Municipal law-making: definition and nature

Aleshkova Natal'ya Pavlovna PhD in Law Vice-Chairperson of the City Administration of the City of Surgut Russia, 628403, Tyumenskaya obl., Surgut, ul. Engelsa, d.8. krasilnikova@admsurgut.ru Other publications by this author

Термин «муниципальное правотворчество» является сложным комплексным понятием, долгое время не имевшим четко сформулированного определения. Применительно к понятию «правотворчества», в большинстве случаев, речь шла о правотворчестве государства или уполномоченных государственных органов. В юридической науке при рассмотрении вопроса о создании нормы права, правового акта применяются термины: «правотворчество», «законотворчество», «нормотворчество», нередко используемые как синонимы.

Так, С.С. Алексеев рассматривает «правотворчество» как завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, иные источники в юридические нормы. Правотворческая деятельность выражается в правотворческих актах и системном кодификационном правотворчестве»^[2].

В.М. Корельский понимает под правотворчеством (законотворчеством) «деятельность, компетентных государственных органов (при проведении референдума – всего народа) по изданию новых или переработке действующих нормативно-правовых актов» ^[10].

При большом количестве вариантов определения терминов «законотворчество», «нормотворчество» и «правотворчество» представляется более правильным и логичным для уяснения сути использовать смысловое значение первой части указанных понятий. Это упрощает понимание и позволяет четко уловить различия в их толковании.

Исходя их этого, законотворчество – это деятельность по принятию правовых актов в виде законов, нормотворчество – по изданию нормативных правовых актов, а правотворчество – по изданию правовых актов вообще. В любом случае они являются нетождественными, как по отношению к результату правотворчества, так и по отношению к субъекту правотворчества. Так, законы в настоящее время могут приниматься только представительными органами Российской Федерации, субъектов Российской федерации и непосредственно населением на референдуме соответствующего уровня. Нормативные правовые акты могут приниматься федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, непосредственно населением на местных референдумах и сходах граждан. То, что касается принятия правовых актов, то количество субъектов правотворчества практически ничем не ограничено (учитывая возможность издания индивидуальных правовых (локальных) актов организациями и индивидуальными предпринимателями, а также заключения договоров и соглашений).

Часто под правовым актом понимают официальный документ правотворческого органа, содержащий юридические нормы. Согласно Юридическому энциклопедическому словарю правовой акт (синоним – юридический) – это официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, создающий юридическое состояние и направленный на регулирование общественных отношений^[12]. К правовым актам относят: 1) нормативные правовые акты, устанавливающие нормы права, регламентирующие определенную сферу (вид) общественных отношений; 2) индивидуальные акты, порождающие конкретные права и обязанности для конкретных субъектов права, в том числе акты применения норм права (судебные решения, акты правоохранительных органов, приказы руководителей предприятий и учреждений и др.); 3) договоры, соглашения, имеющие правовой характер.

При таком толковании, «правотворчество» является более широким понятием по отношению и к «законотворчеству», и к «нормотворчеству», а «нормотворчество» - более широким понятием по отношению к «законотворчеству».

Слово «правотворчество» является сложносоставным. Первую часть этого термина образует слово «право», которое можно рассматривать как меру дозволенного поведения, свободу усмотрения. Если рассматривать «правотворчество» как право правотворческого органа на создание правовых актов, то интерес вызывают пределы такой свободы усмотрения. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что абстрактное право на издание правовых актов может трансформироваться в обязанность правотворческого органа издать конкретный правовой акт. Проще всего это проследить на примере индивидуальных актов: после подачи заявления работником об увольнении по собственному желанию работодатель обязан издать соответствующий приказ не позднее двухнедельного срока; после принятия искового заявления суд обязан вынести решение (определение) по делу. Но правило «трансформации» действует и применительно к нормативным правовым актам.

Например, согласно ч.2 ст.117 Бюджетного кодекса РФ^[14] от имени муниципального образования муниципальные гарантии предоставляются местной администрацией муниципального образования в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. Деятельность муниципального образования по принятию муниципального нормативно-правового акта, регулирующего порядок предоставления муниципальных гарантий, является его правом, а не обязанностью, но только до тех пор, пока отсутствует необходимость (потребность) в предоставлении таких гарантий. Муниципальное правотворчество становится обязательным с момента, когда необходимость (потребность) в предоставлении муниципальных гарантий появляется. В любом случае, предоставление муниципальной гарантии какому-либо субъекту в отсутствие муниципального нормативно-правового акта будет являться нарушением бюджетного законодательства и может рассматриваться как нецелевое расходование средств местного бюджета.

