Civilian control over the armed forces: theory and practice in the Western states.

Petrov Dmitrii Evgen'evich assistant, Department of Social and Economics Sciences and the Humanities, "Voskhod" filial office of the Moskow Aviation Institute (Baikonur). 468320, Baikonur, ul. Gagarina, d.5. baikonur001@gmail.com

Poltorakov Aleksei Yur'evich PhD in Politics Academic Secretary, Institute of Ukrainian Politics Ukraine, 01033, Kyiv, ul. Vladimirskaya, d.76B poltorakov@meta.ua

Демократия - устройство, которое гарантирует,

что мы будем управляться не лучше, чем мы заслуживаем.

Джордж Бернард Шоу

Мировая политическая теория и практика накопила значительный опыт организации контроля над армией и его осмысления в различных конкретно-исторических контекстах.

В широком смысле гражданский контроль над вооруженными силами мыслится как сложный и непрерывный социальный процесс определения места и роли вооруженных сил в демократическом обществе (В этом контексте принципиальным является понимание демократии, предложенное исследователями Г.Алмондом и Б.Пауэллом – как системы, в которой контроль управляемых над управляющими более сильный, чем контроль управляющих над управляемыми ^[20]).

В узком смысле гражданский контроль над вооруженными силами как социально-политический процесс предполагает рассмотрение характера и форм взаимодействия государства и общества по поводу места и роли силовых ведомств ^{[2, с. 135]}. Или – управление вооруженными силами со стороны политического руководства страны, которое, в свою очередь, избрано путем свободного волеизъявления граждан. В отсутствии действенного политического руководства и при определенных обстоятельствах армия может приобрести очень высокую степень самостоятельности и весомо влиять на политику государства ^[17].

История развития гражданского контроля над армией выработала ряд основополагающих принципов его организации. Среди них большое значение для понимания природы контроля над армией имеет тезис о том, что контроль над вооруженными силами есть прерогатива создавшего их общества ^[3]. Так, согласно М. Веберу, одним из основных атрибутов государства является государственная монополия на легитимное обладание силой и использование этой силы. В конечном итоге, государство и только государство имеет право создавать и использовать армию ^[29].

Понимание сути гражданского контроля усложняет тот факт, что в англоязычной среде предпочитают использовать вместо термина «civilian control» – «civil control», где «civil» также имеет значение «гражданский» с юридическим контекстом принадлежности к государству. В профильных словарях термин «гражданский» позиционируется как относящийся к правовым отношениям граждан между собой и с государственными органами и организациями. Атрибутивный характер данного слова, являющегося достаточно частотным и встраиваемым в широкий спектр словоупотребления (гражданский кодекс, гражданское право, гражданский спор, гражданский долг, гражданский брак, гражданская война и т.п.), подчеркивает, прежде всего, что данный признак свойственен лишь сознательному члену общества – гражданину. Антонимичный ряд гражданский/военный позволяет противопоставить общество и армию. С целью устранения данного противопоставления некоторые отечественные исследователи гражданско-военных отношений предлагают использовать термин «демократический контроль», так как, по их мнению, он имеет большую точность по сравнению с термином «гражданский контроль». Под «демократическим контролем над армией» понимается идея демократического подхода к руководству Вооруженными Силами со стороны высшей государственной власти – участие руководства государства в руководстве армией и воздействие на нее демократическим путем через создаваемые специально для этого политические институты ^[10].

Наиболее показательным примером в данном контексте являются Соединенные Штаты. Необходимость гражданского контроля над вооруженными силами осознавалась государственными и политическими деятелями США уже в то время, когда ещё не было профессиональной армии. Подтверждением этого являются высказывания Отцов-основателей США. Так, А. Гамильтон писал: «Вне зависимости от всех других умозаключений по данному вопросу, в качестве исчерпывающего ответа тем, кто требует установления в условиях мирного времени более категоричных требований, направленных против военных, можно сказать, что вся власть в предлагаемом правительстве будет находиться в руках представителей народа. Это является важнейшей и, в конце концов, единственной действенной гарантией прав и привилегий народа, достижимой в гражданском обществе» ^[7].

Д. Мэдисон пояснял: «Защита от иностранной угрозы является одной из основных задач гражданского общества… [Однако] регулярные вооруженные силы … являются опасной, но, в то же время, необходимой мерой. По малому счету они причиняют определенное беспокойство. По большому счету последствия могут оказаться фатальными. Но в любом случае они требуют тщательного соблюдения мер предосторожности и бдительности. Благоразумная нация учитывает все эти соображения и, не исключая для себя возможности использования тех ресурсов, которые могут иметь большое значение для обеспечения ее безопасности, она в то же время подходит со всей осмотрительностью к принятию мер, направленных на уменьшение необходимости и риска использования тех ресурсов, которые могут таить в себе угрозу для ее свобод» ^[7].

