On the role of state in formation of a civil society

Uvarov Aleksandr Anatol'evich Doctor of Law Head of the Department of Constitutional and Municipal Law, Orenburg State Agricultural University, Law School. 460014, Russia, Orenburgskaya oblast', g. Orenburg, ul. Leninskaya, 65, kv. 66 uvarov.al@mail.ru Other publications by this author

Вопросы становления и развития гражданского общества в России приобретают с каждым годом все большую актуальность. Об этом можно судить не только по высказываниям и публикациям видных государственных политиков и ученых, но и по тенденциям законодательного регулирования, связанным с проводимыми в России политическими, экономическими и социальными реформами. В условиях функционирования демократического и правового государства уже не возможно управлять прежними командно-административными методами, которые присущи авторитарному режиму власти. При таких обстоятельствах российское государство просто обречено сотрудничать с многочисленными институтами гражданского общества, опираться на их социальную основу, впитывая и реализуя идеи, которые аккумулируются в недрах гражданского общества. Освобождаясь от неэффективного управленческого балласта, государственная и муниципальная власть находит в лице гражданского общества альтернативные механизмы решения тех или иных проблем, которые являются предметом ведения органов публичной власти.

Конечно, не все так просто, поскольку само гражданское общество также нуждается в развитии и совершенствовании. После многолетнего авторитарного режима в России не могло сразу возникнуть зрелое гражданское общество. Воспитание нравственных, культурных, политических традиций являющихся благодатной почвой для развития тех или иных институтов гражданского общества, - дело весьма далекой перспективы. В этой связи, важно понять какова роль в этом процессе государственных органов власти, как они, с учетом их правотворческих и правоприменительных возможностей, смогут позитивно повлиять на развитие гражданского общества. В свою очередь, гражданское общество, - это не абстрактные общественные структуры, а их создание и развитие не является самоцелью. Каждая из структур гражданского общества представляет собой социальную общность людей с их потребностями и интересами, поэтому полное, всестороннее и гармоничное развитие человека является главной целью не только государственных органов власти, но и любого института гражданского общества. В процессе исследования взаимодействия гражданского общества и представителей государственной власти важно понять закономерности этого взаимодействия, особенности проявления и тенденции развития гражданского общества. Для этого, в свою очередь, необходимо знать конституционно-правовые основы, в которых содержатся исходные, базовые начала всего государственного и общественного устройства.

Вопрос о правовых основах взаимодействия гражданского общества с государством представляется проблематичным по нескольким причинам:

1) ни в Конституции РФ, ни в других законодательных актах нет нормативно-правовой интерпретации понятия «гражданское общество»; 2) правовая природа гражданского общества и государства сопоставимы как две сферы общественных отношений частного и публичного права, однако это не исключает их взаимопроникновения друг в друга; 3) сфера проявления и структура гражданского общества целиком зависит от осуществляемого государством правового регулирования этих отношений.

Отсутствие нормативно-правового понятия «гражданское общество» обусловлено его собирательным значением. К тому же, даже на уровне конституционного регулирования наличие такого субъекта правоотношений как гражданское общество, вряд ли внесет какую-либо дополнительную определенность во взаимоотношения государства с гражданским обществом, либо придаст дополнительные гарантии последнему. Что касается современной научной литературы, то в России в 20 веке это понятие начало активно использоваться лишь во второй половине 80-х годов.

Существуют различные подходы к определению понятия гражданского общества. Под гражданским обществом понимается система самостоятельных и независимых от государства общественных инструментов и отношений, которые обеспечивают условия для реализации частных интересов и потребностей индивидов и коллективов для деятельности социальной, культурной и духовной сфер, их воспроизводства и передачи из поколения в поколение.^[1] Н.А.Богданова определяет гражданское общество как систему отношений между людьми, их формальными и неформальными объединениями (общественные организации, союзы, движения, группы и т.п.), сообществами (территориальные, трудовые, профессиональные коллективы, национальные, религиозные и др. общности), в рамках которых через различные институты и структуры реализуются частные и публичные интересы и потребности в политической, экономической, духовной и культурной сферах жизнедеятельности социума.^[2] С.А.Авакъян связывает категорию «гражданское общество» с высоким уровнем развития общества, с обществом сознательных граждан и активных участников общественных процессов.^[3] Именно в позитивном ключе воспринимается эта категория применительно ко всем проводимым в нашем государстве политическим, социальным и экономическим реформам, где гражданское общество выступает своеобразным целителем всех бюрократических недугов и болезней, которыми страдают наши органы публичной власти. По нашему мнению, гражданское общество с точки зрения ее целевых установок не однородно. В нем могут быть не только положительные, конструктивно-созидательные элементы, но и нейтральные, или даже деструктивные по отношению к общезначимым и общепризнанным целям и ценностям общества и государства, проявления. Отрицать наличие последних в структуре гражданского общества, или закрывать на это глаза, все равно, что делать то же самое по отношению к подобным явлениям, существующим в системе государственных и муниципальных органов власти. Разница заключается лишь в том, что даже бесполезные или деструктивные, с точки зрения общих целей государства и общества, проявления гражданского общества имеют право на свое существование, если это не несет прямой угрозы государству и обществу.