Обращает на себя внимание также вторая часть вышеуказанных терминов, являющаяся идентичной во всех рассматриваемых случаях и представляющая собой слово «творчество». Это как нельзя лучше объясняет суть происходящего при создании правового акта процесса. И как бы пафосно это ни звучало, правотворчество – это творческий процесс. Он, действительно, во многом напоминает процесс создания, например, музыкального произведения или архитектурного проекта. Если неверно подобрать ноты, музыка будет резать слух. Если неверно сделать проектный расчет, дом может получиться неустойчивым, грозящим жизни его жителей. Если грамотно не увязать между собой нормы права, как в пределах одного и того же правового акта, так и других правовых актов, то, как бы хорошо, с точки зрения правотворческого органа и соблюдения правотворческих процедур, не был написан закон, он либо не будет «работать», либо создаст дополнительные трудности и проблемы в правоприменительной деятельности (в первую очередь в сфере реализации прав граждан и организаций).

Сложно говорить о шедеврах в сфере правотворчества, однако не всем, без исключения, нравится даже гениальное музыкальное произведение, и не каждый готов жить в архитектурных новинках. Отличие заключается в том, что норма права создается не для того, чтобы нравиться или не нравиться, а для регулирования определенных общественных отношений, установления общих правил поведения участников этих отношений, будь то композитор или музыкант, архитектор или строитель. При этом ясно, что речь идет не о регулировании процесса создания, например, музыкального произведения (он не может быть предметом правового регулирования), а о праве и порядке использования результата творчества, что относится к сфере регулирования гражданского законодательства, а также о тех сферах, в которых музыкант или архитектор выступают субъектами правоотношений в ином качестве: родителя или супруга, работника или работодателя и др.

Понимание правотворчества в качестве исключительно государственного полномочия (государственной деятельности особого рода) характерно для советского периода и периода становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Например, Н.П. Воронов рассматривал нормотворческую деятельность местных органов власти - Советов депутатов трудящихся, учитывая их место в государственной системе управления, «как составную часть нормотворчества Советского государства» ^[3].

Расширение компетенции местных органов власти за счет повышения значимости актов, в первую очередь, представительных органов (местных советов) отмечалось в начале 80-х годов^[5]. Однако правотворчество местных органов власти оставалось по своей сути государственным, во всем подконтрольным вышестоящим органам государственной власти. Система вышестоящих - нижестоящих Советов и исполкомов пронизывала все государственное устройство снизу доверху.

Первая попытка идентифицировать издание местных правовых актов как самостоятельный вид правотворчества была предпринята в Законе РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» ^[16] (далее закон №1550-I), впервые регулирующем вопросы местного самоуправления.

Так, согласно ч.1 ст.7 закона №1550-I местные советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией. При этом органы государственной власти и управления (ч.4 ст. 7 закона №1550-I) не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 2. ст.9 закона №1550-I органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа не вправе были принимать не предусмотренные законодательством решения, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.

Однако, в нормах указанного закона прослеживался административный стиль управления в отношениях с органами местного самоуправления. Так, ограничение вмешательства органов государственной власти в решение вопросов местного значения, установленное ч.4 ст.7 закона №1550-I, не распространялось на случаи, предусмотренные законом, когда это могло быть сделано в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан. Кроме того, согласно ч.11 ст.18 закона №1550-I решения местного совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим советом народных депутатов, а акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям местного совета, могли быть отменены вышестоящим исполнительно-распорядительным органом (ч.4 ст.33 закона №1550-I). Совершенно очевидно, что уже само наличие вышестоящих государственных органов предполагало подчиненность органов местного самоуправления региональным органам власти и являлось административным ограничением их самостоятельности. Государственная вертикаль власти по сути была сохранена, правотворчество органов местного самоуправления осуществлялось под неусыпным контролем «большого брата» в лице регионов.

C принятием 12 декабря 1993г. Конституции Российской Федерации^[13], закрепившей институт местного самоуправления (глава 8) и обозначившей органы местного самоуправления в качестве самостоятельного механизма реализации власти народа (часть 2 статьи 3), не входящего в систему органов государственной власти (статья 12), подход к пониманию местного (муниципального) правотворчества изменился.

Принцип самостоятельности местного самоуправления, включая право на издание муниципальных актов, нашел свое отражение в федеральном законодательстве.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[17] (далее- ФЗ №154) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. При этом была закреплена возможность «народной правотворческой инициативы» (статья 25 ФЗ №154), согласно которой проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, должны были обязательно рассматриваться на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официально опубликовываться (обнародоваться). Возможность принятия правового акта населением непосредственно прямо была предусмотрена только в отношении устава муниципального образования (ч. 2 ст.8, ст. 22, 24 ФЗ №154). Возможность принудительной отмены муниципального правового акта реализовывалась только через судебные процедуры по признанию его противоречащим Конституции РФ или законодательству (ст.49 ФЗ №154).