Определенная система сдержек и противовесов в рамках гражданского контроля над армией была заложена в Конституции США 1789 г., которая передаёт ответственность за формирование и поддержание армии (т.е. за ее финансирование во избежание опасности получения президентом слишком большой власти) Конгрессу. Кроме того, именно Конгресс, а не исполнительная власть, имеет право на объявление войны, дабы избежать принятия поспешных решений, которые уже нельзя будет изменить. В то же время по Конституции президент имеет звание главнокомандующего армией, военно-морским флотом США и милицией штатов, что предоставляет ему достаточно большие полномочия для отражения нападения иностранных государств и защиты зарождающейся нации ^[7].

В то же время в отношении гражданского контроля, как и в отношении многих других принципов, Конституция не содержит никаких четких детальных указаний, так как система гражданского контроля в период формирования американской государственности, по сути, была представлена одним ключевым принципом – принципом гражданина-солдата. Он означал, что каждый гражданин отвечает за защиту нации и защиту свобод, и поэтому при необходимости он пойдет на войну. В сочетании с идеей о том, что вооруженные силы должны воплощать демократические принципы и поощрять участие граждан, единственным видом вооруженных сил, по представлениям отцов-основателей, являлась гражданская милиция, в которой различия между офицерами и набранными в нее рядовыми гражданами было сведено к минимуму ^[7].

Наиболее выдающимся исследователем современной теории и практики гражданского контроля над вооруженными силами является С. Хантингтон. Однако, к сожалению, в постсоветском политико-политологическом дискурсе до сих пор остается малоизвестной его концепция «военно-гражданских отношений», репрезентованная еще в конце 1950-х гг. Тогда как на Западе военно-политологическая работа С. Хантингтона «Солдат и Государство. Теория и политика военно-гражданских отношений» (1957) ^[23] – наряду из военно-социологической работой М. Яновица «Профессиональный солдат. Социальный и политический портрет» (1960) ^[24] – считается едва ли не «библией» исследований «сектора безопасности».

Вот что вспоминал по этому поводу сам С. Хантингтон: «Моя первая книга, вышедшая в 1957 году, называлась «Солдат и государство» и была посвящена взаимоотношениям военных и структур гражданского общества - в основном применительно к Соединенным Штатам, но также и в более широком смысле. Она вызвала столь противоречивые оценки, что в конечном счете, поскольку мой непосредственный руководитель был от нее, мягко говоря, не в восторге, мне пришлось покинуть Гарвард и на четыре года перебраться в Нью-Йорк, в Колумбийский университет. Позже, однако, в Гарварде поняли, что совершили ошибку, и пригласили меня обратно. Но та старая книга была подвергнута критике не только профессором с моего факультета, но и многими другими авторитетными специалистами. Однако прошло почти 50 лет, и на нее ссылаются чуть ли не как на классическую работу о взаимоотношении военных и гражданских институтов. И многие, кто исследует сегодня эту тему, начинают с упоминания той моей книги» ^[15].

Учитывая то обстоятельство, что предложенная С. Хантингтоном концепция, уже давно ставшая классической ^[6], появилась более полувека тому назад, актуализируется потребность ее переосмысления с учетом непростых реалий начала ХХI века ^[13].

Модель С. Хантингтона отталкивалась от идеи профессионализма офицерского состава ^[25], определявшейся в терминах опыта, ответственности и корпоративности.

