предоставлении основных социальных гарантий всему населению, в развитии науки, культуры, здравоохранения, просвещения, охране окружающей среды, поддержке инноваций и технического прогресса, борьбе с коррупцией...» ^[6],

Как представляется, здесь имеет место типичная для советской, а отчасти и европейской традиции идеализация государства, которое как Бог все творит и за все отвечает, но при этом ничего, никаких ресурсов и никакого повиновения своим интересам ни от кого не требует. Из этой модели, построенной уважаемым академиком, видно, что для практического решения поставленных задач наличие законов не только не обязательно, но даже вредно. Поскольку любой закон в чем-то наделяет возможностями человека, а в чем-то эти возможности ограничивает.

В данной же модели представлена картина безграничных возможностей общества, достигнуть которых можно лишь при условии безграничной власти государства, то есть при условии не правового, а даже авторитарного характера государственности.

Заметим, речь идет о том, что оба формата политического процесса, «государство благосостояния» и «правовое государство», поддерживают друг друга. Но они не обусловливают друг друга. Как минимум, нужно, чтобы сами политические и административные элиты достигли внутреннего согласия, что они сами должны подчиняться законам и ни каким другим мотивациям своего политического участия.

Они должны согласиться, что граждане должны быть не только свободными, но еще и сытыми и способными самостоятельно размышлять над справедливостью законов, что очевидно затрудняет управление ими при помощи жестких законов. Они должны прийти к согласию, что законы должны быть справедливыми во всех случаях, даже если «государство благосостояния» в действительности не может обеспечить равный уровень достатка всем гражданам.

Как в свое время сформулировал этот принцип Э. Джексон, ставший основой консенсуса государства и общества в США: «Различия в обществе сохраняются при любом справедливом государственном управлении. Равенство талантов, образованности и состояний не может быть утверждено общественными институтами. Но законы обязаны защищать равное право каждого на пользование господними дарами, изделиями промышленности, всей экономики, как и собственными добродетелями. Когда же эти законы используются для того, чтобы к естественным и справедливым благам добавлять искусственные различия, даровать титулы, денежные подношения и искусственные привилегии, в результате чего богатые становятся богаче, а сильные сильнее, то простые члены общества — фермеры, ремесленники и рабочие, у которых нет ни времени, ни средств, чтобы приобрести подобные преимущества, имеют право жаловаться на несправедливость своему правительству» ^[57]. Проще говоря, для органичного взаимодействия двух форматов государства необходимо, чтобы элиты договорились не считать политическую и административную власть собственностью и не считали нужным закрепить это в законах.

4 марта 1917 г. Временное правительство учредило Чрезвычайную следственную комиссию для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц Российской империи (Далее — ЧСК). Деятельность комиссии с первых дней её работы вызывала широкий общественный интерес. Общество информировалось о деятельности Комиссии главным образом через прессу.

Период после февральских событий 1917 г. характеризовался бурным развитием прессы различных политических направлений. Особенностью масс-медиа революционного периода было то, что идеологическое противостояние на страницах газет происходило не только между изданиями социалистической и буржуазной ориентации, но и внутри этих направлений. Одной из причин подобной ситуации на информационном поле было то, что в 1917 г., очевидно, не существовало и политического единства российского общества. Эти особенности развития послереволюционной печати оказывали непосредственное влияние и на освещение деятельности ЧСК в средствах массовой информации.

14 марта 1917 г. на заседании ЧСК обсуждался вопрос о необходимости опубликования в прессе сообщения о начале действий комиссии, по которому было вынесено решение: «Просить Н.К. Муравьева войти в переговоры по этому предмету с Министром Юстиции» ^[12]. Спустя некоторое время председатель комиссии пригласил представителей столичной печати и сделал им сообщение о задачах и целях ЧСК, в котором объявлялось, что «руководители комиссии... стремятся к тому, чтобы в самом непродолжительном времени дать удовлетворение взволнованной народной совести путем передачи на рассмотрение суда, конечно, суда присяжных заседателей, главнейших преступных деяний деятелей старого режима. В первую очередь предполагается поставить на суд дело супругов Сухомлиновых» ^[38]. В том же сообщении Н.К. Муравьев просил представителей печати указать адрес, «по которому могут быть направляемы всякого рода заявления о точно известных фактах противозаконных действий высших должностных лиц старого режима» ^[38]. Такое обращение Муравьева за помощью к народу вполне объяснимо — ведь с самого начала работы ЧСК отмечался огромный общественный интерес к ней.