Неоднозначно трактуется в науке и способы правотворчества, определяющие возможные варианты создания правовых актов соответствующего уровня. У некоторых авторов понятия «способов», «форм» и «видов» правотворчества либо смешиваются, либо используются как тождественные.

Так, В.В. Лазарев различает три способа правотворчества: «непосредственную правоустановительную деятельность полномочных государственных органов; санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая или выработаны негосударственными организациями, и непосредственное правотворчесвто народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума)» ^[6].

А.С. Пиголкин выделяет три формы правотворчества: принятие нормативных актов органами государства, непосредственно народом путем референдума и заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права ^[8].

Четыре вида, представляющих собой, по сути, совокупность способов по В.В.Лазареву и форм по А.С.Пиголкину предлагает С.А. Комаров: принятие нормативных-правовых актов компетентными государственными органами; непосредственное правотворчество народа в ходе референдума; санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями; заключение нормативных соглашений, устанавливающих правовые предписания» ^[4].

Пять основных видов правотворчества выделяет Ю.А.Тихомиров: законотворчество, подзаконное правотворчество, локальное правотворчество местного самоуправления, прямое непосредственное правотворчество, договорное нормотворчество ^[7].

При этом следует отметить, что слова «форма» и «вид» являются синонимами согласно Словарю синонимов русского языка З.Е.Александровой ^[1] и Толковому словарю русского языка Д.Н.Ушакова^[11], а способ (по Ушакову Д.Н.) – это определенный порядок, образ действий в исполнении какой-либо работы (в нашем случае процесса создания правовых норм).

Авторы современных учебников и учебных пособий по муниципальному праву, как правило, ограничиваются упоминанием о муниципальном правотворчестве (правотворчестве муниципальных образований), но не дают его четкого понятия, не раскрывают его содержание.

В общем смысле муниципальное правотворчество можно представить как деятельность муниципальных образований в пределах их компетенции, направленную на создание, изменение, отмену правовых норм.

Необходимо отметить, что характер и объем муниципального правотворчества напрямую зависит от правотворчества государственного. Именно федеральное законодательство определяет пределы компетенции муниципального образования перечнем вопросов местного значения, только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления может быть возложено осуществление части государственных полномочий.

На этом основании существует мнение, что муниципальное правотворчество является полностью «подзаконным», то есть муниципальное образование призвано исполнять, реализовывать, применять принятые на государственном уровне нормативно-правовые (в первую очередь, законодательные) акты и только в этих целях вправе принимать (издавать) свои муниципальные правовые акты.

Однако существует и иной подход к пониманию пределов муниципального правотворчества. Так, по мнению В.В. Таболина, местная власть «законодательствует», то есть осуществляет самостоятельное правовое регулирование, в трех случаях: 1) когда по каким-либо вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании; 2) по вопросам, которые урегулированы государством в самом общем виде и требуется их «местная юридическая конкретизация»; 3) когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей^[9]. Например, порядок присвоения почетных званий и вручения наград муниципального образования, порядок осуществления межмуниципального сотрудничества, правила землепользования и застройки.

Представляется правильным считать муниципальным правотворчеством совокупность этих точек зрения. И этому есть законодательное и практическое подтверждение.

Так, в статье 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[18] (далее – ФЗ №131) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых. Статья 2 ФЗ №131 закрепила определение муниципального правового акта, как решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Данное определение муниципального правового акта содержит в себе указание и на формы-виды(нормативное и индивидуально-правовое, по вопросам местного значения и вопросам реализации переданных государственных полномочий), и на способы (непосредственное и опосредованное) муниципального правотворчества. Это дает некоторую основу для определения термина «муниципальное правотворчество».Однако анализ иных норм ФЗ №131 позволяет сделать вывод о неполноте данного определения «муниципальный правовой акт». Так, 29 декабря 2006 г. ФЗ №131 дополнен статьями 14.1, 15.1, 16.1, вступившими в силу с 01.01.2007, которые предусматривают права органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Совершенно очевидно, что решение таких вопросов также требует документального оформления в виде муниципальных правовых актов.

Указанные нормы подтверждают изложенное выше мнение В.В.Таболина о вопросах, по которым возможно существование исключительно муниципальных правовых актов. Более того, в некоторых случаях регулирование общественных отношений исключительно на муниципальном уровне, является сигналом государству о наличии (появлении) каких-либо новых отношений, новых потребностей в их регулировании посредством правовых норм либо о необходимости корректировки ранее принятых на государственном уровне актов.