Здесь необходимо отметить, что западное понимание категории «профессионализма» существенно отличается от отечественного – это усложняет понимание самой идеи «профессионального военного» (это же утверждение справедливо и для категории «контроля»). В восточнославянских языках (белорусском, русском или украинском) «профессия» – это не более чем основной вид трудовой деятельности, которая требует соответствующей подготовки и является основным источником существования. В германских языках (в частности английском или немецком) основное значение иное – оно толкуется как «публичное торжественное заявление» или даже «обет». Именно в таких значениях М. Вебер использовал термин«bеruf» в своих эссе «Wissenschaft als Beruf» (1918), «Politik als Beruf» (1919) и пр. ^[19]. Соответственно, широко употребляемый в отечественном военно-политическом дискурсе термин «профессиональная армия» для западного экспертного сообщества остается маловразумительным. Так, например, российский эксперт Шлыков писал: «Американские военные, включая аналитиков Пентагона и военных ученых, искренне изумляются, когда узнают, что в России американскую армию называют профессиональной. Офицеры же национальной гвардии, являющейся неотъемлемым компонентом Вооруженных сил США, оскорбленно возражают, что они никакие не профессионалы, а граждане в военной форме. В этом их обычно поддерживают и офицеры-резервисты. На мою просьбу в Пентагоне дать разъяснение терминов «профессиональные вооруженные силы» и «профессиональный военный» пришел ответ, который привожу дословно: «Мы провели поиски официального толкования терминов «профессиональная армия/профессиональные вооруженные силы/профессиональный военный». Результаты нам показались интересными. Выяснилось, что в Комитете начальников штабов таких терминов не употребляют. Не пользуются ими и спичрайтеры министра обороны, хотя они и оказали нам помощь в попытках найти ответ. Более того, эти спичрайтеры заинтригованы проблемой использования этих терминов в России, поскольку их использование русскими совершенно не отражает смысла, вкладываемого в них американцами. Тем не менее, им пришлось признать, что какого-либо официального определения данных терминов не существует. Спичрайтеры, вероятно, попытаются добиться, чтобы аппарат министра обороны в будущем сформулировал эти дефиниции»» ^[18].

Базируясь на западном понимании «профессионализма» гарвардский профессор С. Хантингтон предложил систему, дающую возможность установить баланс между компетенцией военных и всеобъемлющим политическим верховенством гражданских; эту систему ученый определил понятием «объективный контроль». С. Хантингтон рекомендовал гражданскому руководству предоставить профессиональным военным значительную автономию в тактической и оперативной сфере в обмен на их полное и безусловное подчинения гражданскому контролю в вопросах политики и «большой стратегии». Хоть эта система и не всегда подтверждалась практикой, она на протяжении полстолетия формировала представление американского «стратегического сообщества» ^[9] (а с ним – и всего западного ^[12]) о том, как гражданской власти нужно осуществлять надзор за «военщиной». Если ее не нарушали, она приводила и к сбалансированным в целом отношениям между гражданскими и военными, и к разумным политическим решениям ^[14].

Объективный контроль можно считать надежным средством против политизации вооруженных сил. Профессиональные военные продвигаются иерархической лестницей благодаря усовершенствованию своего профессионального мастерства. В связи с этим они хотят добиться максимальной изолированности профессиональной деятельности от внешних влияний, и прежде всего от политики. Как отмечал американский исследователь Дж. Лепингуел, «профессионализм является полной противоположностью политизации, потому что по мере политизации армия теряет свою ориентацию на усовершенствование военного мастерства и продвижения служебными ступеньками согласно критериям профессионализма, превращаясь вместо этого в политическую организацию».

По словам С. Хантингтона, «вмешательство военных в политику является антитезисом объективному контролю: гражданский контроль уменьшается по мере того, как увеличивается участие армии в институциональной, классовой и конституционной политике. Субъективный контроль, наоборот, предполагает такое вмешательство. Суть объективного гражданского контроля предполагает признание автономности военного профессионализма; суть субъективного гражданского контроля состоит в отрицании независимости военной сферы …субъективный гражданский контроль достигает своих целей путем навязывания военным гражданских ценностей, превращая армию в зеркало государства. Объективный гражданский контроль добивается своих целей путем милитаризации армии, превращая ее в инструмент государства».

При объективном гражданском контроле, по убеждению его приверженцев, достигается принципиальное снижение влияния армии в обществе. Армия становится политически «стерильной» и нейтральной ко всем участникам политической борьбы. Тем самым лозунг гражданского контроля перестает быть прикрытием групповых политических интересов, возвышаясь до уровня аналитической концепции, могущей обеспечивать интересы всех социальных прослоек общества.

Контроль осуществляется в той мере, в какой уменьшается власть военных групп ^{[23, с. 80]}. Кроме того, при субъективном контроле разные гражданские агенты, например парламент и глава государства, стараются максимизировать свое влияние на вооруженные силы.

Вместе с тем объективный контроль предусматривает признание существования в вооруженных силах особых, оставленных профессиональным военным автономных, свободных от политики сфер (например, боевая подготовка, овладение навыками применения разных видов оружия и т.п.) ^{[23, с. 38]}. Таким образом политическая деятельность гражданских групп в вооруженных силах минимизируется. В своей сфере военные самые осуществляют контроль. При условии объективного контроля над вооруженными силами С. Хантингтон сводит гражданский элемент контроля к той границе, что не дает возможности военным самостоятельно определять, например, порядок их использования в рамках конституционного предназначения ^{[23, с. 83]}.

Для сравнения, Эрик Нордлингер предлагал «либеральную» и «проникающую» модели гражданского контроля, хотя они по смыслу полностью совпадали с хантингтоновскими определениями объективного и субъективного контроля.