Необходимость передачи информации о деятельности ЧСК в печатные издания была обусловлена желанием членов Комиссии успокоить бщественное мнение тем, что царские сановники, виновные в преступлениях, понесут заслуженное наказание. Именно в связи с необходимостью реализации данной задачи Временное правительство осуществляло давление на ЧСК через министра юстиции с самого начала ее работы. 7 марта 1917 г. Временное правительство постановило поручить министру юстиции принять меры «к ускорению производства по обвинению бывшего военного министра Сухомлинова в государственной измене» ^[16], а также «к ускорению производства по расследованию противогосударственной деятельности бывшего председателя Государственного совета Ивана Григорьевича Цегловитова и бывшего министра внутренних дел А.Д. Протопопова» ^[16]. Результаты предварительных расследований комиссии использовались властными структурами для манипуляций общественными настроениями в целях создания благоприятного фона для проведения различных политических акций и поднятия авторитета своей власти. Так, например, после окончания расследований ЧСК по делу В.А. Сухомлинова «Известия Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов» писали: «Теперь мы знаем, кто и какими путями вел к поражению нашу армию <...> При царизме вожди армии вели страну к гибели. Теперь вожди ведут страну к спасению и к свободе» ^[24].

На распорядительном заседании Президиума ЧСК 7 апреля 1917 г. при обсуждении вопроса об осведомлении прессы было постановлено: «1) Просить следователей ежедневно передавать секретариату записки с сообщениями о произведенных ими следственных действиях и обнаруженных при этом обстоятельствах, могущих представлять интерес для печати и подлежащих опубликованию. 2) Поручить секретариату составлять такие же записки о деятельности самой Комиссии. 3) Поручить секретариату производить сводку этих сведений от 10 до 12 час. утра, и представлять сводку на утверждение президиума от 12 до 1 час. дня. 4) Просить представителей печати являться за получением этих сведений к 12 час. дня по вторникам, четвергам и субботам, предложив им принять меры к широкому оповещению о сообщениях как социалистической, так и Московской и провинциальной печати. 5) В исключительных случаях приглашать представителей печати и вне указанного времени для срочных сообщений» ^[12].

Видимо в связи с широко распространявшимися в российском обществе ложными слухами о деятельности ЧСК на распорядительном заседании ее Президиума 16 апреля 1917 г. было решено: «Признать, что осведомление прессы производится исключительно Председателем Комиссии, о чем довести до сведения всех состоящих при Комиссии лиц» ^[12]. Хотя реализовать данное постановление на практике оказалось крайне сложным в связи с крайней загруженностью председателя ЧСК другой более важной работой. Поэтому на заседании ЧСК 18 апреля 1917 г. обязанность информирования печати через состоящее при Министерстве Юстиции бюро была возложена на секретаря Комиссии Ф.А. Червинского ^[12].

Члены ЧСК, таким образом, придавали важное значение информированию прессы о ходе своей деятельности. Предполагалось, что периодическая печать может даже помочь ходу следствия и стать своеобразной «доской объявлений комиссии. В этом качестве газеты использовались неоднократно. Так, например, для сбора дополнительных сведений о деятельности Сената на одном из распорядительных совещаний ЧСК было принято решение: «Объявить населению, что Чрезвычайная Следственная Комиссия принимает заявления о деятельности высших должностных лиц в здании Сената <...> В объявлении указать, что в заявлениях не следует писать о слухах непроверенных и неизвестно откуда исходящих» ^[12]. Также комиссия рассчитывала на помощь следствию по сбору документов, пропавших из разгромленных полицейских участков: «Просить министра юстиции обратиться к населению с воззванием о возвращении документов из разгромленных участков, охранных отделений и пр.» ^[12]. Такого рода объявления в печати, исходящие из ЧСК, впоследствии стали довольно частым явлением.

Благодатной темой для ложных спекуляций и нагнетания антисамодержавного психоза в обществе стало также нашумевшее дело о пулеметах, которыми якобы вооружили полицию незадолго до Февральской революции. Исследуя этот вопрос, А.Я. Аврех утверждал, что «...темой номер два для ЧСК было дело о пулеметах, которыми якобы вооружили полицию Протопопов и военные власти незадолго до революции. Мотив был тот же, что и при расследовании "измены" — чрезвычайность события: если власть дошла до того, что поручает расстреливать мирных граждан учреждению, которое их по своему назначению должно охранять, — мирные граждане и, конечно, кадеты в том числе, получают моральное право на революцию как исключение в своей обычной тактике» ^[1]. 5 апреля 1917 г. была опубликована заметка, озаглавленная «Найденные пулеметы», в которой упоминалось о «найденных „протопоповских“ пулеметах» ^[21]. Сотрудники ЧСК оперативно расследовали эту информацию и выяснили, что сообщенные в заметке сведения корреспондент газеты «День» А.Т. Михайлов почерпнул от неизвестного ему пассажира железнодорожного поезда. «Этот пассажир был по внешнему виду настолько почтенный, что у него, Михайлова, не возникло ни малейшего сомнения в правдивости переданного им рассказа» ^[17].

Вопреки этой газетной «утке», судя по материалам допросов А.Д. Протопопова, М.А. Беляева, С.С. Хабалова, все они были по-настоящему изумлены такой постановкой вопроса, и стало очевидно, что «рассказы про пулеметы, из которых будто бы стреляли с крыш по народу в первые дни революции, — вспоминал С.В. Завадский, — вернее отнести к области вымысла <...> следственные действия не дали ничего сколько-нибудь осязательного» ^[23]. Более того, следователи в результате переписки с воинскими частями и учреждениями, где имелись пулеметы, однозначно пришли к заключению, что, во-первых, нет данных о получении и применении пулеметов полицией и жандармерией, а во-вторых, пулеметы, размещенные на крышах домов, по своей конструкции были предназначены только для стрельбы вверх — по воздушным целям противника ^[18].