Муниципальное правотворчество в условиях правового дефицита государственного регулирования может способствовать ликвидации пробелов в праве, укреплению законности и правопорядка на территории муниципального образования и повышению уровня юридической защиты граждан. Именно в органы местного самоуправления обращаются жители муниципального образования со своими проблемами и нуждами. Именно органы местного самоуправления первыми узнают о реальных потребностях граждан и должны своевременно отреагировать на них, в том числе путем правового регулирования.

Следует отметить так же, что ФЗ №131 не ограничивает правотворчество органов местного самоуправления изданием муниципальных правовых актов.

Так, в соответствии с ч.4 ст.8 ФЗ №131 предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные договоры, являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. Они не содержат норм права, но являются обязательными для исполнения муниципальными образованиями – сторонами. При этом на основании заключенных соглашений может возникнуть необходимость в принятии соответствующих муниципальных правовых актов каждой из сторон (например, решение представительного органа о внесении изменений в местный бюджет, акты исполнительно-распорядительного органа о порядке исполнения такого соглашения его структурными подразделениями и др.)

На этом примеры договорного правотворчества на муниципальном уровне не исчерпываются. Так, согласно Трудовому кодексу РФ ^[15] (ст.23,25) органы местного самоуправления являются стороной социального партнерства по территориальным соглашениям, устанавливающим общие условия труда, гарантии, компенсации и льготы работникам (не являющимся работниками органов местного самоуправления) на территории соответствующего муниципального образования, и коллективным договорам (в отношении своих работников). Кроме того, на практике нередко помимо принятия соответствующего закона о передаче государственных полномочий заключаются соглашения между органами государственной власти субъектов РФ, уполномоченными осуществлять контроль за реализацией переданных государственных полномочий, и органами местного самоуправления о порядке осуществления взаимодействия, о мероприятиях (в том числе совместных) по реализации переданных государственных полномочий.

Указанные соглашения, как и остальные, являются обязательными для исполнения только сторонами. Однако, учитывая публично-правовой статус органов местного самоуправления и участие их в соглашениях от имени муниципального образования, фактически и являющегося стороной, закрепленные в соглашениях предписания приобретают обязательное значение не только для самих органов местного самоуправления, но и для соответствующего муниципального сообщества. При этом на основании заключенных соглашений может возникнуть необходимость в принятии соответствующих муниципальных правовых актов каждой из сторон (например, решение представительного органа о внесении изменений в местный бюджет, акты исполнительно-распорядительного органа о порядке реализации такого соглашения его структурными подразделениями и др.)

Все это позволяет говорить о том, что договорное правотворчество является одним из способов создания правовых норм органами местного самоуправления. При этом следует учитывать, что согласно ст. 43 ФЗ №131 указанные соглашения (договоры) не входят в систему муниципальных правовых актов, а, следовательно, не являются таковыми.

Таким образом, можно сделать следующие выводы о содержании муниципального правотворчества:

1. Это процесс по созданию правовых актов, направленных на решение определенных в соответствии с действующим законодательством вопросов.

2. К таким вопросам относятся: !) вопросы местного значения, соответствующие определенному виду муниципального образования; 2) вопросы по реализации переданных в установленном порядке полномочий Российской Федерации и государственных полномочий субъектов РФ; 3) вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. Решение указанных вопросов может осуществляться населением непосредственно или через органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления могут осуществлять решение всех указанных вопросов, а население непосредственно – только вопросы местного значения (ч.1 ст.22, ч.1 ст.25 ФЗ №131).

4. Решение указанных вопросов возможно путем принятия (издания) муниципальных правовых актов и путем заключения соответствующих соглашений (договоров). При этом акты, принимаемые населением непосредственно, входят в систему муниципальных правовых актов (ст.43 ФЗ №131).

5. Процесс создания муниципальных правовых актов и заключения соглашений (договоров) должен осуществляться в строгом соответствии с установленным порядком. Данный порядок может быть установлен муниципальными правовыми актами (в первую очередь, Уставом соответствующего муниципального образования), а в отношении заключения соглашений также федеральным и региональным законодательством.

Таким образом, муниципальное правотворчество можно рассматривать как осуществляемый в установленном порядке процесс принятия решений по вопросам местного значения непосредственно населением, органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования или их должностными лицами путем издания (принятия) муниципальных правовых актов, а также по иным вопросам, реализуемым органами местного самоуправления в соответствии с законодательством, путем издания (принятия) муниципальных правовых актов или заключения договоров (соглашений), содержащих правовые предписания.

По сути, в данном определении муниципальное правотворчество описывается через его систему.

Схематично систему муниципального правотворчества можно представить следующим образом.