Профессор С. Хантингтон констатировал, что обе эти формы гражданского контроля имеют одну и одну и ту же цель – максимальное усиление гражданской власти относительно власти военных структур и минимизацию влияния военных на политику. Однако методы достижения этих целей у субъективного и объективного гражданского контроля радикально различаются ^{[23, с. 80]}.

По словам С. Хантингтона, «вмешательство военных в политику является антитезисом объективного контроля: гражданский контроль уменьшается по мере того, как увеличивается участие армии в институциональной, классовой и конституционной политике. субъективный контроль, наоборот, предполагает такое вмешательство. Суть объективного гражданского контроля предполагает признание автономности военного профессионализма; суть субъективного гражданского контроля состоит в возражении независимости военной сферы. … субъективный гражданский контроль достигает своих целей путем навязывания военным гражданских ценностей, превращая армию в зеркало государства. Объективный гражданский контроль добивается своих целей путем милитаризации армии, превращая ее в инструмент государства».

Отталкиваясь от результатов исследования С. Хантингтона, можно в качестве предварительного вывода утверждать, что всеобъемлющий гражданский контроль над военной организацией государства и его деятельностью априорно обречен на провал. Значительная часть контроля должна быть организована в военной сфере изнутри и оставленная за военными, во всяком случае, пока офицеры и служащие действуют согласно законам и директивам легитимных органов государственной власти. Поэтому вооруженные силы и военные формирования держат по возможности дальше от партийно-политической борьбы за власть.

Особого внимания заслуживает вывод американского профессора о том, что молодежь по обыкновению достаточно «прохладно» относится к институту армии и что во многих случаях подобные настроения превалируют во всем обществе. (Военная авантюра США в Вьетнаме, начавшаяся вскоре после выхода анализируемой работы, ярко это подтвердила). Однако популярность и авторитет вооруженных сил имеют, по мнению С. Хантингтона, неуклонно возрастать в условиях, когда международная обстановка становится все более сложной, непредсказуемой и опасной – чем выше степень обеспокоенности общества собственной безопасностью, тем более популярной становится армия и тем большую значимость она приобретает в глазах население.

Однако реалии последнего десятилетия показывают, что существует своеобразное «пороговое» значение общественной поддержки армии, которое к тому же со временем существенно снижается. Так, в 1971 г. (после поражения во Вьетнаме) уровень доверия американцев к армии снизился до 27%, тогда как «рейтинг доверия» колледжей/университетов (своеобразной «альтернативы армии») достигал 44%. Для сравнения, в 2001 г. (еще до трагических событий 11 сентября!) уже рейтинг армии составлял 44%, тогда как колледжей/университетов – лишь 37%.

Состояние перманентного «напряжения» (к тому же усиливаемое социоэкономическим кризисом), в котором, начиная с 11 сентября 2001 г., находится «образцовое» американское общество, уже давно трансформировалось в вызов (если не угрозу!), постепенно подрывающий если не доверие к армии, то по крайней мере желание идти на все новые жертвы ради обеспечения собственной «жесткой безопасности», основным инструментом чего остаются именно вооруженные силы.

«За скобками» глубокого политологического анализа С. Хантингтона (хотя и по «уважительным» причинам) также остались вопросы политико-психологического плана – вопрос идеологии и пропаганды, которые в условиях «информационного общества» чрезвычайно актуализируются. Вспомним, например, что по афористическим выражению президента Г. Трумэна, морская пехота США «имеет пропагандистскую машину, почти подобную сталинской».

В 2003 году наивысший уровень доверия к вооруженным силам США испытывали почти 40% американцев, смотревших ТВ не менее 8 часов в сутки, и 29% тех, кто тратил на просмотр ТВ меньше 4 часов на день.

Пентагон, в свою очередь, достаточно активно влияет на подобные настроения – в частности, периодически выделяя средства на съемку художественных кинокартин. Например, частично за счет средств военного бюджета США были снятые такие известные ленты, как «Охота на «Красный Октябрь»» (The Hunt for "Red October", 1990) или «Перл-Харбор» (Pearl Harbor, 2001) ^[27]. Вместе с тем, военное ведомство США отказалось выделить деньги на съемки, например, таких лент, как «Уловка-22» (Catch-22, 1970), «Апокалипсис сегодня» (Apocalypse Now, 1979), «Взвод» (Platoon, 1986), «Родившийся 4-го июля» (Born on the 4th of July , 1989), ставшие классикой мирового кинематографа. Отметим также, что появление в российском медиа-прокате все большего количества фильмов военно-патриотической направленности свидетельствует, что российский кинематограф также все более активнее отзывается на т.н. «социальный заказ», порождаемое государственнической политикой Кремля.

