On the issue of status of the subjects of public order protection

Kashkina Ekaterina Valer'evna PhD in Law Vice-Chairperson of the Department,  All-Russian Institute for the Advanced Training of the Staff of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 142008, Russia, g. Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3 000049@bk.ru Other publications by this author

Основным субъектом системы обеспечения правопорядка является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом, как подчеркивает А.Н. Герасименко, государственная система обеспечения правопорядка не может успешно функционировать без помощи и содействия общественных объединений и граждан, на добровольной основе участвующих в реализации этой важнейшей государственной функции^{[2, с.14]}. Ведь «как свидетельствует мировой опыт, профилактическая работа – дело не только государственных органов…»^[9].

В научной литературе разделяют субъекты профилактики на государственные и негосударственные. Основным государственным субъектом, обеспечивающим правопорядок, являются сотрудники органов внутренних дел (сотрудники полиции), которым законодательством Российской Федерации предписываются определенные требования профессионального, социально-психологического и нравственного характера^[8]. Так, Л.М. Яблонская, характеризуя социально-профессиональную общность полицейских, пишет о том, что их деятельность обладает следующими особенностями:

- во-первых, полицейские являются представителями государственной власти;

- во-вторых, наделены особыми полномочиями, связанными в отдельных случаях с возможностью нарушения прав человека;

- в-третьих, их права и полномочия в особых случаях превышают права рядовых граждан;

- в-четвертых, они являются блюстителями закона, правопорядка, нравственности;

- в-пятых, они являются участниками разрешения судьбоносных для людей проблем – например, связанных с жизнью и смертью;

- в шестых, они обладают особыми, часто опасными для жизни людей средствами – например, такими как оружие, спецсредства, приемами борьбы^[16].

К негосударственным субъектам ряд ученых относят субъекты, функционирующие в традиционной форме на общественной и государственной основе, и коммерческие структуры. В большинстве случаев, негосударственные субъекты - это негосударственные организации, представляющие собой группу людей, выступающих персонифицировано от своего имени, выполняющих собственные, корпоративные задачи и функции, не обладающие государственно-властными полномочиями, действующие без вмешательства государства и им не финансируемые^[12].

Основным негосударственным субъектом, участвующим в охране правопорядка (общественного порядка в целом), а также в профилактике правонарушений являются общественные объединения. В Федеральном законе «Об общественных объединениях»^[20] в ст. 5 содержится определение общественного объединения. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе объединения. Анализируя данное определение можно сделать вывод, что в общественные объединения правоохранительной направленности граждан России объединяет заинтересованность в личной и общественной безопасности, уставными целями объединений является как минимум участие в обеспечении охраны общественного порядка, содействие правоохранительным органам в их законной деятельности^[13]. Признаками, отличающими общественные объединения от всех иных негосударственных организаций, являются^[12]:

1) добровольность формирования;

2) деятельность общественных объединений на принципе самоуправления;

3) некоммерческий характер формирования;

4) создание группой физических лиц и наряду с ними юридическими лицами - общественными объединениями;

5) создание для реализации общих целей, указанных в уставе;

6) выступление только от своего имени;

7) отсутствие государственно-властных полномочий.

В настоящее время существует большое количество общественных объединений и организаций, задействованных в обеспечении правопорядка и профилактике правонарушений, поэтому назрела необходимость в их систематизации, т.е. разделении на группы, в зависимости от сферы деятельности, уставных целей и т.д.

Некоторые ученые предлагают рассматривать негосударственные субъекты профилактики в рамках двух групп. К первой группе они относят субъекты предупреждения, действующие на некоммерческой основе, такие как:

1) внештатные сотрудники полиции;

2) общественные помощники правоохранительных органов;

3) добровольные народные дружины;

4) общественные формирования правоохранительной направленности (общественные пункты охраны порядка и казачьи формирования).

Ко второй группе - субъекты предупреждения, действующие на коммерческой основе и осуществляющие профилактическую деятельность по различным направлениям^{[6, с.18]}.

К данной группе субъектов В.С. Иванова относит частные детективные и охранные структуры, которые «…не входят в систему государственных правоохранительных органов, …имеют все необходимые элементы правового статуса субъекта предупреждения преступности»^{[6, с.18]}. Деятельность частных охранных предприятий в сфере обеспечения правопорядка представляет собой одну из форм реализации конституционных положений. В противном случае закрепляя право на специальную охрану только за лицами, занимающими государственно-значимые посты, и не допуская специализированной охраны в отношении иных лиц, законодатель нарушил бы конституционное положение о недопустимости ограничения прав граждан по социальному признаку^[3].

Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»^[17], закрепил правовой статус рассматриваемых организаций, при этом статус работников правоохранительных органов, на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность не распространяется (ст. 1).

В научной литературе указывается, что наибольшие возможности в обеспечении безопасности в сфере негосударственного сектора экономики, и в первую очередь малого и среднего бизнеса, принадлежат частным охранным структурам, которые защищают жизнь и здоровье тысячи российских и иностранных предпринимателей, членов их семей. Негосударственная частная охранная и сыскная деятельность в настоящее время является одной из специфических форм правоохранительной деятельности. Специфика ее заключается в том, что противодействие преступности осуществляется за счет дополнительного включения в процесс борьбы с правонарушителями бывших военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и спецслужб, а также наиболее физически развитой молодежи^[14].

Исходя из российского законодательства частным охранным организациям в целях охраны разрешается предоставление широкого спектра услуг, главными из которых являются:

1) защита жизни и здоровья граждан;

2) консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств;

3) обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий.

В рассматриваемом нормативном акте лишь в ст. 3 говориться о том, что организациям, осуществляющим частную охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, а частным детективам предоставляется право содействовать правоохранительным органам в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений. Как отмечают некоторые ученые, на практике фактически существует только одна форма сотрудничества между этими двумя структурами, выраженная в помощи по охране общественного порядка при проведении общественных мероприятий и праздников^[5]. Мы признаем, что многие практические работники правоохранительных органов и руководители охранно-сыскных структур видят основную проблему во взаимодействии и сотрудничестве в сфере информационных технологий (выработка единых форм и методов организации информационного обмена и т.п.). Однако данное исследование не преследует цель изучить в широком смысле взаимодействие правоохранительных органов с частными охранными предприятиями. Нас интересует оказание содействия при обеспечении правопорядка и профилактики правонарушений, необходимость тщательного изучения этого вопроса была доказана в ряде проведенных научных исследований.

На основании вышеизложенного представляется возможным согласиться с выводами тех ученых, которые признают организации, осуществляющие частную детективную и охранную деятельность, негосударственными субъектами профилактики.

В.А. Поникаров, проведя анализ действующего законодательства Российской Федерации, выделяет четыре группы негосударственных субъектов, обеспечивающих правопорядок в стране^[11].

1. К представителям первой группы относятся частные детективные и охранные предприятия, службы безопасности предприятий, адвокатуры, третейские суды.
2. Вторую группу составляют добровольные народные дружины, казачьи объединения, общественные пункты охраны порядка, уличные, сельские, квартальные, домовые комитеты, советы профилактики.
3. Третью группу составляют индивидуальные субъекты правоохранительной деятельности, выполняющие функции совместно с государственными правоохранительными органами. К их числу относятся внештатные сотрудники правоохранительных органов, граждане, сотрудничающие с органами на конфиденциальной основе.
4. Четвертую группу составляют субъекты, наделенные государством административно-юрисдикционными полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Речь идет об административных комиссиях, а также о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Считаем целесообразным упомянуть и о таком субъекте профилактики правонарушений как органы местного самоуправления. По мнению Т.В. Мифтиной, муниципальные органы создают и организуют предупреждение преступлений путем использования таких традиционных форм, как различного рода комиссии (наблюдательная, административная, по делам несовершеннолетних и др.), одним из направлений деятельности которых является профилактика правонарушений и преступлений.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации, а так же п. 4 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов. В связи с этим, справедливо будет дополнить первую группу субъектов профилактики, предложенной В.С. Ивановой классификации, местными органами самоуправления.

Возвращаясь к вопросу классификации следует упомянуть о общественных организаций по следующим признакам:

• по территориальному статусу – местные, региональные, территориальные;
• по характеру деятельности – общества, ассоциации, центры, общественно-политические, конфессионально-культурные и другие;
• по принадлежности к социальным группам, включая возрастной фактор – молодежные, женские, ветеранские^{[2, с.13]}.

