State Institution and Civil Society in the Process of Estabishing Priorities of National Research and Development Policy

В настоящее время не вызывает сомнений, что проблемы государственной политики в области науки и технологий находятся в фокусе внимания высшего политического руководства страны в течение последних 10 лет. Это видно как из анализа стратегических документов Правительства РФ и Минобрнауки России, так и из публичных выступлений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, лидеров думских фракций.

В частности, в «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий до 2010 года и на дальнейшую перспективу», утвержденных Президентом РФ 30 марта 2002 года, переход к инновационному развитию страны определен как основная цель государственной политики в области развития науки и технологий. Проект аналогичного документа, рассчитанный до 2020 года и на дальнейшую перспективу в целом сохраняет данные приоритеты.

Однако, как отмечает руководитель Лаборатории инновационного бизнеса и предпринимательства экономического факультета МГУ Г.Д. Лаптев, анализ научно-технической сферы в России и за рубежом показывает, что перевод экономики на инновационный путь развития возможен лишь при условии комплексного ее реформирования – от фундаментальных исследований до производства наукоемкой продукции и выхода с ней на рынок. Специфика российской ситуации состоит в резком расхождении между еще достаточно высоким потенциалом для инноваций, в первую очередь человеческим, и крайне низкими результатами ^[13].

В этой связи на первое место выходит вопрос о публичной политике в области науки и технологий, о методах ее разработки, степени участия различных общественных институтов (в том числе научного и университетского сообщества) в этом процессе.

Как считает канадский профессор С. Брукс, «публичная политика наилучшим образом раскрывается через изучение того, что на самом деле делают правительства и каковы последствия этих действий» ^{[1, с. 9]}. Исходя из подобных соображений, многие исследователи склонны отождествлять публичную политику с государственной. По мнению американского политолога Т. Дая, публичная политика – это «все то, что правительства считают для себя необходимым делать или не делать» ^{[3, с. 3]}.

Является ли государственная научно-техническая политика, проводимая в современной России, публичной? И, что не менее важно, должна ли она быть таковой? Если да, то какова должна быть степень ее публичности?

На первый из поставленных вопросов можно ответить словами профессора Ю.А Красина: «…там, где частные интересы (государственно-бюрократические, партийные, социальные, олигархические, конфессиональные) обретают доминирующее влияние, политика государства уже не совпадает с публичной. Непропорциональное или даже преобладающее звучание получают в ней частные корпоративные или партийные мотивы. Нечто подобное происходит и в сегодняшней России» ^{[13, С. 20]}.

Чем это обусловлено? Не последнюю роль здесь играет исторический фактор. Трудно отрицать тот факт, что в советском марксизме проблематика публичной сферы не была и не могла быть предметом научного анализа. Монополия на разработку политики и принятие политических решений принадлежала одной партии, а точнее – партийной элиты. Власть не нуждалась в публичной форуме и публичных механизмах формирования общественного мнения и политической воли ^{[13, с. 16]}. В известной степени указанные тенденции сохраняются в России и в настоящее время, о чем свидетельствует целый ряд исследователей [см. напр.: 5, 7, 9, 10, 12].

Дополнительной сложностью, на наш взгляд, является то, что политические технологии в современной России осваиваются преимущественно утилитарно прагматически. Теория формирования и механизма реализации публичной политики мало кого интересует. Как справедливо заметил Ю.А. Красин, в России политологические исследования концентрируются преимущественно либо на общей теории политики, либо на политических технологиях, востребованных электоральной практикой. Конкретные механизмы формирования и осуществления публичной политики изучаются явно недостаточно ^{[13, с. 17]}.

Очевидно, что характер и основные направления и приоритеты государственной научно-технической политики напрямую связаны со способом ее формирования. В настоящее время федеральным законодательством (в частности, федеральным законом № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике») предусматривается активное участие институтов гражданского общества (в том числе научного сообщества) в процессе формирования государственной научно-технической политики, определения ее приоритетных направлений и т.п. ^[16.] В то же время, фактически ни в одном документе не содержится конкретных путей и способов реализации такого участия. Для достижения максимально возможной эффективности данного процесса необходимо определить наиболее результативные способы и технологии влияния различных политических институтов на выбор приоритетов государственной политики в области науки и технологий.

Представляется справедливым утверждение о том, что пока в России артикуляция общественных интересов в публичной сфере (касается ли это экономических проблем, социального обеспечения или гражданско-правовых и гражданско-политических вопросов) недостаточно рельефна и сильна. Это объясняется слабой кристаллизацией групповых интересов, аморфностью только еще формирующейся социальной структуры, неразвитостью институтов гражданского общества ^{[13, с. 20]}.