Со времени, прошедшего с момента публикации анализируемой работы С. Хантингтона, военно-гражданские отношения обогатились также международным компонентом ^[21] – прежде всего благодаря становлению и развитию ОБСЕ, происходвшему в контексте принципиальных геостратегических изменений среды безопасности. Ключевым событием (своеобразной «точкой бифуркации») можно считать период окончания «Холодной войны» и блокового противостояния, имевшими опосредствованным следствием активизацию процессов трансрегионального военно-политического сотрудничества.

В рамках содействия «молодым демократиям» и с целью преодоления проблем, связанных с адаптацией к новым реалиям безопасности, в период с сентября 1992-го по ноябрь 1994 г. в рамках Форума ОБСЕ по сотрудничеству в сфере безопасности государствами-участницами был разработанный «Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности» ОБСЕ ^[8]. Этот международный документ стал основой определения направлений и принципов регулирования внутренней и международной деятельности государств в военно-политической сфере в рамках новосоздаваемой системы европейской безопасности. «Кодекс поведения…» был одобрен главами государств и правительств 52-ох стран, принявшими участие в Будапештском саммите совещания из безопасности и сотрудничества в Европе в декабре 1994 г., а 1 января 1995 г. приобрел силу как политически обязывающий документ.

Его существенная особенность – наличие положений, касающихся международно-политического контроля (!), демократии и принципов применения вооруженных сил, военных формирований и сил внутренней безопасности, а также разведывательных служб и полиции. «Кодекс поведения…» регулирует вопросы, в прошлом принадлежавшие к внутренней юрисдикции государства. Целью документа является передача контроля над всеми силами и службами, принимающими участие в реализации монополии государства на применение или угрозу применения силы внутри или за ее пределами, независимым, законно и демократически созданным институтам. Все силы и службы, входящие в систему обеспечения национальной безопасности и обороны государства, должны соблюдать принципы законности, демократии, нейтралитета, уважения к правам человека и гражданским правам, а также соблюдать нормы международного гуманитарного права.

Так, в статье 20 раздела 7 «Кодекса…» ОБСЕ (1994 г.) определяет: «Государства-участники рассматривают демократический политический контроль над военными и военизированными силами, силами внутренней безопасности, а также разведывательными службами и полицией как незаменимый элемент стабильности и безопасности. Они будут содействовать интеграции своих вооруженных сил с гражданским обществом в качестве важного проявления демократии».

Хотя «Кодекс…» ОБСЕ и ценен тем, что в нем содержится минимальный набор стандартов, относительно которых все страны-участники сошлись во взглядах, но рассматривать его как обязательную концепцию с конкретными правилами из гражданского контроля нельзя.

Отдельного исследования заслуживает также проблема того, что механическая экстраполяция на специфические социокультурные или социополитические реалии даже «апробированных» моделей политического управления и контроля во многих случаях оборачивается своеобразным «политическим паллиативом» (средством, избавляющим лишь от внешних признаков болезни). Это лишь внешне меняет систему государственного управления, оставляя нерешенными системные недостатки или загоняя их на латентный уровень, что существенно усложняет их преодоление.

Стоит отметить, что изначально в политической науке вопрос о гражданском контроле рассматривался именно в контексте контроля над вооруженными силами, военными как особой социально-профессиональной группой. С. Хантингтон в главе «Власть, профессионализм и идеология» своей работы «Солдаты и государство», изданной в 1957 году, определяет проблему гражданского контроля над военными как основную проблему теории гражданско-военных отношений. Традиционно считалось, что цель гражданского контроля состоит в ограничении власти военных. Но С. Хантингтон ставит вопрос по-другому и обращает внимание на разнообразие способов гражданского контроля, выделяя два базовых типа: субъективный и объективный гражданский контроль. Заметим, что в данном случае название «субъективный» и «объективный» не связаны с приведенной выше классификацией в зависимости от субъекта или объекта контроля, а отражают его сущностное содержание ^{[5, с. 19]}.

В целом,С. Хантигтон выделил следующие элементы объективного гражданского контроля:

– высокий уровень военного профессионализма и признание военными ограничения своей профессиональной компетенции;

– эффективная система подчинения армии гражданским лидерам, принимающим решения в международной и военной политике;

– признание и принятие лидерства и автономии армии в особой профессиональной области;

– как следствие, минимизация вмешательства армии в политику и ограничение вмешательства политиков в дела армии ^{[5, с. 21]}.