Надо отметить, что в отличие от Запада в истории России процессы становления гражданского общества не совершались сами собой. Как отмечал еще Б.Н.Чичерин: «Государство было исходною точкою всего общественного развития России с XV века. Возникшее на развалинах средневековых учреждений, оно нашло вокруг себя чистое поле; не было мелких союзов, крепких и замкнутых; отдельные личности, бродящие с места на место и занятые исключительно своими частными интересами, одни противостояли новому общественному союзу. Главной задачею сделалось устройство государства, которое организовалось сверху, а не снизу: нужно было устроить общий союз, а частные должны были служить ему орудием».^[4] Таким образом, без сильной российской государственности немыслимо не только проведение важных для повышения жизненного уровня людей социально-экономических реформ, но и развитие гражданского общества. В подобной ситуации, когда отсутствуют естественные ростки гражданского общества вследствие предшествующего демократическим реформам авторитарного правления, отсутствия у населения соответствующей культуры и навыков ведения общественных дел, возникает необходимость в активной роли в этом процессе со стороны государства.

Наш недавний исторический опыт показал, чем чревато после долгих лет авторитарного режима казалось бы очевидное и логичное решение руководства страны «открыть все шлюзы демократии, снять все запреты и дать народу самому определиться в реализации своих желаний и потребностей». Как эффектно, в свое время выразился на одном из «перестроечных» партийных форумах известный демократ Н.И.Травкин по поводу того, давать ли народу демократические свободы или нет: «Проблема заключается не в том, выпускать или не выпускать джина из бутылки, а в том, как его от туда вытолкнуть..» (имелось в виду, что народ сам не захочет использовать предоставленные ему свободы). Пагубными, в том числе и для самого народа последствиями такого упрощенного подхода явились: развал СССР, безудержный рост преступности, обнищание большинства граждан, которые не вписались в дикий рынок капитализма с его, отнюдь не правовыми законами и принципами, существовавшими в период приватизации государственной собственности. Разумеется, следует признать, что не сам народ устанавливал такие порядки, а, используя его политическую несостоятельность и незрелость, именем народа манипулировали для реализации своих собственных целей недобросовестные люди, либо представляющие государственную власть, либо находящиеся с ней в особых, приближенных отношениях.

Другая крайность заключается в том, что государство полностью моделирует систему общественных институтов гражданского общества, детально регулируя их функционирование и не оставляя возможности для их саморегулирования. Такой подход именуется управляемой (направляемой) демократией, классический образец которой имеется, например, в Индонезии с ее теорией функциональных групп, представленных из рабочих, крестьян, интеллигенции, национальных предпринимателей, религиозных общин, вооруженных сил, и т.п., а также строгой фиксацией законодательством разрешенных в стране политических партий.

В результате непрекращающегося поиска нужного баланса во взаимоотношениях государства и гражданского общества была найдена еще одна модель этих взаимоотношений, которая, по мнению сторонников данной идеи, должна синтезировать лучшие черты и преимущества западной демократии с историческими особенностями жизни, интересами и ментальности нашего народа, - это суверенная демократия. Согласно определению В.А.Лебедева и В.В.Киреева: «Суверенная демократия – это основанный на исторических, экономических, геополитических, социальных и ментальных особенностях российского общества политико-правовой режим реализации полновластия народа в независимой от всякой другой власти деятельности государства для обеспечения высокой динамики роста благосостояния граждан, развития свободы личности, свободы предпринимательства и институтов гражданского общества».^{[5, с.59]} Более конкретно суть этой демократии проявляется в выведенных авторами субстанциональных принципах, к которым относятся: 1) взаимосвязи суверенитета и демократии; 2) прагматизма и концентрации социальных ресурсов; 3) свободы и справедливости во внутренних и международных делах; 4) сочетания глобальной открытости и социальной идентичности; 5) устойчивого бескризисного развития общества.^{[5, с.63]}

Отличие суверенной демократии от демократии управляемой заключается в том, что в управляемой демократии государство, признавая ценность и необходимость некоторых элементов гражданского общества, полностью моделирует систему (структуру) и механизм функционирования этих элементов в сфере осуществления государственной власти. При суверенной демократии государство стремится направить деятельность самостоятельно возникших и независимо функционирующих элементов гражданского общества в конструктивное русло, признавая за собой, таким образом, роль идеологического лидера. Возможно, что в условиях незрелости гражданского общества в России и необходимы определенные импульсы, которые бы, например, активизировали гражданское общество на решение каких-либо государственных национальных проектов в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, жилищного строительства, и т.п. Однако не следует специально выискивать и консервировать какие-либо особенности гражданского общества России, основанные на его исторических традициях. Как известно, многие наши советские традиции были искусственными (навязанными правящей верхушкой власти), поскольку само гражданское общество в условиях авторитарного режима в его официальном проявлении носило искусственный характер. Положительные дореволюционные традиции народа безвозвратно потеряны из-за потери преемственности связи поколений. Искать же какие-либо имплицитные проявления гражданского общества, которые обусловлены особым менталитетом российского народа – занятие малопродуктивное. К тому же, как показывает зарубежный опыт, ни для Японии, ни для Южной Кореи, ни для ряда других восточных государств с их глубокими историческими, национально-этническими и иными традициями, последние не стали препятствием для воплощения в этих странах идей западной демократии. Следует также отметить, что в демократическом государстве «государственные средства строительства гражданского общества весьма ограничены и могут рассматриваться лишь как восполнение собственным регулятивным присутствием тех сфер, которые были переданы институтам гражданского общества, но в силу его незрелости остались вне всякого управления».^[6]