Еще на 19-м конгрессе Международной Ассоциации политической науки (июль-август 2003 г.) были представлены материалы, в которых рассмотрены две типичные для современных демократий модели интеграции интересов гражданских групп в политический процесс. Одна модель – экспертно-бюрократическая: в самом государственном аппарате действуют структуры, специально занимающиеся анализом кластеров гражданских интересов и транслирующие их в процесс выработки и реализации публичной политики. Вторая модель – демократического участия: гражданские организации сами агрегируют свои предложения и оценки, оказывая давление извне на формирование государственной политики. Первая дает возможность прямого выхода требований общественных групп на государственные механизмы принятия решений, но это таит в себе опасность бюрократического выхолащивания и микширования остроты этих требований. Вторая модель сильна самостоятельным участием гражданских объединений в политическом процессе, но страдает от отсутствия стабильности и ресурсов. Высказывается мысль о том, что «каждая из моделей мола бы выиграть от более интегрированного «экспертно-консультативного» подхода [подробнее см.: 2, с. 408].

К похожим выводам пришел в своих работах В.В. Лобанов (Государственный университет управления) ^{[11, с. 88-89]}, выделив, в процессе формирования государственной политики несколько основных подходов к определению ее приоритетов – это политический, субъективный и объективный подходы.

В рамках политического подхода выбор приоритетов происходит в процессе политической борьбы между различными партиями и группами и зависит от таких факторов, как: расстановка политических сил, характер отношений между ними и обществом, глубина конфликта интересов, особенностей политической культуры и т.д. Большое значение имеет характер «политического цикла» в данный период времени. Так, начало избирательной кампании может существенно повлиять на приоритеты политики. Главное при данном подходе состоит в том, чтобы выявить значимость тех или иных политических интересов для развития общества и оценить вес различных социальных групп, которые за ними стоят. Это позволяет провести общее ранжирование приоритетов. Основной «площадкой» согласования интересов различных политических сил в данном случае естественным образом становится парламент. Это серьезным образом влияет на межпартийные отношения, характер лоббистской деятельности и на развитие гражданского общества в целом [см. напр.: 4]. Как правило, такой подход применим в тех государствах, где парламент непосредственно участвует в формировании правительства, а министры несут перед ним политическую ответственность. Иными словами, государственная политика складывается как результат согласования политических интересов разнообразных субъектов, действующих на общественной арене.

При использовании субъективного подхода приоритеты выбираются в результате субъективного решения, в основе которого лежит разрыв между определенными стандартами, нормами, с одной стороны, и восприятием существующей ситуации со стороны определенных социальных слоев, групп и индивидов, которые должны и имеют возможность сделать выбор, - с другой. Речь идет о потребностях, социальных ожиданиях и возможностях их удовлетворения. Чем больше разрыв между этими факторами, тем острее проблема и больше предпосылок сделать ее приоритетной для государства (ожидания граждан и реальность). Здесь на первый план выходят такие показатели, как: а) восприятие и осознание ситуации со стороны граждан и государства; б) содержание стандартов или норм, имеющих отношение к данным проблемам. При использовании данного подхода система представительства интересов различных политических сил также играет важную роль, поскольку успешность политической деятельности той или иной партии, общественной организации или конкретного политического лидера определяется способностью довести ожидания своей группы интересов до сведения лица, принимающего решения. Однако в отличие от политического подхода, центр принятия решений (то есть – определения приоритетов государственной политики) смещается в сторону исполнительной власти – правительства и профильного министерства.

С целью избавления от субъективизма, особенно при решении конкретных общественных вопросов, в рамках объективного подхода применяют набор количественных показателей, позволяющих более объективно подойти к этому вопросу и оценить важность проблем ^{[11, с. 88]}. Объективный подход в первую очередь применим в том случае, когда в обществе слабо развита система институтов политического опосредования, вследствие чего исполнительная власть вынуждена определять приоритеты государственной политики самостоятельно. Однако практика последних лет показывает, что без должного взаимодействия с институтами гражданского общества, а также независимым экспертным сообществом применение данного подхода может обернуться весьма неблагоприятными последствиями для отечественной науки.

При всем разнообразии подходов к изучению государства и его роли в жизни общества сложно отрицать, что именно этот институт является центральным в политической системе. Именно государственная власть выступает в роли публичной власти – то есть власти, действующей от имени всего общества, а не отдельных социальных групп. Следовательно, государство может «позволить себе» защищать интересы всего общества (т.е. публичные интересы), а не частные интересы тех или иных групп. поэтому результаты проводимой государством политики не стоит измерять по тем же критериям, что и результаты деятельности иных субъектов политики (партий. групп давления и т.д.), и уж тем более коммерческих структур. В первом случае основным приоритетом выступает достижение политических целей достаточно узкой группы людей (например, получение возможности влиять на политику в интересах той или иной корпорации), а во втором главной целью является максимизация собственной прибыли. В отличие от приведенных выше субъектов результат деятельности государства всегда оценивается по произведенному социальному эффекту.