Таким образом, субъективный гражданский контроль заключается в подчиненности армии интересам различных политических сил. Объективный гражданский контроль предполагает нейтральность и аполитичность армии, подчиненность её государству и одновременно признание гражданскими властями автономности армии, её права на экспертное знание в области обеспечения национальной безопасности.

Признанным классиком исследования гражданского контроля над силовыми структурами является и С. Файнер, который в работе «Человек верхом на лошади» в противовес концепции С. Хантингтона писал о трех причинах, по которым профессионализм военных может привести их к столкновению с гражданской властью:

1. Военные могут полагать, что находятся на службе у государства, а не на службе у правительства, которое в данный момент пребывает у власти. А это может привести их к «противопоставлению общества и временно занимающей свое место администрации».

2. Армия может полагать, что только военные специалисты обладают достаточной квалификацией для принятия решений в области обороны.

3. Военные могут отказаться от участия в решении «грязных» внутригосударственных проблем, с которыми сталкивается гражданское руководство страны, считая себя гарантом внешней безопасности государства, а не тяжеловооруженным «полицейским подразделением» ^{[5, с. 22]}.

По мнению другого известного исследователя гражданско-военных отношений – П. Фивера (ученика С. Хантингтона) – в основе всех проблем в отношениях военных с гражданским обществом лежат два фундаментальных и противоречащих друг другу посыла:

– почти все общества нуждаются в вооруженных силах для защиты от внешней угрозы и сдерживания агрессии, хотя и вооруженные силы могут представлять угрозу для общества, которое призваны защищать;

– поскольку армия должна защищать государство от врагов, она должна вести собственные дела таким образом, чтобы не разрушать общество, которое призвана защищать ^[11].

В упрощенном виде суть взаимоотношений власти и армии, по мнению П. Фивера, может быть сведена к следующему: гражданское общество придумало армию, чтобы та защищала его от врагов, однако гражданские лица не могут быть вполне уверенными в том, что военные будут вести себя так, как предполагает общество. Функцию удержания военных в определенных рамках и должен взять на себя демократический контроль над армией. Однако очевидно, что основные принципы функционирования военных структур противоречат принципам демократического общества. Понятно, что каждое решение демократического правительства, будь то в военное или мирное время, выносится или утверждается гражданскими официальными лицами, избранными народом или назначаемыми на свой пост выборными представителями. В таком обществе контроль носит абсолютный и всеобщий характер: ни одно решение не может быть принято военными, если право принятия этого решения явным или косвенным образом не было делегировано военным гражданской властью ^[11].

В целом, П. Фивер, описывая взаимоотношения гражданской и военной составляющих социума, определил их простой, но четкой формулой: гражданская власть в любом случае имеет преимущество перед властью военной. В контексте военно-гражданских взаимоотношений это означает, что «…военные, возможно, способны определить угрозу и меры, которые необходимо принять для сдерживания этой угрозы в пределах допустимого риска. Но вот каковы именно пределы этого риска для общества, могут решать только гражданские власти. Военные измеряют риск, а гражданские оценивают его. Независимо от того, насколько более профессиональной является точка зрения военных на ту или иную ситуацию, мнение гражданских представителей должно всегда иметь больший вес» ^[11].

Раскрывая вопросы гражданского контроля над силовыми структурами Э. Нордлингер использует термины «либеральный метод» и «проникновение». Либеральная (объективная) модель отношений между армией и гражданской властью четче всего просматривается в западных полиархиях ^[16]. Главной чертой этой модели является строжайшее разграничение ролей и функций между политической и военной сферами: попросту говоря, армию здесь держат вне политики.

Во-первых, действуют формальные механизмы подчинения армии гражданскому руководству, которое, в свою очередь, подотчетно законодательному собранию или обществу в целом. Во-вторых, к ведению гражданской власти относится сам процесс принятия решений по вопросам обороны: роль военных здесь сведена к тому, что они представляют свои точки зрения, а затем исполняют полученные распоряжения. Хотя на самом деле армия пользуется громадным влиянием, она все же являет собой лишь одну из многих групп интересов, которой надлежит понимать, что недопустимо ставить под сомнение решения политического руководства страны. В-третьих, действует принцип политической нейтральности армии, в соответствии с которым она сохраняет верность государству независимо от того, какая партия находится у власти.

Наиболее показательным примером того, как армию можно держать под гражданским контролем, служат США. И это при том, что именно армии, в свое время выигравшей Войну за независимость американских колоний в 1775-1783 гг., государство обязано своим рождением. Схожую модель отношений между военной и гражданскими сферами можно видеть и в Великобритании. В теории вооруженные силы страны несут ответственность перед короной, что на практике означает их подчинение — через министерство обороны — премьер-министру и кабинету министров ^[16].

