System of education management in Germany.

Kananykina Elena Sergeevna PhD in Law Head of the Legal Department at State Duma of Nyagan for Khanty–Mansi Autonomous Okrug - Yugra 628181, Russia, g. Nyagan', ul. 4 Mkr, 24 ekanoni@yandex.ru Other publications by this author

Общее образование

Нормативные акты, составляющие свод положений школьного права, образуют, по выражению западногерманских юристов X. Гампе и Р. Кнаппа, «ранговую пира­миду», в основании которой лежат Основ­ной закон ФРГ и конституции земель. К важнейшим источникам этого права отно­сятся Законы о школе (например, Закон «Об обязательном школьном обучении»), другие юридические акты, администра­тивные предписания (указания, директи­вы, рекомендации, распоряжения), уставы и правила внутреннего распорядка учебных заведений, положения, регламентирующие права учащихся и их родителей в соуправлении школой и т.д. ^[14].

Основной закон включает несколько фунда­ментальных статей по вопросу образования. Среди прочих он гаранти­рует свободу творческой и научной деятельно­сти, свободу преподавания (ст. 5 п. 3), свободу взглядов, свободу совести и право исповедовать любую религию (ст. 4), свободу выбора занятия формы получения образо­вания, включая самообразование и места обучения или профессиональной подго­товки (ст. 12 п. 1), равенство перед законом (ст. 3 п. 1) и естественное право родителей заботить­ся и воспитывать детей (ст. 6 п. 2).

Согласно его положениям деятельность государственной власти и исполнение государ­ственных функций, возложенных на земли, обес­печивается и гарантируется самим Основным за­коном (ст. 30, 70). Что касается по­ложения статьи 7 Основного закона, соглас­но которому «все школьное дело нахо­дится под надзором государства», то в его толковании западногерманскими правове­дами выделяются три следующих основ­ных момента. Во–первых, данное консти­туционное положение фиксирует общегосударственное значение школы; во–вторых, оно устанавливает подконтрольность школы именно перед государством, а не перед церковью; в–третьих, оставляет за госу­дарством право организации и регламен­тации деятельности системы школьного об­разования.

Согласно определению федерального административного суда, «надзор за школами (Schulaufsich) как собиратель­ное понятие обозначает совокупность пол­номочий государства в вопросах организа­ции, планирования, руководства и собствен­но надзора за деятельностью школьной системы» ^[20].

Таким об­разом, в связи с конституционными принципами образовательное законодательство, охватывающее школы, высшее образование, образование взрос­лых и непрерывное образование, прежде всего, яв­ляется прерогативой земель.

Федеральное прави­тельство выполняет властные полномочия в сле­дующих областях:

– регулирование образователь­ных грантов (финансовых),

– обеспечение научных и экономических исследований,

– регулирование про­фессионального образования в рамках Закона «О про­мышленности и труде и регулирование зарплаты, материальной помощи, пенсий гражданским слу­жащим».

Федеральное правительство также несет ответственность за осуществление рамочного за­конодательства в таких вопросах, как общие прин­ципы высшего образования и общественная служ­ба найма ^[7].

В отдельных специальных случаях Ос­новной закон обеспечивает участие федерации в выполнении некоторых обязанностей земель, которые являются значимыми для всего общества и где помощь федерального правительства крайне необходима (ст. 91).

В соответствии с нормами данного акта федеральные и земельные власти могут осуществлять сотрудничество на основании соглашений в планировании и финансировании образовательных научных исследований, проектов межрегиональной важности и посредством принятия «координированных решений» на постоянных конференциях руководителей отраслевых министерств (внутренних дел, финансов, культуры и некоторых других). Для координации данного вида сотрудничества функционируют Федерально–земельная комиссия по образовательному планированию и научным исследованиям и Постоянная комиссия по образованию и культуре.

Об интенсивности таких контактов свидетельствует, например, сле­дующий факт: в период с 1949 по 1969 г., т. е. за 20 лет существования ФРГ, только на конференции министров культуры зе­мель было принято около 500 «координи­рованных решений» по вопросам образо­вания. Одним из наиболее важных таких соглашений является Дюссельдорфское соглашение «Об унификации в области школьного образования» 1955 г. ^[5], «О введении обязательного девятилетнего обучения в общеобразовательной школе» 1959 г. и многие другие.