После того, как стала очевидна надуманность и бесперспективность этого, на первый взгляд, криминального сюжета, он был окончательно исключен из плана расследований Президиумом Комиссии.

Кроме того «сенсационные» публикации, аналогичные той, что была размещена в газете «День» ЧСК приходилось опровергать, прилагая при этом немалые усилия и по предупреждению подобных инсинуаций в будущем. Так, сведения о деятельности вышеупомянутого корреспондента газеты «День» были доведены до председателя Всероссийского общества редакторов ежедневной печати И.В. Гессена ^[17]. Кроме того, ЧСК обратилась к редакции газеты «День» с просьбой поместить в одном из номеров данной газеты прилагаемое комиссией разъяснение заметки ^[17].

Противодействуя распространению ложных сведений и провокационных слухов, руководство ЧСК пыталось наладить информирование представителей прессы достоверными сведениями о работе ЧСК — регулярные официальные справки Комиссии о проделанной работе печатались всеми официальными органами. Но, к сожалению, из-за ограниченного объема предоставляемых печати сведений (по причинам секретности большей части следственных материалов), а также отсутствия доступной и полной информации о принципах расследований в прессе и обществе нередко курсировали негативные оценки деятельности комиссии.

Подыгрывая агрессивным настроениям революционных масс, в радикальной печати раздавались призывы отвергнуть принципы, избранные ЧСК при расследовании в качестве основополагающих, обвиняя сотрудников комиссии в том, что они «отчаянно путаются» в понятиях законности, например, отыскивая «в старых и новых уложениях статей, подходящих для осуждения низложенного царя и арестованных его приспешников». Несмотря на ощутимое общественное давление, большинство членов комиссии все-таки придерживались мнения о необходимости не революционного, а цивилизованного (в соответствии с законами) суда над представителями царской власти. К тому же эта позиция находилась в русле политико-правовой доктрины Временного правительства, в частности, в отношении сохранения преемственности между правовыми системами Российской империи и революционной России.

Однако не всегда члены ЧСК считали необходимым информировать общественность о деятельности Комиссии. В одной из справок, сохранившихся в фонде ЧСК, говорится о том, что следователи Комиссии ссылаются на отсутствие данных, которые надлежало бы сообщить представителям печати ^[13]. Желание некоторых сотрудников ЧСК подвергнуть цензурному сокращению материалы, предназначавшиеся как часть отчета к публикации, объяснялось, думается, не только заботой о престиже новой власти, но и банальной необходимостью не испортить отношения с представителями послереволюционной политической элиты. Так, например, в письме Н.К. Муравьева от 26 сентября 1917 г. на имя М.В. Родзянко говорилось: «Препровождая при сем стенографическую запись показания Вашего в Чрезвычайной следственной комиссии от 4 сентября, прошу Вас не отказать просмотреть ее и внести те изменения и поправки, которыми Вы найдете нужным и полезным дополнить или исправить стенографическую запись Вашего показания» ^[13] . Подобные действия ряда сотрудников ЧСК демонстрировали их нежелание разглашать всю объективную информацию, добытую в ходе расследований. Как раз в связи с периодически возникающим дефицитом сведений о деятельности ЧСК в прессе время от времени появлялись ничем не обоснованные слухи, касающиеся ее работы.

Для прояснения подобных ситуаций 25 мая 1917 г. Президиум ЧСК постановил «назначить Э.В. Лесневского личным секретарем председателя Комиссии, возложив на него же извлечение сведений, касающихся деятельности Комиссии и пр., из получаемых в Комиссии газет» ^[14]. По-видимому, это было связано с тем, что распространение ложных (как впрочем, и достоверных) сведений о направлении следственной работы ЧСК расценивалось ее руководством как вредное. Такие сведения должны были немедленно опровергаться. Так, например, 10 августа 1917 г. газета «Новая жизнь» опубликовала одно из таких опровержений: «Сообщение печати о том, что дело Каменева передано чрезвычайной следственной комиссии под председательством Н.К. Муравьева, не соответствует действительности» ^[30]. Тем не менее, дело о проверке сведений о службе Л.Б. Каменева (Розенфельда) в Киевском охранном отделении в качестве секретного сотрудника все-таки расследовалось специальной «особой» следственной частью ЧСК ^[15]. Вышеприведенное сообщение в «Новой жизни» можно рассматривать, на наш взгляд, в качестве преднамеренной дезинформации прессы с целью влияния на общественное мнение в необходимом для эффективного продолжения следствия ЧСК направлении.

ЧСК обратила внимание и на помещенные в газете «Российская республика» две статьи под общим заголовком «Загадочная переписка Алисы Гессенской с «друзьями» ^[46]. Приведенные в газете телеграммы бросали тень на деятельность бывшей императрицы Александры Федоровны. «В целях всестороннего и беспристрастного разъяснения затронутых статьями газеты «Российская республика» вопросов было произведено в срочном порядке расследование...» ^[13]. Расследование, предпринятое ЧСК, выяснило, что «статья «Загадочная переписка Алисы Гессенской с «друзьями» и комментирующие эти статьи заметки в газете «Российской Республики» совершенно лишены всякого фактического основания» ^[13].