В контексте рассмотрения вопроса об исторически сложившихся моделях контроля над силовыми структурами стоит отметить, что на Западе традиционно выделяют англо-саксонскую и прусскую модель гражданско-военных отношений.

В США, олицетворяющих англо-саксонскую модель, президент (он же верховный главнокомандующий) осуществляет руководство вооруженными силами через гражданского министра обороны, которого назначает с согласия Конгресса. Министр обороны отвечает за строительство вооруженных сил, их мобилизационную и боевую готовность, использование, материально-техническое обеспечение, проведение военных исследований и разработок. Он является главным консультантом президента по всем военным вопросам. Административное управление армией министр осуществляет через центральный аппарат Минобороны и министерства видов вооруженных сил. Во главе управлений Пентагона стоят как военные, так и гражданские лица ^[17].

Гражданскими лицами являются также министры видов ВС – Армии (т.е. сухопутных войск), Военно-воздушных и Военно-морских сил. Они отвечают за строительство, мобилизационную и боевую готовность подведомственных структур. Генералы и адмиралы возглавляют штабы этих структур, однако никакими командными полномочиями ни один из них не обладает, каждый в рамках своей компетентности является всего лишь советником министра обороны и своего непосредственного министра. Начальники штабов видов ВС и комендант морской пехоты образуют Комитет начальников штабов (КНШ), каждый начштаба руководит КНШ по очереди два года. КНШ разрабатывает различного рода планы и рекомендации для министра обороны, но управленческих функций также не имеет. Оперативное управление вооруженными силами осуществляет всё тот же гражданский министр обороны через территориальные (Североамериканское, Южноамериканское, Европейское, Тихоокеанское, Центральное) и целевые (спецопераций, стратегическое, единых сил, стратегических перебросок) Командования. Отсюда видно, что американской армией командуют исключительно политики (президент и министр обороны), военные лишь разрабатывают для них планы и рекомендации и исполняют приказы политиков. Устройство высших органов управления ВС США олицетворяет англо-саксонскую систему децентрализованного военного руководства, когда единый генштаб вообще отсутствует (КНШ эквивалентом последнего не является) ^[17]. Сложившаяся система контроля вооруженных сил во многом обусловлена политической традицией США периода отцов-основателей, которую можно выразить следующими тезисами.

Во-первых, крупные вооруженные силы рассматривались как угроза свободе, что являлось наследием британской истории и оккупации в колониальный период развития страны. Во-вторых, значительные вооруженные силы угрожали американской демократии. Эта концепция была связана с идеалом гражданина-солдата и опасениями по поводу образования класса военной аристократии или автократии. В-третьих, наличие крупных вооруженных сил угрожало экономическому процветанию. Поддержание большой регулярной армии представляло собой огромное бремя для зарождавшейся экономики новой нации. Наконец, крупные вооруженные силы угрожали делу мира. Отцы-основатели соглашались с либеральной точкой зрения, в соответствии с которой гонка вооружений ведет к войне ^[7].

Сегодня англо-саксонская модель претерпевает существенные изменения, что обусловлено значительным повышением военно-политической активности США и стран НАТО в последнее десятилетие, необходимостью противодействия угрозам мирового терроризма внутри государств, усложнением военно-технической сферы и, в целом, изменением государства как политико-правового феномена в эпоху постмодерна ^[1].

Более стабильна в этом отношении прусская модель гражданско-военных отношений, на которой базируется, в частности, система военно-политического управления ВС ФРГ. Дання модель исторически и политически близка российским реалиям с точки зрения организации военного управления, комплектования армии и условий демократического транзита.

В мирное время ВС ФРГ (бундесвером) руководит министр обороны (разумеется, гражданский), имеющий исключительное право отдавать войскам приказы и распоряжения, в военное – федеральный канцлер. Гражданскими лицами являются все пять заместителей министра обороны. Оперативное руководство в германской армии осуществляет генеральный инспектор, статуса заместителя министра не имеющий. Руководящий штаб (в отечественной литературе его обычно называют главным штабом), являющийся, по сути, рабочим органом генерального инспектора, в бундесвере – лишь одно из многочисленных подразделений Минобороны ^[17].

Численность бундесвера и его оргштатную структуру определяет только парламент (бундестаг), который в том числе контролирует военные закупки. Еще одним важнейшим парламентским институтом по контролю над национальной армией является уполномоченный бундестага по вопросам обороны. Он избирается не более чем на один срок и при этом не является ни парламентарием, ни чиновником и не имеет права в период исполнения своих обязанностей осуществлять какую-либо другую работу или политическую деятельность. Для избрания уполномоченным не обязательно иметь опыт военной службы. В его обязанности входит защита прав военнослужащих. Уполномоченный может в любое время без предупреждения посещать любые объекты бундесвера, вести личные беседы с военнослужащими без участия вышестоящего начальства. Ежегодно он выступает в бундестаге с отчетом о положении дел в армии, причем этот доклад затем рассылается в войска до роты включительно ^[17].