Каким же образом должен сочетаться государственный суверенитет с интересами гражданского общества? Наряду с внешними пределами государственного суверенитета, которые определяются нормами международного права, существуют и внутренние пределы – это обеспечение и гарантирование основных прав и свобод человека. Суверенная демократия – это не демократия, при которой все права и свободы человека служат обеспечению государственного суверенитета, а демократия, при которой найден разумный баланс этих общественных ценностей, их оптимальное сочетание, которое способствует, с одной стороны, укреплению государственности, а с другой, - свободной и полной реализации прав человека. Представляется, что сам термин «суверенная демократия» в ее российской интерпретации – это, скорее не какой-то новый, открытый только у нас вид демократии, а своеобразное резюме под тем комплексом законодательных мер, которые были направлены на предотвращение угрожающего суверенитету России воздействию через общественные институты враждебного иностранного вмешательства в нашу внутреннюю государственную политику. Так, в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2006г. №18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»^[7] были конкретизированы и ужесточены требования, предъявляемые к учредителям, членам и участникам общественных объединений, а также по государственной регистрации и деятельности некоммерческих организаций. В частности, не может быть учредителем, членом, участником общественного объединения: иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которого в установленном законодательством РФ порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в Российской Федерации; лицо, включенное в перечень в соответствии с п.2.ст.6 ФЗ от 07.08.2001г. №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; общественное объединение, деятельность которого приостановлена в соответствии со ст.10 ФЗ от 25.07.2002г. №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»; лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности; лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда. В государственной регистрации некоммерческой организации может быть отказано, если учредительные документы некоммерческой организации противоречат Конституции РФ и законодательству РФ, а ее наименование оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан. В государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть также отказано, если цели ее создания создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации. Данные законодательные меры осуществлялись в полном соответствии с ч.5.ст.13 Конституции РФ, согласно которой запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Именно в этом смысле проявления гражданского общества любого другого государства также могут быть ограничены властью этого государства в общих целях, обеспечивающих безопасность и благополучие проживающего там народа. Вместе с тем, недопустимо, чтобы в стороне от процесса инициирования таких мер находилось само гражданское общество. Довольно часто, как в прежние советские времена, от широкой общественности скрывается, например, фабула каких-либо неблаговидных дел иностранных некоммерческих неправительственных организаций, не объясняется по какой причине они закрываются, не мотивируется и чем вызваны соответствующие законодательные изменения, ужесточающие требования к их деятельности. Разумеется, речь не идет о каких-либо широкомасштабных политических компаниях против таких иностранных элементов гражданского общества. Достаточно, чтобы для большинства граждан – членов гражданского общества была понятна логика решений власти, сложилась убежденность в обоснованности и необходимости ее действий.

Кроме участия государства в регистрации или прекращении деятельности каких-либо структур гражданского общества, важным представляется также государственный контроль за их деятельностью с точки зрения соответствия их деятельности уставным целям, исполнения финансовых обязательств перед государством, представления отчетов с достоверными сведениями о своей деятельности, и т.п. – все это достаточно четко и подробно регламентируется в действующем законодательстве. При этом нельзя не заметить, что механизм обратного воздействия гражданского общества на государство не представляется таким же четким и действенным в своем правовом оформлении. Между тем, только там, где существует надежное гражданское общество, граждане с большей готовностью участвуют в привлечении чиновников к ответу и, таким образом, способствуют повышению эффективности управления и развитию демократии.^[8] Для усиления обратного воздействия гражданского общества на государство важны не только правовые механизмы такого воздействия, но и создание благоприятных условий для развития политической культуры гражданского общества, стимулирование его участия в процессах осуществления государственной власти. Переход на пропорциональную систему по выборам депутатов Государственной Думы РФ заметно повысил роль и авторитет политических партий, их влияние на государственный аппарат власти, о чем более подробно будет сказано ниже. Как же обстоят дела с другими элементами гражданского общества? В сфере предпринимательской деятельности показателен в этом плане Указ Президента РФ от 15.05.2008г. №797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности».^[9] Данным Указом Президента РФ поручено Правительству РФ разработка и внесение законопроектов в Государственную Думу РФ на предмет: сокращения проведения плановых и внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов предпринимательской деятельности; введения преимущественно уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности, сокращения количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замены (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции; замены лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий; исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел РФ, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности, и др. Ряд из указанных мер нашли воплощение в ФЗ от 26.12.2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».^[10] В соответствие с данным законом в отношении субъектов предпринимательской деятельности строго лимитировано и сокращено количество плановых и неплановых проверок со стороны уполномоченных государственных и муниципальных органов власти. Так, согласно п.2.ст.9 Закона плановые проверки, как правило, проводятся не чаще чем один раз в три года. Внеплановые проверки проводятся лишь на основании не выполнения субъектом предпринимательской деятельности в установленный срок предписаний органов власти об устранении ранее выявленных нарушений и требований, а также поступившей в уполномоченные органы власти информации о возникновении угрозы и причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, угрозы и возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, нарушения прав потребителей (п.2.ст.10). Такие внеплановые проверки проводятся органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля после согласования с органами прокуратуры (п.5.ст.10) При этом, срок проведения как документальных, так и выездных проверок не может превышать двадцати рабочих дней (п.1.ст.13). Ослабление государственного контроля в сфере предпринимательства не должно быть чрезмерным. В противном случае, это негативным образом может отразиться на самих гражданах – участниках гражданского общества. Рычаги воздействия общественного контроля в лице, например, обществ защиты прав потребителей, представляют слишком эфемерную угрозу для нерадивых производителей товаров и услуг, поскольку создание и деятельность таких обществ слабо мотивированы законодателем, что проявляется в их способности только сигнализировать уполномоченным органам власти о выявленных нарушениях.