Важной деталью управленческого механиз­ма являются решения постоянной конферен­ции министров, на которых решения принимаются большинством, но не обязательно выполняются во всех землях. Дело в том, что согласно за­конодательству земель они должны утверждаться в форме специальных зако­нов. Без одобрения законодателей земель такие решения не принимаются к исполнению их министрами финансов и имеют силу рекомендаций.

Постоянная конфе­ренция министров культуры (КМК) существует как инструмент вза­имного информирования, обсуждения, ко­ординации и сотрудничества земель в об­ласти культуры и образования ^[17]. Как отмечается в одном из отчетов о деятельности КМК, министры культуры земель были и остаются не более чем про­водниками общественно–политического развития, так как несут ответственность перед учителями, учащимися и их родите­лями. Они обязаны находить вме­сте со своими сотрудниками наиболее приемлемые варианты компромиссных ре­шений между реформаторскими замысла­ми и реальной действительностью» ^[22].

Важную роль в деятельности КМК играют такие структурные подразделения, как Ко­митет школ и Комитет высших школ.

Наряду с общими вопросами совершенст­вования учебно–воспитательной работы Комитет школ занимается разработкой рекомендаций:

– по организации взаимо­действия школ со службами профессио­нальной ориентации,

– по улучшению фи­зического воспитания и развитию школьно­го спорта,

– по использованию радио и телевидения в учебных целях,

– подготов­кой проектов соглашений с федераль­ными ведомствами и другими координа­ционными и планирующими органами.

Комитет высших школ КМК взаимодей­ствует с такими государственно–общест­венными органами, как Совет по науке, Западногерманская конфедерация ректо­ров университетов, Комитет по планиро­ванию высшего образования и др. В его активе, к примеру, разработка проекта государственного договора земель о рас­пределении учебных мест в вузах, под­писанного в 1972 г. премьер–министрами земель. По заданию глав правительств земель сотрудниками Комитета создан ряд документов по улучшению содержа­ния подготовки специалистов в высших учебных заведениях ^[9].

Анализ функций структурных подразде­лений КМК может быть предметом спе­циального исследования. Самого внима­тельного изучения заслуживает, в частности, деятельность группы статистики и прогно­зирования, ведущей расчет динамики кон­тингента учащихся, перспективных потреб­ностей в педагогических кадрах, школьных зданиях, классах и т. д. Указанная груп­па тесно сотрудничает с соответствующим подразделением Федерально–земельной комиссии по планированию образования.

К 1992 г. после распада ГДР Федеральная комиссия по образованию выработала ряд рекомендации для новых земель с тем, что­бы они отражали фундаментальную важность принципа суверенитета земель в организации образования и культуры и реализовывали фе­деральные права и обязанности в школьной сис­теме на уровне земель; любые действия не дол­жны нарушать единых и равных возможностей выбора и получения образования гражданами страны.

В более развернутом виде полномочия земель в области народного образования раскрываются в документах федеральных, «смешанных» и земельных органов управ­ления. «Конституционные положения, остающиеся в основном неизменными с 1949 г., – подчеркивается в одном из этих документов, – устанавливают компе­тенцию федеральных земель в сфере управления и принятия, следовательно, текущих практических решений, касаю­щихся среднего и высшего образования, а также образования взрослых и культуры. Законодательная власть и парламентский контроль в этой области осуществляются главным образом на уровне федеральных земель» ^[21].

Соответствующие полномочия закрепле­ны за министрами (сенаторами в землях–городах Бремен и Гамбург), ведающими вопросами культуры и образования. При этом ответственность за дошкольное воспи­тание, профессиональное обучение, неко­торые виды образования взрослых и про­фессиональной реабилитации возложена на министерства труда и социального обеспе­чения ^[15].

Расширению за­конодательства, укрепляющего централь­ную власть, способствовало введение в 1969 г. в Конституцию ФРГ специального раздела «Совместные задачи» (статьи 91а и 91б), регламентировавшего разви­тие сотрудничества федерации и земель в сфере планирования образования, финан­сирования высшей школы и научных иссле­дований…

Автономия, которую получили земли, позво­лила вести независимую политику в области об­разования, сдерживаемую Договором «О стандартизации в сфе­ре образования» между зем­лями от 28.10.1964 (Договор между землями о единых требованиях в области образования), до­полненном 14.10.1971 Гамбургским до­говором. Последний гарантиро­вал общую базовую структуру образования и равенство различных форм образования, позво­ляющих взаимное признание документов об об­разовании во всех Землях, т.е. гаран­тировал свободу передвижения ^[6].