7 апреля 1917 г. председатель ЧСК Н.К. Муравьев совместно с другими членами Президиума Комиссии принимал представителей столичной печати.

Весьма показательно, что журналистами «было отмечено то ненормальное положение, которое создалось в настоящее время с вопросом осведомления населения о деятельности Чрезвычайной следственной комиссии. Было почти всеми подчеркнуто, что все население крайне интересуется, в каком положении и как, вообще, идет следствие над бывшими министрами старого режима и другими сановниками» ^[38]. При этом председатель ЧСК «признал указания представителей печати вполне правильными, отметив, что нет контакта между прессой и следственной комиссией, вследствие чего пресса, не имея никаких прямых указаний со стороны членов комиссии, сообщает по поводу производящихся следствий о фактах и событиях, которых в действительности никогда и не было. На будущее время Николай Константинович Муравьев обещал через секретариат комиссии периодически и систематически осведомлять прессу о всех делах комиссии» ^[38]. Председатель ЧСК также заявил представителям прессы, что «осведомление газет должно иметь место, но только в узкой, специальной сфере действий. В печати будут сообщаться сведения о внешних действиях следственной комиссии, без оценки и без подробностей предпринимаемых ею шагов» ^[47]. Этим, возможно, и объясняется то, что средства массовой информации зачастую компенсировали недостаток сведений слухами.

С помощью ЧСК Временное правительство пыталось создать и распространить в обществе представление о преступной природе носителей власти царской России, нарушавших ими же созданные законы.

Последовательность в отношении к законности и правопорядку была для Временного правительства тем краеугольным камнем, который должен был укрепить его власть, сделав ее принципиально отличной от свергнутой во время революции. Так, выступая с докладом о работе ЧСК на первом съезде Советов ^[37], председатель комиссии подчеркнул, что «старый режим... судится целиком, ибо суду подлежат... не только отдельные министры, но весь состав совета министров, примера чего европейская история не знала»108. По-видимому, Н.К. Муравьев рассчитывал своим выступлением привлечь внимание общества, т.к. инициатива выступления перед Всероссийским съездом Советов исходила от него. Вместе с тем, делая столь подробный доклад перед съездом Советов, Н.К. Муравьев, очевидно, рассчитывал не только на то, чтобы привлечь внимание общественности, что ему, безусловно, удалось — российская пресса всех направлений опубликовала основные положения доклада, — но и рассчитывал заручиться поддержкой съезда Советов, получить одобрение концепции расследований и принципов функционирования, взятых на вооружение членами ЧСК.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что руководство ЧСК сумело наладить информирование представителей прессы достоверными сведениями о работе комиссии. В то же время объем предоставляемой печати информации был сильно ограничен по целому ряду причин. При этом отсутствие со стороны сотрудников ЧСК аргументированных разъяснений принципов деятельности комиссии и предпринимаемых ею действий, приводило нередко к распространению в прессе негативных оценок ее функционирования.

В современном обществе политические партии выступают ключевыми элементами политических систем и неотъемлемыми участниками политических отношений. Актуальность исследования их функционирования в информационных условиях современности не вызывает сомнений.

В самой сущности политических партий и в условиях их функционирования в обществе, которое выступает как информационное, необходимо учитывать те информационно-коммуникативные стратегии, которые создает и реализует данный политический институт. Информационное пространство в современный период становится тем полем, на котором разворачивается не просто межпартийное взаимодействие, а ведется борьба за избирателя. Издержками открытости и гласности партий в информационном пространстве выступает политическая конфликтагенносгь и рискогенносгь.

Особую важность приобретает рассмотрение правовых оснований деятельности партий в информационном пространстве. Одной из первых следует отметить позицию, отражающую роль информационного фактора в жизни политических партий. Так, одним из основных принципов деятельности политических партий является гласность. В сг.8 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 01.12.2012) «О политических партиях» этот принцип даже указан дважды — в части 1 (Деятельность политических партий основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности) и части 3 (Политические партии действуют гласно, информация об их учредительных и программных документах является общедоступной). ^{[48; 56]}

С учетом факторов развития глобального общества, где ценность информации становится ключевой, такой политический институт как партия должен максимально использовать информационный ресурс в своей работе, делая информационную деятельность приоритетной. Многие вновь созданные партии это понимают. После внесения изменений в федеральное законодательство об уменьшении требований к созданию новых политический партий, их количество заметно возросло ^[63]. В настоящее время в России зарегистрированных на федеральном уровне политических партий. Среди них есть, например, такие партии, как «Партия Социальных Сетей», «УМНАЯ РОССИЯ», «Интернет Партия Российской Федерации» «Российская сетевая партия», что свидетельствует о внимании создателей этих партий к электронным информационным ресурсам.