С учетом того, что частным бизнесом выполняется ряд важных публично-правовых функций, среди которых: а) экономическая, - деятельность коммерческих организаций по формированию доходной части консолидированного бюджета государства и внебюджетных фондов за счет уплаты установленных налогов и сборов; б) социальная, - деятельность коммерческих организаций по содействию занятости населения, уменьшению числа безработных, обеспечению заработной платы не ниже уровня прожиточного уровня; в) координационно-социальная, - деятельность коммерческих организаций по взаимодействию с уполномоченными органами при обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области развития предпринимательства.., возникает необходимость в создании механизма государственно-частного партнерства. К разновидностям такого механизма относятся например: а) координационные или совещательные советы при органах государственной власти; б) предпринимательские сообщества (торгово-промышленные палаты); в) саморегулируемые организации.^[11]

С принятием Федерального закона от 01.12.2007г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»^[12] наметилась тенденция на передачу отдельных государственных функций таким саморегулируемым организациям, которыми являются некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов

профессиональной деятельности определенного вида (ст.3). Содержанием такой деятельности саморегулирования являются разработка и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Таким образом, будут заметно сокращаться государственные функции по лицензированию, сертификации и другим формам государственного контроля за производством товаров (работ, услуг) субъектами предпринимательской деятельности. Так например, в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008г. №148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[13] в области строительства вводятся следующие виды саморегулируемых организаций: 1) саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; 2) саморегулируемые организации, осуществляющие подготовку проектной документации; 3) саморегулируемые организации, осуществляющие строительство (ст55-3). При этом, на данные саморегулируемые организации по существу возлагаются прежние государственные функции по лицензированию соответствующей деятельности. В частности, виды работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные соответствующей саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ (ч.2.ст.47, ч.4.ст.48, ч.2.ст.52). Предусмотрены источник и порядок реализации материальной ответственности указанных саморегулируемых организаций на субсидиарной основе в случае необходимости возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства. Таким источником будет служить компенсационный фонд саморегулируемой организации (ст.55-16).

Достаточно большое количество общественных формирований создано для обеспечения и защиты прав и свобод человека. Они образуются по социальному признаку (организации инвалидов, детей, женщин), по принадлежности к определенной профессии, по осуществляемой функции (правозащитные организации, профсоюзы, и т.п.) Не редко по инициативе соответствующих государственных органов общественные формирования создаются на правах консультативных органов при этих государственных органах. Так, при Губернаторе Пензенской области был создан женский совет, который согласно Положению о нем, подписанному Губернатором, имеет право участвовать в обсуждении законопроектов Пензенской области и нормативных актов, касающихся вопросов материнства и детства. Подразумевается, что женсовет служит координационным центром, лоббирующим интересы этой группы населения. Во многих регионах России распространена практика создания рабочих групп из числа общественности по подготовке каких-либо проектов решений органов государственной власти, оценке их деятельности, создание молодежных парламентов для повышения интереса молодежи к управлению делами государства, и др.

За последнее время отдельные проблемы общественного развития приобрели большую остроту и актуализировались в федеральном законодательстве благодаря совместным усилиям отдельных государственных органов и общественных организаций. Так, во многом благодаря материалам исследований, проведенных Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и соответствующих правозащитных организаций, фактов грубого нарушения прав и свобод в местах лишения свободы^[14] был принят Федеральный закон от 10.06.2008г. №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».^[15] В качестве субъектов общественного контроля в законе названы общественные наблюдательные комиссии и их члены, которые назначаются по представлению общественных объединений

уставной целью или направлением деятельности которых является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина, Советом Общественной палаты Российской Федерации. Основными задачами Общественной наблюдательной комиссии являются: 1) осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания; 2) подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля; 3) содействие сотрудничеству общественных объединений, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта РФ полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания (ч.3.ст.6). Членам общественной наблюдательной комиссии гарантировано право беспрепятственного посещения мест принудительного содержания, право беседовать с лицами, содержащимися в этих местах, принимать и рассматривать их жалобы и предложения, обращаться по вопросам своей деятельности к должностным лицам администрации мест принудительного содержания, к правоохранительным и иным органам государственной власти, запрашивать от администрации сведения и документы, необходимые для проведения общественного контроля и подготовки заключений, предложений и обращений общественной наблюдательной комиссии (ст.16). Таким образом, общественные наблюдательные комиссии – это достаточно полноправная и действенная общественная структура. Обращает на себя внимание только то, что данная структура имеет производный от первичных общественных формирований характер, а его организация и деятельность находится под опекой и контролем совета Общественной палаты РФ, т.е. в отношениях соподчинения, что не характерно для взаимоотношений разнородных и автономных структур гражданского общества. Кроме того, общественные наблюдательные комиссии это скорее инструмент в руках других первичных общественных структур, а не одно из этих формирований. В некотором смысле предусмотренные Законом дискреционные полномочия совета Общественной палаты РФ в отношении общественных наблюдательных комиссий объясняются статусом самой Общественной палаты РФ, которая по сравнению с другими общественными формированиями имеет ряд отличий.