Федеральный закон 1972 г. отменил множество предписаний федерации и земель и установил единые правила в осуществ­лении общего, профессионального и высшего образования (сроки обучения, обеспечение студентов стипендиями, под­готовка преподавателей и т.д.). После двухлетней «дуэли» между социал–либе­ральной коалицией и ХДС/ХСС в бун­дестаге были приняты Законы «О вузах» 1975 г. и «О содействии открытию новых мест для профессиональной подготовки» 1976 г. Последний учредил федеральную службу контроля за профессиональным образованием, установил квоты финанси­рования обучения федерацией и землями, ввел единый статистический учет и прави­ло ежегодного заслушивания бундестагом положения дел в профессиональном обра­зовании ^[8].

Процесс модернизации системы образования, протекавший особенно интенсивно в 1970–е гг., сопровождался пересмотром и разработкой новых правовых положений, с помощью которых предполагалось поставить управление образование на прочную правовую основу и обеспечить переход к более демократическим отношениям между органами управления и учебно–воспитательными учрежде­ниями. Большое внимание в этот период уделялось уточнению положения учителя, его статуса, прав и обязанностей в школе и обществе ^[16].

Задача общего образования – помочь уча­щимся осознать, что их будущая деятель­ность будет осуществляться в рамках ев­ропейского сообщества, которое со време­нем будет укрепляться, поэтому особое значение приобретает изучение иностран­ных языков и методов самостоятельного по­знания окружающего мира, что гарантирует равенство возможностей в реализа­ции их будущих жизненных, общественных, профессиональных инте­ресов ^[18].

Объединение двух немецких государств, в течение 40 лет следовавших различными политическими курсами, привело в образовательной политики к смене приоритетов в программе совершенствования школьной системы на обеих территориях. Одиннадцать «старых» земель, т.е. почти ¾ территории населения всей Германии столкнулись с проблемами в области образования, которые при их решении должны были привести к:

– изменению структуры среднего образования и его содержания,

– снижению самого продолжительного срока полного среднего и высшего образования,

– установлению тесной связи между образованием и профессиональным обучением,

– повышению престижа профессионального образования и его качества.

Для децентрализованной системы управления образованием в западной части страны характерна разработка и практическое осуществление отдельных проектов, программ и законов, как на федеральном, так и на земельном уровне ^[23].

В 1980–е гг. определенная часть проектов и законов по совершенствованию деятельности средней школы готовилась на земельном уровне. Но, и на федеральном уровне в этом направлении шла работа, в частности, экспериментальных комиссий, таких как «Образование, 2000», «Совет по образованию».

Совместно с учеными и юристами в области школьного права крупная учительская организация «Союз образования и воспитания» выдвинула концепцию двухтипной школы, в которую должны были войти гимназия и новая форма интегрированной школы (соединение основной и реальной школ). Эта модель предусматривала равновесие между общим и профессиональным образованием, предоставление возможности после десяти лет обучения получить аттестат зрелости в расширенных профессиональных школах. Проект был принят в Сааре и Пфальце. В остальных землях он нашел отражение в различных вариантах Школьного закона.

Договор о единстве, заключенный между Фе­деративной Республикой Германией и бывшей ГДР 31.08.1990, включает фундаменталь­ные положения для развития в Германии сфер культуры и образования. Статья 37 договора, ка­сающаяся образования, нацеливает на создание благоприятных условий для свободы передвиже­ния и равенства образовательных систем и кур­сов, обеспечивает мобильность во всех отноше­ниях и гарантирует равные стандарты общего, среднего и высшего профессионального образо­вания.

В 1992 г. постоянная Комиссия министров об­разования земель внесла незначительные изменения в структуру, заложенную Гамбургским договором, о новых типах школ, которые могут давать документы об образовании. В феврале 1993 г. земли решили поддержать существующие стандарты через утверждение единой экзаменационной системы страны.

В процессе перестройки образования и принятия западногерманской модели в новых землях были использованы проекты, наработанные специалистами ФРГ для готовящейся школьной реформы 1990–х гг.

В результате перехода на систему западногерманского образования положительным оказалось:

– снятие барьеров и ограничений для выпускников десятилетней школы при переходе на полную среднюю школу, а для абитуров в вуз,

– использование права передвижения по всей территории страны и поступления в более престижные вузы,

– получение более солидной материальной помощи нуждающейся учащейся молодежи,

– использование современных проектов по интеграции основных и реальных школ с учетом региональных особенностей при создании нового типа школ (секундарной, реальной, регулярной) в двух или трехтипной школьной системе, а не заимствование или копирование ее со старых земель,

– освобождение содержания образования от идеологического и партийного давления, самостоятельность в выборе путей образования.