Помимо этого, А.Н. Герасименко предлагает общественные объединения подразделять на следующие категории:

• по времени создания и опыту работы;
• по провозглашенным приоритетам.

Многие ученые выступают против признания русской православной церкви субъектом правоохранительной деятельности. Однако, если внимательно посмотреть на определение «Русская Православная Церковь» (далее Церковь), то мы увидим, что это централизованная религиозная организация, зарегистрированная в качестве юридического лица^[19]. Согласно научной и учебной литературе организация - объединение двух и более лиц, являющихся субъектами права. Соответственно, если Церковь является субъектом права, она является и субъектом правоотношений.

Тем не менее, согласно Основам социальной концепции Русской православной церкви, принятым 16 августа 2000 г., церковь не должна брать на себя функции, принадлежащие государству: использование мирских властных полномочий, принятие на себя функций государственной власти, предполагающих принуждение или ограничение. В тоже время церковь может обращаться к государственной власти с просьбой или призывом употребить власть в тех или иных случаях, однако право решения этого вопроса остается за государством^[7]. Как ранее замечал в своих обращениях Святейший Патриарх всея Руси Алексий II: «Церковь отделена от государства, но не свободна от ответственности за судьбу народа…»^[4]. В связи с этим, Русская Православная Церковь одним из направлений своего взаимодействия с государством и обществом признает участие в преодолении и профилактике преступности, ставшей одной из самых острых проблем общества, а душепопечении о лицах, склонных к правонарушениям, находящимся под следствием и отбывающим наказание в местах лишения свободы^[18].

Считаем целесообразным в данной работе указать также на основные направления правозащитной деятельности Русской Православной Церкви. К ним относятся:

• отстаивание права людей на свободное исповедание веры, на совершение молитвы и богослужения, на сохранение духовно-культурных традиций, на следование религиозным принципам как в частной жизни, так и в сфере общественного действия;
• противостояние преступлениям на почве национальной и религиозной вражды;
• охрана личности от произвола лиц, облеченных властью, и работодателей, а также от насилия и унижения в семье и коллективе;
• защита жизни, свободного выбора и достояния людей в ходе межнациональных, политических, экономических и социальных конфликтов;
• пастырское попечение о воинах, о сохранении их прав и достоинства в условиях боевых действий и несения службы в мирное время;
• забота об уважении достоинства и прав людей, находящихся в социальных учреждениях и местах заключения, с сугубым вниманием к положению инвалидов, сирот, престарелых и других беспомощных людей;
• защита прав наций и этнических групп на их религию, язык и культуру;
• попечение о тех, чьи права, свобода и здоровье страдают из-за действий деструктивных сект;
• поддержка семьи в ее традиционном понимании, отцовства, материнства и детства;
• противодействие вовлечению людей в коррупцию и другие виды преступности, а также в проституцию, наркоманию, игроманию;
• забота о справедливом экономическом и социальном устройстве общества;
• недопущение тотального контроля над человеческой личностью, над ее мировоззренческим выбором и частной жизнью через использование современных технологий и политических манипуляций;
• воспитание уважения к законности, распространение положительного опыта реализации и защиты прав человека;
• экспертиза правовых актов, законодательных инициатив и действий органов власти с целью предотвращения попрания прав и достоинства человека, ухудшения нравственной ситуации в обществе;
• участие в общественном контроле за исполнением законодательства, в частности, регулирующего церковно-государственные отношения, а также за исполнением справедливых судебных решений.

Иными словами Русскую Православную Церковь следует считать субъектом правоотношений и в том числе субъектом, оказывающим влияние на правопорядок и профилактику правонарушений.

Исходя из ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О полиции» - полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с …организациями. Из чего можно сделать вывод, что и с Русской Православной Церковью, которая способна оказать не только духовную поддержку гражданам, но и организовать и сплотить людей для достижения поставленной цели.

Однако, несмотря на многообразие видов субъектов профилактики, основной составляющей деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений является гражданин.

Права и обязанности граждан Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка устанавливаются, в первую очередь, конституционным нормами. Так, п. 2 ст. 45 Конституции РФ содержит правовые основания участия граждан в обеспечении охраны общественного порядка в Российской Федерации, а именно «каждый в праве защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом», а также в п.1 ст. 30 определено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов».

Участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка является важнейшим правом и одной из форм выражения народом своей власти, которая проявляется в ст. 32 Конституции Российской Федерации «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Данное право распространяется на участие граждан в управлении делами государства в области охраны общественного порядка.