Общественная палата РФ – это орган, производный от других первичных общественных формирований. Статус Общественной палаты РФ определяется не уставом или положением, принимаемым его членами, а Федеральным законом от 04.04.2005г. №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».^[16] Членство в Общественной палате РФ приобретается путем назначения, а не путем принятия в члены (при этом, 42 члена Общественной палаты РФ назначается непосредственно Президентом РФ). Финансирование деятельности Общественной палаты РФ осуществляется из федерального бюджета. Ее деятельность обеспечивается аппаратом являющимся государственным учреждением. Назначение Общественной палаты РФ заключается: 1) в необходимости привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; 2) в выдвижении и поддержке гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; 3) в проведении общественных экспертиз проектов актов федерального и регионального законодательства; 4) в осуществлении общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; и др, (ст.2 Закона) В некоторых критических публикациях отмечается, что «Общественная палата ввела новый механизм, обеспечивающий ответственность Правительства РФ перед народом и сдерживающий власть бюрократического аппарата, узурпировав тем самым одну из главных функций парламента. Существование Общественной палаты не могло не уменьшить роль парламента, который должен являться основной трибуной для озвучивания общественных проблем».^[17] Особенности порядка формирования и статуса Общественной палаты РФ вызывают и некоторые ассоциации с концепцией управляемой (направляемой) демократии. Как уже отмечалось выше, суть этой концепции в том, что государство создает искусственную модель гражданского общества с заранее распределенными ролями между установленными им структурами гражданского общества, с дозированием их участия в осуществлении государственной власти. При этом, всякое несанкционированное проявление гражданского общества (например, возникновение не предусмотренных законом политических партий) объявляется противозаконным, даже если это проявление не представляет прямой угрозы существующему строю. Таким образом, сама попытка государства (даже в благовидных целях) учредить какой-либо общественный институт может рассматриваться как посягательства на права и интересы гражданского общества, поскольку при этом неизменно нарушаются важнейшие принципы функционирования гражданского общества, к которым относятся: 1) самоуправляемость; 2) конкуренция образующих его структур и различных групп людей; 3) плюрализм и свободно формирующееся общественное мнение; 4) координация его жизнедеятельности; 5) невмешательство в деятельность гражданского общества государственных и муниципальных органов власти. Конечно, можно понять государственную власть, которая желает цивилизованного и конструктивного диалога с гражданским обществом через установленный ею канал взаимодействия, при котором любое проявление идей гражданского общества будет рафинировано под заранее подготовленные проекты государственных решений. Но таким путем, при определенных политических условиях и режиме, можно, в конечном счете, добиться не реального диалога и взаимодействия государства с гражданским обществом, а лишь их имитации. Кроме того, со временем этот общественный орган может превратиться в единственный легализованный канал взаимодействия гражданского общества и государства, официальную трибуну выражения своего мнения всеми другими структурами гражданского общества. Отдельные признаки дискреционного взаимодействия уже проявляются в Федеральном законе от 10.06.2008г. №76-ФЗ во взаимоотношениях Общественной палатой РФ с общественными наблюдательными комиссиями (права совета Общественной палаты РФ назначать, прекращать и приостанавливать деятельность состава общественной наблюдательной комиссии (ст.ст.10,11 Закона).

Говоря о контрольных полномочиях гражданского общества в отношении государства нельзя не затронуть отношения общества к такому важному для охраны и защиты прав человека государственному органу, как суд. Судя по направлениям и шагам судебной реформы, много сделано сейчас в плане независимости и самостоятельности судебной власти, а также материального обеспечения деятельности судей. Однако по данным многих социологических исследований рядовые граждане по прежнему не доверяют суду и считают его весьма коррумпированной государственной структурой. Одним из условий доверия общества к судебной власти является ее открытость не только касательно самих судебных процессов, но и личности судей, их социальных связей и зависимостей, материального положения, и т.п. Согласно Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007-2011годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 21.09.2006г. №583 ^[18] для повышения уровня доверия общества к судебной системе, предупреждения ее коррупционности и обеспечения прозрачности предполагалось ввести ежегодное декларирование судьями, а также их супругами доходов, имущества, обязательств имущественного характера, определить разрешенные формы и условия инвестирования средств судьями. Обеспечение открытости судебной власти, в том числе подотчетности и контроля со стороны общества, реализация антикоррупционной политики должны осуществляться путем принятия следующих мер:

- формирование информационных ресурсов правовой базы и банков данных судебных решений и судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции;

- обеспечение открытого доступа к правовой базе и указанным банкам данных;

- учет общественного мнения в работе судов на основе регулярного общественного мониторинга качества работы судов.