В современном социуме все большее значение приобретает виртуальное измерение (информационные технологии, ресурсы интернета). Политика перемещается в интернет, а политические партии активно осваивают потенциал «мировой паутины». Лидеры политический партий имеют собственные сайты, деятельность партий обсуждается в социальных сетях, блогосфере. Это измерение нуждается в особом правовом регулировании. Мы становимся свидетелями как скорость динамично изменяющейся политико-информационной реальности выше, чем реакция на эти изменения со стороны институтов, создающих правовые нормы.

Ключевым принципом информационной политики партий становится открытость, позволяющая партийным структурам улавливать внешние информационные импульсы, превращая их в эффективные решения, и информировать общество о своей деятельности.

Политические партии являются активными генераторами информации — создают и реализуют свои политические программы, занимаются пропагандой ценностей, положенных в основу своей идеологической платформы, рекрутируют в ряды новых членов, мобилизуют избирателей на выборах. Они также активно реагируют на информационные импульсы, используя их как информационные поводы в своей политической работе.

Современный вектор развития России подразумевает ее постепенный переход от индустриального общества к информационному. Глобализация, реальные возможности информационных и телекоммуникационных технологий создают модели сетевых связей и процессов развития во всех областях жизни общества. Вся система организации, управления и жизнеобеспечения должна изменяться с учетом этих причин и условий. Информационное общество должно быть гражданским, социальным, демократическим и сильным. Прогресс обеспечить могут лишь те, кто обладает широким спектром теоретических знаний и практических навыков, информацией, умением применять их на практике.

Гражданское общество, в структуру которого входят в первую очередь гражданин, семья, партии, СМИ, бизнес-структуры, не должны противостоять государству, а должны взаимодействовать с органами власти в форме сотрудничества и дискуссий позитивного, конструктивного характера и постепенно включаться в сетевую систему инфокоммуникаций.

Уже сейчас все активнее идет работа по формированию в различных государствах мирового сообщества институтов «электронного государства», «электронного правительства» и т.д. Причем следует обратить внимание, прежде всего, на то, что концепции по их формированию никогда не были основаны лишь на упрощении и удешевлении процедуры, всегда ставятся и содержательные задачи, сопряженные с идеями гражданского общества, прозрачности и доступности правосудия, борьбы с коррупцией, реализацией конституционного права на получение информации.

Серьезным препятствием на пути взаимопонимания государства и гражданского общества является не преодоленный пока информационный барьер. В сложившейся ситуации государство не может в полной мере выполнять управленческие функции, а гражданское общество до конца использовать самоуправленческий потенциал. Повышение эффективности функционирования органов исполнительной власти напрямую связано с обеспечением открытости, доступности для граждан, а также полезного результативного взаимодействия с институтами гражданского общества.

Правовое регулирование процессов развития информационного общества является одним из приоритетных направлений. Особое значение в связи с этим имеют два организационно важных документа: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Стратегия развития информационного общества Российской Федерации ^{[20; 58]}.

В данных системообразующих документах намечены пути формирования информационного общества как общества гражданского, демократического, правового, социального, суверенного и открытого для международных контактов. Вместе с тем, по мнению специалистов ИГП РАН, План реализации Стратегии развития информационного общества Российской Федерации не мобилизует всех возможностей по усилению роли самих органов государственной власти в области создания условий для реализации идей Стратегии. Так, больше внимания в этом плане уделяется техническому обеспечению мероприятий — меньше организационному. В частности это касается раздела о создании электронного правительства ^[5]

Формирующееся в России информационное общество создает особую среду, в которой осуществляется деятельность государства. Требуют решения проблемы информационного взаимодействия на всех уровнях деятельности органов государственной власти и особенно органов исполнительной власти.

Сегодня исполнительная власть располагает огромными ресурсами: правовыми, информационными, экономическими, техническими, организационными, людскими и иными. Ее специфический характер проявляется в распространении на обширные территории и контингенты людей, требует постоянного внешнего контроля со стороны иных государственных структур, а также институтов гражданского общества. Принципиальным шагом в установлении четкого гражданского контроля над властью является информационная прозрачность, открытость и доступность органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В современном российском политическом лексиконе понятие прозрачности (транспарентности) власти имеет несколько значений. Его используют, когда хотят подчеркнуть превалирование корпоративных интересов над общенациональными. В данном контексте установление прозрачности власти в содержательном плане означает повышение уровня ее публичности, открытости, особенно в сфере принятия важных политических решений.

Требование прозрачности может исходить от самой власти. В этом случае оно обращено к бизнес-структурам с предложением перейти от системы индивидуальных договоренностей к прозрачным, открытым универсальным правилам взаимодействия, имеющим юридическое оформление. Понятие прозрачности может быть связано с характером организации коммуникации власти и общества. При этом базовой установкой является то, что власть должна реагировать на общественные запросы и в определенной мере оказывать влияние на их формирование.