Конституция Российской Федерации явилась основанием для дальнейшего законодательного закрепления права граждан на участие обеспечении правопорядка. Так, в Федеральном законе Российской Федерации «О полиции» в ч. 1 п. 7 ст. 9 указано, что для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции привлекаются граждане ... к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности. Несмотря на то, что сотрудники полиции обязаны взаимодействовать с гражданами, самих граждан федеральное законодательство не обязало оказывать содействие правоохранительным органам. В п. 4 ст. 10 сказано, что государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей, к сожалению, гражданин, как отдельный субъект, не упоминается.

Тем не менее, полиции, для выполнения возложенных на нее обязанностей, предоставляется право привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству; объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организациям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей. Иными словами, взаимодействие органов внутренних дел с гражданами, а также с общественными объединениями в области обеспечения охраны общественного порядка возможно через непосредственное участие граждан, являющихся членами негосударственных субъектов правоохранительной направленности.

Участие граждан в обеспечении правопорядка и профилактике правонарушений в научной и учебной литературе рассматривают, как правило, в двух формах - индивидуальное и коллективное участие. Так, ряд ученых выделяют следующие формы индивидуального и коллективного участия граждан в охране общественного порядка^{[10, 1]}.

К индивидуальным формам относят:

1) непосредственную реализацию гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств;

2) содействие органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений;

3) внештатное сотрудничество граждан с органами внутренних дел;

4) участие в деятельности Общественных пунктов охраны порядка (ОПОП), которые создаются решением органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований области;

5) оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством.

Коллективное участие граждан в охране общественного порядка осуществляется в форме членства или участия в деятельности общественных объединений в составе:

1) добровольных народных дружин;

2) добровольных казачьих дружин;

3) оперативных молодежных (студенческих) отрядов дружинников.

М.В. Щелкунова, а также А.Н. Кокорев предлагают аналогичное видение форм взаимодействия рассматриваемых субъектов, при этом к коллективной форме участия граждан по их мнению можно добавить членство или участие в деятельности общественных объединений, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел^[15].

Как уже неоднократно отмечалось в данной работе, в соответствии с российским законодательством каждый гражданин Российской Федерации имеет право принимать участие в охране общественного порядка при взаимодействии с органами местного самоуправления либо с правоохранительными органами, как на безвозмездной основе, так и на возмездной (система поощрений).

Любые формы взаимодействия граждан в первую очередь зависят от активности самой личности. Гражданин является субъектом правоприменительной, а также предупредительной деятельности и обеспечения криминологической безопасности, что подтверждает разработанная В.С. Ивановой категория «профилактическая активность личности»^{[6, с.9]}. По мнению ученого, правовая активность личности на различных уровнях профилактики проявляется неодинаково. Наиболее отчетливо она проявляется на следующих уровнях:

1. Предупреждения конкретных преступлений в конкретных группах и коллективах.
2. Предупредительное воздействие на отдельную личность преступника или лица, способного совершить преступление.

Профилактическая активность не предполагает тот факт, что личность состоит в каких либо организационно-правовых отношениях с государственными органами и общественными объединениями, а также обладает правом на применение специально-принудительных мер. Профилактическая активность личности – это разновидность социальной активности, представляющая собой интегральное качество взаимоотношения и взаимодействия личности и окружающей ее социально-правовой среды в форме правомерной предупредительной деятельности^{[6, с.9]}. Однако мы не будем более детально рассматривать профилактическую активность граждан, т.к. это не является основной задачей данной работы.

Иными словами, подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что субъектами обеспечения правопорядка являются:

1. Государственные органы.

2. Негосударственные органы, которые в свою очередь подразделяются на органы:

2.1. действующие на некоммерческой основе.

2.2. действующие на коммерческой основе.

3. Граждане Российской Федерации, принимающие участие в обеспечении правопорядка в различных формах:

3.1. индивидуальное участие;

3.2. коллективное участие.

Следовательно, эффективное, четкое взаимодействие между всеми субъектами, задействованными в обеспечении правопорядка, воспроизводство, развитие и поддержание прочных отношений между людьми, их объединениями, обществом и государством является залогом прочного правопорядка на территории Российской Федерации.