Именно вследствие этой особой роли государства существует целый ряд сфер общественной жизни, о которых в состоянии заботиться только государство. К таким сферам, безусловно, относится общественная безопасность (как внешняя, так и внутренняя), социальная защита граждан (хотя разные государства здесь берут на себя разный объем обязательств), гарантия и защита прав и свобод человека и гражданина и т.д. Следует ли отнести сюда же науку? В случае России, учитывая особенности исторического развития, как нашего общества, так и нашей государственности, полагаем, что ответ должен быть утвердительным. Но значит ли это, что остальные субъекты политики должны стоять в стороне от процесса формирования государственной политики в области науки и технологий? Конечно, нет.

Тем не менее, можно сделать закономерный вывод, что фактор государственной политики в развитии научного потенциала нашей страны представляется особенно значимым, а во многом – определяющим, поскольку именно государство, в конечном итоге, формирует условия функционирования экономики и развития всех сфер жизни общества, в том числе и научной ^{[8, с. 29]}.

Так, участники симпозиума, организованного в 2004 году совместно Университетом Калгари (Канада) и Горбачев-фондом, сошлись во мнении, что в российском обществе постановка вопросов публичной политики существенно отличается от западных стран, где у государственной власти есть противовес в лице гражданского общества. В ходе симпозиума отмечалось, что западное общество уподобляется при этом волчку, устойчивость которого зависит от горизонтальных связей, в то время как российское – это «пирамида», и его стабильность определяется иерархической структурой властных отношений.

В частности, главный научный сотрудник Центра сравнительных социально-политических исследований ИМЭМО РАН К.Г Холодковский утверждал, застарелой болезнью российского общества является его слабая структурированность [подробнее см.: 15]. При этом структурированность общества как целого резко уступает структурированности элиты. Отсюда и олигархический характер российского общества. Причем этот корпоративный, узкогрупповой характер структурирования верхов выражается не только в том, что частный интерес, преобразуясь в публичный, все же остается во многих случаях частным, сохраняя узкогрупповой, корпоративный характер, но и в том, что коммуникации в элите носят преимущественно закрытый, теневой характер, резко искажающий соотношение между частным и публичным интересами.

Участники дискуссии видели ключ к решению данной проблемы в развитии гражданского общества в становлении самостоятельных гражданских субъектов политики. Так, по мнению К.Г Холодковского, отношения внутри элиты в значительной мере носят не институционализированный характер и строятся на личностной основе. Зачастую это отношения патрон-клиентного, а не универсализированного правового типа. Государство в связи с этим тоже корпоратизируется и приватизируется [цит. по: 13, с. 101].

Старший научный сотрудник сектора истории политической философии Института философии РАН А.Г. Глинчикова утверждает, что государство в условиях рыночных отношений и представительной демократии, как оно сложилось на Западе, действительно может рассматриваться как инструмент выявления и реализации публичного (общественного) интереса и, следовательно, как субъект публичной сферы. Что же касается государства, которое сложилось в Советском Союзе в условиях распределительной экономики, то оно не только не является субъектом публичной (общественной) сферы, но прямо противостоит ей, разрушает ее, разрастается за счет нее, нанося колоссальный ущерб развитию гражданского общества. Для того, чтобы государство было инструментом реализации публичного интереса, необходимо. Чтобы в обществе существовали механизмы для выявления этого интереса, которые и складываются на основе столкновения частных интересов в рамках гражданского общества, многопартийной системы, представительной демократии [цит. по: 13, с. 101].

Следует согласиться с мнением профессора кафедры публичной политики НИУ-ВШЭ, С.П. Перегудова о том, что нынешнее российское государство не стало еще ни генератором подлинно общественной политики, ни институтом открытой политики [цит. по: 13, с. 101-102].

В то же время необходимо отметить тенденцию последних лет, в соответствии с которой в поведении граждан России стала прослеживаться тенденция к усилению политической активности. С ростом же уровня политического плюрализма в стране в политическую борьбу вступает все большее число субъектов политического процесса, в связи с чем усиливается конкуренция среди политиков. Именно поэтому политические лидеры, политические партии и их политические программы являются сегодня «товаром», который необходимо «продать» избирателю. При этом основной задачей стремящихся к власти становится преподнесение себя и своих политических взглядов как максимально совпадающих, если не идентичных чаяниям населения России, отвечающих интересам и потребностям определенных групп граждан, одобрением и поддержкой которых необходимо заручиться, особенно в предвыборной гонке [подробнее см.: 14].