Наряду с соответствующими правами Конституция РФ устанавливает обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц «обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом» (сг. 24). Права и обязанности в означенной сфере конституционно закреплены, но вместе с тем механизмы их реализации выражены не достаточно четко. В связи с этим, в 2006 г. был принят Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ^{[44; 50]}, несколько конкретизирующий право на доступ к информации и обязывающий Правительство РФ разработать процедурные вопросы. Данный нормативно правовой акт регулирует в основном порядок формирования информационных ресурсов, закрепляет обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию общедоступных информационных систем, а также право граждан и организаций обжаловать действия и решения органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленные на ограничение их права на доступ к информации.

В 2006 г. был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ^[49], предусматривающий также рассмотрение заявлений, представляющих собой просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод. В этом же году Федеральный закон «О персональных данных» ^{[51; 53]} регламентировал доступ физических лиц к информации о себе.

В 2007 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект уже упомянутого Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Проект был рассмотрен и принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении еще 18 апреля 2007 г. 9 февраля 2009 г.

Президентом России Д. Медведевым данный Федеральный закон был подписан ^{[54; 55]}. Его основными целями является обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан РФ и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

У ученых и практиков вызывают вопросы, касающиеся механизма контроля за исполнением закона государственными органами и органами местного самоуправления. Так, контроль за обеспечением доступа к информации осуществляют руководители тех же самых органов, что представляется не совсем верным. Общие полномочия по надзору за соблюдением Закона возлагается и на органы прокуратуры, но, учитывая загруженность прокуроров, можно предположить, что надзор будет не достаточно эффективным.

Вопросы возникают и по отношению к п.2 ст.2 федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В данной статье указано, что если федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ и органов местного самоуправления, положения настоящего Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Так какой же закон является приоритетным?

В юридической литературе обращается внимание еще на одну проблему. Использование автоматизированных информационных систем в сфере государственного и муниципального управления де-факте является особым средством правового регулирования. В то же время де-юре общеобязательные правила поведения, закрепленные в программном коде системы, не являются легитимными и результат их применения может быть оспорен в судебном порядке. В этом смысле следует согласиться с предложением распространить на автоматизированные системы в сфере государственного и муниципального управления режима нормативного правового акта ^[2].

Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» ^[52]. призван внести свое лепту в реализации принципа открытости власти. Одно дело, как справедливо подмечено, опубликовать интервью с журналистом, на которое его собеседник согласился добровольно и сказал перед камерой лишь то, что он считает нужным, умолчав об обстоятельствах, огласки которых он не желает. И совершенно иное, когда журналист использует показания, данные в зале суда свидетелем или потерпевшим, предупрежденным об ответственности за уклонение, отказ от дачи показаний и за дачу ложных показаний. Отсюда, при решении вопроса о допуске журналиста на судебное заседание судье приходится делать непростой выбор между общественными интересом к информации и интересами гражданина, которому не все равно как он будет выставлен не публичное обозрение в средствах массовой информации ^[59].

Необходимо усилить взаимодействие судов со средствами массовой информации: осуществлять подготовку и предоставление журналистам справочно-информационных материалов, прессрелизов; ввести в практику выступления в СМИ представителей судов, судебного департамента; ввести обязанность отвечать на запросы СМИ; публиковать для широкого обозрения отчеты о деятельности каждого суда. Публикация в интернете судебных актов — важнейший элемент общественного контроля за деятельностью суда.

В контексте изложенного значение средств массовой информации трудно переоценить. Нужна четкая правовая регламентация их деятельности. Следует, на наш взгляд, присоединиться к точке зрения, согласно которой «возникла потребность прекратить «латать» действующий закон о средствах массовой информации многочисленными и практически не работающими поправками, разработать и принять с учетом передового зарубежного и международного опыта новый закон о свободе массовой информации в Российской Федерации» ^[29]

Не утрачивает своей актуальности создание в перспективе такого правового акта как информационный кодекс, принятие которого «сняло» бы многочисленные правовые коллизии в информационном правовом поле.

Эффективность «работы» принципа открытости власти затрагивает проблемы самого широкого охвата состояния законодательства в целом, процедур и порядка законотворческой деятельности. Анализ информационного законодательства обязывает не только добиваться качества нормативных правовых актов, но и понимать, как эти законы должны претворяться в жизнь.

Глобализация информационного пространства на современном этапе цивилизационного развития общества предопределила значение и роль информации как универсального эквивалента в межсубъектных отношениях социальных институтов. Стремление к формированию развитого информационного общества является одним из направлений национальной государственной политики многих демократических стран, в том числе и России.

Как отмечается в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, основной целью его формирования и развития является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, а также совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных технологий ^[58].

За последнее десятилетие в Российской Федерации были приняты многочисленные акты, направленные на регулирование общественных отношений, центральным элементом которых выступает информация, информационные технологии. Формализация такого рода отношений призвана не только упорядочить коммуникацию человека, общества и государства, но и облегчить взаимодействие данных субъектов. Вышесказанное приобретает особую актуальность в процедурах контрольной деятельности в отношении органов государственной власти со стороны институтов гражданского общества и самих граждан.

Информационная открытость системы государственного управления представляется одним из наиболее проблематичных аспектов функционирования политической власти, характеризующихся, главным образом, достаточно частым возникновением ситуаций, когда органы государственной власти просто «не желают» предоставлять заинтересованным гражданам и организациям информацию о своей деятельности. Необходимость решения данного вопроса кроется в его обусловленности конституционным содержанием, гарантирующим право граждан на информацию, а также конституционном позиционировании народа в виде источника власти.