С целью обеспечения доступности информационных ресурсов судов населению был принят ФЗ от 22.12.2006г. №262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»,^[19] согласно которому предусмотрено право граждан присутствовать в открытых судебных заседаниях, фиксировать ход судебного разбирательства (ст.12), предусмотрено размещение информации о деятельности судов в сети Интернет (ст.14), и др. Среди гарантий права пользования информацией предусмотрено: не обоснование необходимости получения запрашиваемой информации о деятельности судов; обжалование действия (бездействия) должностных лиц, нарушающих право на доступ к информации о деятельности судов; требование возмещения вреда, причиненного нарушением права а доступ к информации о деятельности судов (ст.8). Следом за этим законом был также принят федеральный закон от 09.02.2009г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».^[20]

Другим важным моментом является вопрос о подконтрольности судей обществу. По действующему Федеральному закону от 26.06.1992г. №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» судьи – это привилегированная каста людей, которая не подконтрольна и не подотчетна никому, кроме самого сообщества судей. В свое время экс-президент Д.Медведев назвал судейское сообщество корпорацией, не способной к самоочищению и пообещал подумать о новом этапе судебной реформы, а также о механизмах, позволяющих корректными конституционными способами контролировать ситуацию внутри судебной корпорации. При этом первым шагом предполагается частичное снятие с судей иммунитета от уголовного преследования. Даже осуществление в отношении судьи оперативно-розыскных мероприятий, допускается не иначе как на основании решения, принимаемого соответствующей судебной коллегией в составе трех судей (ч.7.ст.16 Закона).^[21] При таком подходе исключается всякий доступ к сбору в отношении совершившего правонарушение судьи, подтверждающего его вину материала, а с учетом корпоративной солидарности отдельных представителей судебного сообщества, возможность привлечения к юридической ответственности провинившихся коллег сводится к нулю. В качестве примера можно привести случай, описанный в «Аргументах и фактах» и некоторых других центральных газетах, когда глава Высшего арбитражного суда А.Иванов попросил коллегию судей снять с работы главу арбитражного суда Московского округа Л.Майкову за нарушение профессиональной этики (злоупотребление служебным положением при улучшении жилищных условий свой семьи – А.У.), но судейское сообщество отказало – похоже, сработал принцип «своих не сдаем». Надо сказать, что даже наиболее достойные и стойкие в моральном отношении представители судебной власти при таком мощном прикрытии федерального закона могут не выдержать и поддаться соблазнам совершения правонарушений, за которые они заведомо не понесут какую-либо юридическую ответственность. Единственным орудием борьбы против этого явления остается общественное мнение. Хотя в составе квалификационных коллегий судей и предусмотрены представители от общественности, вряд ли сами коллегии судей можно считать элементами гражданского общества, это органы судейского сообщества, т.е. организационные формы деятельности судей, применяемые вне пределов судебных процессов. В данном случае для эффективного контроля общества за судейской властью нужны независимые общественные коллегии высокопрофессиональных в этом деле людей никак не связанных с деятельностью органов правосудия (не являющимися адвокатами, присяжными и народными заседателями, членами ветеранских общественных организаций правоохранительных органов, и т.п.). Наиболее приемлемым вариантом для состава общественных коллегий по вопросам отправления правосудия могли бы стать ученые-юристы, занимающиеся научно-исследовательской или преподавательской деятельностью. Основным назначением этих общественных коллегий могли бы стать предварительная экспертиза дел и дача заключений по вопросам привлечения к ответственности судей, а также общественный мониторинг качества работы судов. Подобно общественным наблюдательным комиссиям, такие общественные коллегии нельзя будет рассматривать как самостоятельные структуры гражданского общества, это всего лишь механизм в руках общественных организаций, независимых средств массовой информации, частных предпринимателей, правозащитников, и т.п., чьи интересы так или иначе были затронуты в результате деятельности органов правосудия. Соответственно и формировать такие общественные коллегии должны сами представители различных структур гражданского общества.