Относительно единства принципов организации гражданского контроля над вооруженными силами в странах Запада у исследователей нет однозначного мнения.

С одной стороны, утверждается, что в западных странах не существует единого решения проблемы демократического контроля над армией: законодательные и политические условия в этих государствах широко варьируются. А значит, варьируются и модели взаимоотношений между военной и гражданской властью ^[28].

С другой стороны, еще на международной конференции «Вооруженные силы и военная служба в правовом государстве», проходившей в ноябре 1991 г. в Москве, испанский ученый П. Гарсия говорил, что нынешние развитые общества решают проблему контроля над армией двумя способами:

– во-первых, действует «императив ограничений», то есть строгие законодательные нормы поведения, закрепленные в Конституции и в армейских уставах;

– во-вторых, «моральное самоограничение» – твердое сформированные у военнослужащих представления, что они могут применять оружие только по указанию высшего политического руководства.

По мнению П. Гарсия, в старых демократиях указанные элементы сдерживания совпадают, исключая узурпацию власти военными или их спонтанные противоправные действия. А в молодых демократиях наблюдается не только дисбаланс между ними, но и тенденция быстро разрушаться, вступать в конфликт друг с другом, создавая предпосылки для неожиданных поворотов в поведении армии, особенно в условиях глубокого социального кризиса, перехода от одной общественно-экономической системы к другой. В таких случаях контроль становится чрезвычайно трудным, даже невозможным ^{[2, с. 155-156]}.

Но большинство западных государств в сфере гражданско-военных отношений объединяет наличие в системе государственного управления комплексного министерства обороны. Его появление связано с необходимостью гармонизация отношений армии с более широкой властной структурой в условиях демократии и требует от государства создания такой бюрократии, которая бы обеспечила выборную власть практическими средствами осуществления контроля над военной иерархией. Для этого необходимы (хотя и недостаточны) условия, исключающие создание кем-либо помех участию гражданских представителей в руководстве военным институтом государства ^[4].

Существование и функционирование комплексного министерства обороны — необходимое (хотя само по себе и недостаточное) условие демократического гражданского контроля над вооруженными силами. С функциональной точки зрения министерство обороны имеет три основные цели: 1) структурирование отношений между демократически избранным гражданским руководством и вооруженными силами; 2) максимизация эффективности использования вооруженных сил во всем многообразии ролей и задач (это особенно важно в наше время, когда вооруженные силы принимают на себя различные нетрадиционные роли и задачи); 3) максимизация эффективности использования материальных и людских ресурсов в условиях меняющихся задач. Более того, министерство обороны может служить инструментом сглаживания возможных противоречий в военно-гражданских отношениях в демократическом обществе. В частности, оно является своеобразным форумом, в рамках которого легитимность и власть демократически избранных гражданских руководителей может быть объединена с профессиональными знаниями и опытом военных ^[4].

Иерархическая подотчетность военных правительству через гражданского министра обороны — один из важнейших принципов, действующих в либеральных демократических обществах западного типа. «В большинстве либеральных демократий оборонная структура управляется выборным гражданским политиком, имеющим в качестве советников ряд квалифицированных гражданских лиц (государственные служащие — чиновники, советники и пр.), которые работают совместно с военными руководителями, осуществляя задачи стратегического планирования и координации» ^[28]. Комплексное военно-гражданское министерство обороны должно осуществлять повседневный контроль над армией. Это подразумевает участие в подготовке проекта оборонного бюджета, осуществление стратегического планирования и определение структуры и приоритетов развития вооруженных сил, контроль над их применением, определение разведывательных задач в интересах обороны и др. ^[4] Взаимоотношения между министерством обороны, генеральным штабом и вооруженными силами — ключевой элемент системы демократического контроля над армией ^[4].

В целом, опыт зарубежных стран показывает, что гражданский контроль над вооруженными силами в правовом государстве является сложным и многогранным элементом политико-правовой реальности, характеризующимся разнообразием видов и форм, тесным переплетением практики организации и теоретических исследований в этой сфере, неоднозначностью критериев эффективности. Вместе с тем, гражданский контроль над армией является важным связующим звеном в системе «государство-«военные»-общество», во многом определяющим возможности реализации политической ресурсности и степень политической субъектности армии в конкретно-историческом контексте.