В соответствии с Указом Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться на принципах информационной открытости, что выражается:

- в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

- в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;

- в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;

- в создании условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение ^{[31; 32]}.

Участвуя в политической жизни, взаимодействуя с органами власти в процессе принятия управленческих решений, гражданами в достаточной мере реализуется принцип народовластия только при условии полной информационной транспарентности государственных структур, конечно, в пределах, установленных законодательством. Однако, в случае создания искусственных барьеров в получении информации, закрытости системы государственных органов происходит искажение волеизъявления граждан, нарушение их прав и свобод, что оказывает дестабилизирующее влияние на развитие и демократизацию общественных отношений, главным образом, по причине развития коррупционных практик. Данный тезис подтверждает профессор М.Н. Афанасьев, который отмечает, что доступ к информации о деятельности органов государственной власти позволяет решить следующие задачи: обеспечение личной свободы, социальных и гражданских прав людей в условиях концентрации колоссальной власти и возможностей манипулировать общественным мнением у государственных структур и олигополий; повышение социальной эффективности органов публичной власти и управления, борьба с коррупцией; экологическая ответственность государств и бизнеса ^[4].

Безусловным представляется тот факт, что открытость органов власти способствует повышению легитимности принимаемых решений, так ак граждане либо непосредственно участвуют в данном процессе, либо обладают возможностью наблюдать за процедурой принятия решений. Поэтому с этой точки зрения, государство должно быть само заинтересовано в обеспечении транспарентности своей деятельности, создавая четкие и функциональные механизмы доступа к информации. Как справедливо отмечает Е.В. Макарихин: «Полноценное ознакомление граждан с работой органов власти не является отдельной самостоятельной ценностью, если интересы и запросы гражданского общества не воспринимаются властью в полной мере» ^[27].

Публичность и открытость власти определяются в соответствии со ст. 3 федерального закона «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции) как один из основных принципов противодействия коррупции ^[35]. Важную роль в данном процессе, по нашему мнению, должны играть институты гражданского общества, осуществляющие общественный контроль за деятельностью государственных органов. Данной точки зрения придерживается Э.В. Талапина, которая, рассматривая информационную открытость как превентивную антикоррупционную меру, отмечает обеспечительную функцию контроля общества за деятельностью государственного аппарата, а также участие гражданского общества в принятии управленческих решений ^[60].

Важность организации общественного контроля и функционирования институтов гражданского общества как эффективного антикоррупционного средства подчеркивается содержанием Закона о противодействии коррупции, в котором развитие институтов общественного контроля называется в качестве одной из профилактических мер в борьбе с коррупцией, а также основным направлением деятельности государственных органов в сфере повышения эффективности противодействия коррупции. Более четко ключевые аспекты противодействия коррупции посредством развития системы общественного контроля сформулированы в указе Президента РФ «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» ^[34], которым, в частности предусматривается, в целях формирования целостной системы общественного контроля разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором предполагается определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Более того, Правительству РФ, в соответствии с вышеуказанным документом, в целях формирования дополнительных механизмов общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных учреждений и повышения эффективности деятельности органов государственного управления и качества принимаемых ими решений необходимо организовать внедрение единого портала бюджетной системы Российской Федерации.

Следует отметить, что оба направления в настоящее время активно разрабатываются для их последующего внедрения в систему государственного управления. Так, в 2011 году была утверждена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая определила основной целью данной системы обеспечение прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также повышение качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами ^[33]. По замыслу ее создателей, размещение информации на едином портале бюджетной системы Российской Федерации создаст условия для формирования механизмов общественного контроля за деятельностью организаций сектора государственного управления, повышения эффективности деятельности органов государственного управления и качества принимаемых ими решений, а также подотчетности деятельности публично-правовых образований.

С принятием специального федерального закона об общественном контроле за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления дело обстоит намного сложнее, так как он еще находится на стадии разработки. Общественной палатой РФ подготовлен проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», объектом регулирования которого является деятельность федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, а также в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, деятельность государственных и муниципальных организаций, общественных объединений и иных некоммерческих организаций, коммерческих организаций, когда такая деятельность затрагивает общественные интересы ^[36].

Другими словами, в соответствии с предложенным законопроектом, общественный контроль может осуществляться не только в отношении государственных и муниципальных органов, но и самих институтов гражданского общества, а также бизнеса. На наш взгляд, такая расширительная трактовка сферы применения общественного контроля, во-первых, выходит за рамки установлений рассмотренного выше Указа Президента РФ от 13.03.2012 г. № 297, который четко определяет, на что должен быть направлен общественный контроль. Во-вторых, неограниченный круг объектов контрольной деятельности не будет способствовать эффективности реализации положений данного закона.

Более того, предполагая в числе объектов общественного контроля сами институты гражданского общества, реализация данного проекта может рассматриваться как косвенное вмешательство государства в сферу гражданского общества, что может затруднить его последующее развитие.