Взаимодействие гражданского общества и государства с функциональной точки зрения нельзя сводить только к правоприменению и контролю друг за другом. Корреляция интересов гражданского общества и государства в процессе взаимодействия помимо деятельности исполнительной и судебной власти осуществляется в сфере участия в формировании государственных органов и их правотворческой деятельности. Наиболее оптимальным элементом гражданского общества в этой сфере взаимодействия являются политические партии. Как было отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 01.02.2005г. №1-П «деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы».^[22] Однако, фактически политические партии как структуры гражданского общества еще не пользуются широкой поддержкой и доверием нашего народа. Так, по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) представленным в 2006 году две трети (67%) опрошенных избирателей заявили, что не считают себя сторонниками какой-либо партии.^[23] Для того, чтобы повысить в глазах избирателей политическую ценность партийных объединений, привлечь в их ряды новых членов, изменить мотивационную ориентацию избирателей с личностных характеристик отдельных кандидатов в депутаты на программно целевые установки партийных объединений, заставив их вникать в содержание программ и агитационных деклараций партий, в соответствии с Федеральным законом от 18.05.2005г. №51-ФЗ «О выборах депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации» был осуществлен переход на пропорциональную избирательную систему.^[24] Однако данная редакция закона о выборах депутатов в Государственную Думу будет аннулированы, вероятно, в 2013 году, поскольку сейчас на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект, согласно которому должно произойти возвращение к смешанной системе выборов депутатов в Государственную Думу (225 депутатов будут избираться по партийным спискам, а 225, - по одномандатным избирательным округам). Существующий порядок участия политических партий в выборах депутатов Государственной Думы имеет ряд недостатков, главным из которых является процедура формирования, выдвижения списков кандидатов в депутаты, а также голосование и избрание депутатов по этим спискам. Монопольное право партий, а точнее их лидеров, на формирование указанных партийных списков, определение очередности кандидатов в депутаты на получение выигранных в процессе выборов депутатских мандатов, превращает эти депутатские мандаты в предмет торга партийной верхушки, желающей пополнить партийную кассу, с состоятельными представителями коммерческих структур за место в партийных списках. Не случайно в средствах массовой информации уже открыто публикуются сведения о размере таксы за полученную таким путем депутатскую должность. Так, по данным приведенным в АиФ 2008г. №31(1448) цена портфеля депутата Государственной Думы составляет 5-8 млн. долларов. В законодательстве отдельных зарубежных стран, имеющих пропорциональную избирательную систему, давно существует противоядие от этой болезни, которое заключается в замене так называемых «связанных» списков кандидатов в депутаты (где избирателям предоставлено право голосовать только «за» или «против» всего списка) на «свободные» списки (где избирателям предоставлено право указывать конкретного кандидата в депутаты из этого списка, которому они отдают свой голос, или путем проставления против имен кандидатов цифрами или иным способом своих преференций, т.е. с указанием кого они желают видеть избранным в первую очередь, кого во вторую, и т.д.). Для того, чтобы избиратель сознательно, а не на основе заверений лидеров партийных объединений, мог сделать свой правильный выбор необходимо представить ему информацию не только о месте работы и должности кандидата в депутаты, о его имущественном положении (декларация о доходах, праве собственности на ценное имущество), о наличии судимости, но и о прежней профессиональной деятельности кандидата, о его ближайших родственниках (жена, дети, родители, братья, сестры), их имущественном положении и профессиональной деятельности. Разумеется, такая информация должны быть подтверждена налоговыми и иными компетентными органами государственной власти. Кандидаты в публичные политики такого уровня как депутаты Государственной Думы должны иметь безупречную репутацию и полную транспарентность своей личности и социальных связей. Заслуживают внимания и предложения В.И.Ерыгиной, которая отмечает, что: «..необходимо на законодательном уровне закрепить обязанность проверки деятельности политических партий, их идеологических программ, реализации их положений после победы на выборах… Внести на законодательном уровне запрет на распространение таких программных положений, выполнение которых не входит в компетенцию формируемого путем выборов органа или должностного лица».^[25]

Заметно повысилась роль политических партий и в процессе принятия высшими федеральными органами власти своих решений. Конкретно это проявляется в регулярных консультациях (встречах) Президента РФ с лидерами парламентских партий, возможности партийного членства (в том числе в качестве лидеров партии) председателя Правительства РФ, его заместителей, министров. Согласно изменениям внесенным Федеральным законом от 21.07.2005г. №93-ФЗ в Федеральный закон от 08.05.1994г. №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» помимо ранее установленного положения о том, что дополнительной формой деятельности депутата Государственной Думы является его участие в работе фракций в Государственной Думе (п/п «б» п.2.ст.7), указывается также на то, что парламентской фракцией определяется место работы депутата – члена фракции с избирателями(п.1.ст.8), а выход депутата по личному заявлению из состава фракции в которой он состоит, является основанием для досрочного прекращения полномочий этого депутата Государственной Думы (п/п «б» п.3.ст.4).^[26]

Законодательное регулирование статуса политических партий свидетельствует о том, что государство заинтересовано в создании полноценных и дееспособных политических структур гражданского общества, способных реально консолидировать, представлять и реализовать интересы отдельных социальных слоев нашего общества. С этой целью осуществляется государственная поддержка политических партий путем их государственного финансирования с учетом результатов участия этих политических партий в выборах в целях компенсации их финансовых затрат за счет средств федерального бюджета (ст.33 ФЗ «О политических партиях»), и напротив, неучастие политической партии в выборах в течение 5 лет подряд является основанием для ее ликвидации по решению Верховного Суда РФ (ст.37, п/п «в» п.3.ст.41 ФЗ «О политических партиях»).^[27] Ставшие предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ требования Федерального закона «О политических партиях» к численности политической партии и ее региональных отделений (п.2.ст.3) были признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку политические партии создаются в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления (п.1.ст.3 ФЗ «О политических партиях»), установление этих критериев федеральный законодатель правомерно связывает с реальной способностью политической партии выражать интересы значительной части общества и выполнять возложенную на нее публичную функцию.^[28]