В свете указанной тенденции стоит согласиться с позицией Д.С. Гудкова, утверждающего, что Кремль в лице администрации Президента и премьер-министра должны быть не «дирижерами» партийной системы, а иметь партнерские отношения с партиями (в т.ч. и оппозиционными). Тогда можно будет говорить о стабильности, политическом диалоге и зрелости партийной системы, развитости институтов демократии в нашей стране ^{[7, с. 14]}. Именно в этих условиях институт политических партий будет способен приобрести большее влияние на процесс формирования государственной политики, в том числе в сфере науки и технологий.

Особого внимания в исследовании процесса формирования государственной научно-технической политики, на наш взгляд, заслуживает научное сообщество. Как уже отмечалось выше, федеральное законодательство предполагает его активное участие в обсуждении приоритетов государственной политики, однако реальных механизмов такого участия нигде не установлено.

Между тем потенциал научного сообщества в решении данных вопросов значителен. С.Ю. Глазьев, в частности, справедливо отмечает, что в отличие от бизнес-сообщества научное сообщество ориентировано на создание и использование новых знаний и технологий, а не на максимизацию прибыли. Как свидетельствует вся история РАН, это сообщество ученых и специалистов способно выдвигать и реализовывать крупнейшие инновационные проекты ^{[5, с. 58]}. Однако серьезным препятствием здесь выступают те непростые отношения, которые еще в 1990-е гг. сложились у политического руководства с главным научным учреждением страны – Российской Академией Наук.

В той же статье С.Ю. Глазьев комментирует указанную проблему следующим образом: «Критическое отношение академического сообщества к разрушительным реформам 1990-х годов, сопровождавшимся многократным сокращением ряда высокопоставленных чиновников, отвечающих за научно-техническое и социально-экономическое развитие страны, сохраняется до сих пор, что снижает качество государственного управления и наносит непоправимый ущерб стране». Вовлечение РАН в подготовку важных государственных решений обеспечило бы, по мнению С.Ю. Глазьева, их объективную экспертизу исходя из национальных интересов, позволило бы избежать ошибок и выработать оптимальные пути развития России ^{[5, с. 57-58]}.

Думается, что участие научного сообщества в процессе формирования государственной научно-технической политики возможно также через посредство специальных некоммерческих организаций, к которым сейчас можно отнести, в частности, Российский союз молодых ученых и ряд других. Однако, несмотря на то, что действующее в России законодательство предусматривает большое разнообразие в области прямой и косвенной государственной поддержки, на практике такой поддержкой НКО воспользоваться непросто.

В целом, углубленное исследование отечественной практики взаимодействия государственного и некоммерческого секторов показало, что применяющийся на сегодняшний день механизм партнерства на практике зачастую оказывается «неработающим». Это, безусловно, снижает эффективность использования потенциала и ресурсов НКО для решения социально значимых проблем, создает условия для спекуляции как общественными, так и государственными интересами, препятствует консолидации российского гражданского общества ^{[6, с. 23]}.

Таким образом, можно констатировать, что фактически в настоящее время формирование государственной научно-технической политики почти полностью осуществляется Министерством образования и науки Российской Федерации без активного участия гражданского общества либо профессионального сообщества. Данный подход можно условно именовать государственно-административным (в отличие от политического). Основное внимание при его использовании уделяется позиции министерства, основанной на результатах анализа ситуации в сфере науки. Этот (условно объективный) элемент дополняется субъективным восприятием проблем в сфере науки со стороны всевозможных групп интересов (что открывает значительный простор для лоббирования), а также не менее субъективной точкой зрения политического руководства страны.

Поскольку в настоящее время политическая борьба в России носит не ярко выраженный, непубличный, «приглушенный» характер, говорить о полноценном применении политического подхода не представляется целесообразным. Кроме того, это связано как с отсутствием у правящей элиты политической воли к равноправному диалогу с гражданским обществом, так и с недостаточной развитостью институтов гражданского общества в современной России.

Иными словами, применение государственно-административного подхода во многом обусловлено объективной необходимостью. Однако фактически данный подход имеет ряд серьезных недостатков, главный из которых – слабая степень привлечения научного сообщества к процессу разработки и корректировки государственной научно-технической политики, непроработанность механизмов такого участия. В этой ситуации Министерство образования и науки Российской Федерации вынуждено самостоятельно определять методологию взаимодействия с научным сообществом [подробнее см.: 9, 10].