Резюмируя вышесказанное, необходимо отметить, что информационная открытость и общественный контроль выступают взаимообусловленными категориями: с одной стороны, информационная открытость предполагает развитие элементов общественного контрольного механизма, а, с другой, отсутствие транспарентности органов власти либо усложняет, либо вообще делает невозможным осуществление контроля за деятельностью государства. Целью общественного контроля является информация, именно она подвергается общественной оценке, обсуждению, и на ее основе происходит формирование отношения общества к тем или иным управленческим решениям. Отсутствие публичности принимаемых властных постановлений приводит к утрате доверия общества к государству, а также нарушению социального консенсуса.

Открытость и прозрачность деятельности органов публичной власти Российской Федерации являются важнейшими показателями эффективности их функционирования при реализации установленных полномочий, а также необходимым элементом осуществления постоянной и качественной связи между гражданами и органами власти. Первые шаги к открытости власти были сделаны еще в годы перестройки и заключались в обоснованности значимости и необходимости гласности в деятельности советских и партийных органов. Однако нормативно-правовое закрепление принципов открытости публичной сферы было осуществлено лишь в 1993 г. с принятием Конституции РФ ^[43] и Указа Президента России № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» ^[41].

В Основном законе страны закреплены принципы, на которых должно строиться информационное взаимодействие между властью и обществом. В соответствии с Конституцией РФ, каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29), каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42).

Одновременно с этими правами Конституция страны закрепляет обязанность органов государственной власти и и органов местного самоуправления, их должностных лиц по обеспечению каждого гражданина возможностями для ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24).

По мнению Г.В. Атаманчука ^[3], информация как совокупность каких-либо сведений, данных, фактов, характеристик о соответствующих предметах, явлениях, процессах, отношениях, событиях, собранных и систематизированных в пригодную для использования форму, составляет основу публичного управления.

Существенно то, что непосредственно для формирования и реализации государственно-управляющих воздействий необходима не вся информация, а ее часть — управленческая информация —, которая выделена из ее общего массива по критериям пригодности к обслуживанию публично-правовых процессов формирования и реализации управляющих воздействий.

Нормы Основного закона страны определяют общий вектор правового регулирования информационного обмена между государством и обществом.

Непосредственная конкретизация происходит как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Федерации.

В частности, в Уставе города Москвы ^[62] предусмотрены следующие формы установления каналов информационной связи: «консультативные и иные способы выявления мнения граждан» (сг. 62 Устава); «обращения и петиции граждан (сг. 65 Устава). Отметим, что в связи с динамичным развитием строительной и дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы особую актуальность и востребованность приобрели публичные слушания, в рамках которых обсуждается проектная документация будущего строительного объекта.

Устав (Основной закон) Саратовской области ^[61] предусматривает возможность обсуждения населением вопросов жизнедеятельности области (ст. 15 гл. III «Статус человека и гражданина на территории области»).

Вызывает интерес законодательное закрепление прав граждан на получение информации о деятельности органов публичной власти в странах Восточной Европы. Так, сг. 61 Конституции Республики Польша 1997 г. впервые в польской правовой системе урегулировала право на получение информации о деятельности органов власти. Эта норма Конституции РП является гарантией получения сведений о деятельности органов публичной власти, а также о лицах.

Выполняющих публичные функции. Право на информацию включает также доступ к документам и присутствие на заседаниях коллегиальных органов публичной власти.

Общим для законодательства России и Польши является то, что основные начала получения, поиска и обмена информации между органами власти и гражданами установлены конституционными актами, а конкретизация правового регулирования данной деятельности на уровне страны, региона, единицы самоуправления происходит в соответствующих нормативно-правовых актах. К примеру, в Республике Польша — это Закон о доступе к публичной информации 2001 г.; Закон о самоуправлении воеводства 1998 г.; Закон о самоуправлении повята 1998 г. и др ^[26]

В качестве практики реализации законодательных норм рассмотрим опыт создания информационной среды Правительством Москвы. В частности, Департаментом информационных технологий г. Москвы разработана Государственная программа г. Москвы «Информационный город (2012–2016 гг.) ^[36].

В процессе общественного обсуждения Программы были выявлены как положительные аспекты, так и направления, требующие дальнейшей конкретизации и совершенствования. К ним можно отнести следующие: для успешной реализации требуется ведение прямого и открытого диалога между городской властью. Гражданами, бизнесом; необходимо уделить внимание обучению граждан новым технологиям и внедрению электронного обучения во все сферы; необходимо уделить особое внимание обеспечению защиты персональных данных и др.

Подводя итог проведенному исследованию, сформулируем основной вывод, который был озвучен Президентом РФ в ходе своего Послания Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 г.: «Ответственность за страну формируется не лозунгами и призывами, а когда люди видят, что власть прозрачна, доступна и сама «вкалывает» во имя страны, города, региона, поселка и каждого гражданина, учитывает общественное мнение...Толь ко в этом случае создается прочная моральная основа для созидания, для утверждения порядка и свободы, правды и справедливости» ^[45].