Следует отметить, что все чаще в нормативно-правовых документах программного характера, которые определяют основные и наиболее важные направления реформирования отдельных сторон нашей жизни, включаются меры, направленные на активизацию потенциала гражданского общества для его продуктивного использования в совместном с государственными органами решении проблем нашего государственного и общественного развития. Так, в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции, утвержденным Указом Президента РФ от 31.07.2008г. №Пр-1568 ( в редакции Указа Президента РФ от 13.04.2010г. №460) предусмотрена реализация системы мер, направленных на совершенствование государственного аппарата, включающая в себя создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества, выработку оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих. В качестве более конкретных мер по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению предусмотрены: разработка и внедрение в практику механизма получения общественной аккредитации федеральных государственных образовательных учреждений высшего и послевузовского профессионального образования, реализующих программы в области юриспруденции, в общественных образовательных, научных и промышленных структурах; поддержка со стороны государства широкого участия Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», других общественных и религиозных объединений в деятельности, направленной на формирование в обществе нетерпимого отношения к коррупции.^[29] В соответствие со ст.5 ФЗ от 17.07.2009г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,^[30] институты гражданского общества и граждане могут проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено. Предметом оценки экспертов, законодателей, политиков и общественности являются инициативы о наделении институтов гражданского общества правом согласования законопроектов и проведения общественного экспертного обсуждения; о праве подавать так называемые «коллективные иски» по вопросам местного значения муниципальных образования, затрагивающих интересы неопределенного круга лиц; введение общественных консультаций при назначении на ключевые должности государственной и муниципальной службы, и др.

Особо хотелось бы обратить внимание на близкий автору по роду своей деятельности аспект взаимодействия государства и гражданского общества в сфере образовательных отношений, касающийся воспитательной функции. С учетом признания в Конституции РФ принципа идеологического многообразия (ст13) отпала необходимость в реализации воспитательной функции государства по отношению к молодежи, суть которой заключалась в формировании «нового человека – строителя коммунизма». Как известно в реализации данной функции были задействованы не только ВЛКСМ и КПСС, но и сращенный с этими организациями государственный аппарат. Разумеется, данные структуры авторитарного советского государства пользовались в основном административными методами воздействия, не допускающими не повиновения, инакомыслия, и даже какого-либо разнообразия в поведении субъектов, в отношении которых осуществлялось воспитательное воздействие. И хотя сейчас уже исчезла господствующая ранее коммунистическая идеология, методы и формы воспитательного воздействия, в частности в отношении студенческой молодежи, остались прежними. Справедливости ради следует сказать, что на федеральном уровне власти уже осознали эту проблему и среди показателей деятельности и критериев государственной аккредитации высших учебных заведений уже не значатся показатели оценки воспитательной работы.^[31] Видимо, отчасти, это связано и с новыми федеральными образовательными стандартами, которые содержат общекультурные и профессиональные компетенции. В частности, согласно ФГОС ВПО по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) «бакалавр»^[32] среди таких общекультурных компетенций названы: соблюдение принципов этики юриста; обладание культурой поведения; готовность к кооперации с коллегами, работе в коллективе; нетерпимость к коррупционному поведению, уважительное отношение к праву и закону, и др. Таким образом, со стороны государства, в данном случае, осуществляется контроль за такими аспектами воспитательного воздействия со стороны преподавателей в процессе преподавания ими учебных дисциплин, которые непосредственно связаны с будущими квалификационными требованиями специалиста (судьи, прокурора, и т.п.) На практике же во многих государственных вузах на преподавателя возложены дополнительные обязанности по воспитательной работе в качестве куратора группы студентов. Как и в прежние советские времена, руководство вузов, муниципальные и региональные чиновники видят в студенчестве мало затратный и эффективный способ решения проблем своего ведомства. Это связано с массовым привлечением студенчества к участию в многочисленных субботниках, проведении дней донора, с привлечением к участию в проведении избирательных кампаний по выборам в депутаты, и т.п. Для подключения преподавателей к этим мероприятиям в качестве организаторов студенческой молодежи необходимо включение в индивидуальный план работы преподавателей вуза раздела «воспитательная работа», за который каждый преподаватель обязан ежегодно отчитываться наряду с отчетом о своей учебно-методической и научной работе. Такая схема взаимоотношений очень удобна для власти, поскольку ее представители прекрасно понимают, что именно у преподавателя, через аттестацию успеваемости студентов, имеются самые безотказные рычаги воздействия на несогласных участвовать в каком-либо придуманном чиновниками мероприятии. Представляется, что настало время Министерству образования и науки РФ, будучи последовательным в своих решениях, запретить вузам возлагать на их преподавателей какие-либо обязанности, связанные с так называемой воспитательной работой со студентами, осуществляемой не в процессе преподавания учебных дисциплин. Данная мера никаким образом не ставит под сомнение полезность многих проводимых с участием студенчества акций (день донора, акция по борьбе с наркоманией, и т.п.), но эти акции, и многая другая деятельность молодежи воспитательного характера должна инициироваться и реализовываться строго на добровольной основе в рамках студенческого самоуправления, которое является одним из важных элементов гражданского общества, обладающим мощными социальными ресурсами. Именно активисты студенческого самоуправления, а не чиновничество, тоньше чувствуют перемены и потребности настоящего времени, лучше и доступнее могут объяснить своим сверстникам необходимость реализации какого-либо государственного решения, эффективнее использовать современные ресурсы и способы для достижения поставленных целей. Задача же государства в лице его представителей не подменять и не имитировать студенческое самоуправление при помощи навязанных еще с советских времен стереотипов и штампов, а всячески поддерживать это проявление гражданского общества, создавая для его развития благоприятные условия.