Непопулярными, критически воспринимаемыми мероприятиями по приспособлению к западногерманской системе образования были «волевое» принятие, без предварительных обсуждений в учительской среде новых Законов об образовании, которые расценивались как антидемократические акции:

– по сокращению до минимума (от 3 до 7 лет) или полной ликвидаций детских садов (до 3 лет),

– отказу от единого и обязательного десятилетнего образования,

– сокращению времени обучения до 9 лет,

– переходу на дуалистическую, более сложную систему профессионального образования без гарантированного ученического места для получения рабочей специальности ^[5].

Конституция ФРГ 1990 г. положила конец централизованной системе управления образованием во главе с единым Министерством образования ГДР, и была заменена децентрализованной структурой, где землям, а не федеральному центру принадлежит конституционное право «верховенства» или «генеральной компетенции» в области культуры, включая систему школьного, профессионального и высшего образования. Были созданы Министерства образования и культуры в каждой из новых пяти земель, которые в качестве высшей инстанции получили право принимать решения, издавать директивы, административные предписания. В их системах и были подготовлены упомянутые первые законы об образовании во многом дублирующие аналогичные законы западных земель.

Сегодня все учащиеся страны получают общее среднее образование, ко­торое имеет различные направления и продолжи­тельность обучения. Продолжительность общего среднего образования в Германии в зависимости от вида образования и места его получения состав­ляет 12–13 лет.

В современной Германии функци­онируют 4 модели интеграции: интегриро­ванные классы, кооперированные классы, маленькие «стимулирующие» классы и классы с постоянной опекой со стороны специального учителя–методиста.

В интегрированных классах могут учиться и дети с тяжелыми нарушениями, так как здесь широко используются индивидуаль­ные учебные планы и практикуется индиви­дуальная опека. В кооперированных клас­сах процесс обучения лишь частично про­ходит совместно, но одновременно созда­ются возможности для широкого внеучебного общения нормальных и неполноцен­ных детей. В маленьких «стимулирующих» классах обучение хотя и осуществляется по обычным учебным планам, оно в силь­ной мере дополняется и подкрепляется специальными программами, а также по­стоянным активным общением с детьми из обычных классов. Реализуется и проект обучения ущербных детей в обычной школе при обеспечении их на некоторых уроках индивидуальной опекой со стороны второго учителя (им может быть дефектолог, социальный терапевт и пр.) ^[12].

Обучение в государственных школах и университетах в Германии бесплатное. Книги и другие учебные материалы предоставляются бесплатно, они даются ученикам во временное пользование или приобретаются для них.

Основной Закон не гарантирует помощь частным школам, но Альтернативным школам (Ersatzschulen) гарантируется государственная поддержка по Основному закону.

В рамках образовательных учреждений среднего уровня функционирует Школьная конференция, отвечающая за следующие области:

– организация школьной жизни, преподава­ние, школьные уставы и домашние правила, уроки и перерывы, распределение помещений,

– защита детей, обеспечение безопасности доставки детей из школы домой и защита детей во время занятий в школе,

– организация детей во внешкольной деятельности, обеспечение различных визитов и экскур­сий.

Ныне образование стало рассматриваться в качестве ключево­го элемента повышения уровня жизни и усиления значимости как отдельного человека (человек становится активным участни­ком формирования содержания своего образования и определяет пути его получения) и страны в целом. Эта установка служит дви­жущей силой для экономического, социального, культурного и национального развития многих передовых стран.

Как отмечается в Национальном докладе ФРГ: «Образование и здоровье становится все более и более педагогически значимым, обращенным ко всем педагогическим и ученическим коллективам, и благоприятствующим развитию автономного независимого мышления».

Происходящие технологические изменения, изобилие новых знаний, связанных с ними, требуют использования новых обуча­ющих методов, которые должны развивать способность к само­стоятельной деятельности и самообразованию, обеспечивать получение высокой компетенции, цель которой – сделать молодых людей готовыми оценивать новые ситуации, критически к ним относиться и справляться с ними, самостоятельно выбирая необ­ходимую информацию и адекватные способы решения возник­шей проблемы ^[11].

Профессиональное обучение

Изменения в области образования в Германии за послед­ние десятилетия были направлены на то, чтобы подготовка в профессиональных учебных заведениях не носила тупико­вого характера. В связи с этим появилась новая тенденция последних лет – стремление молодежи, имеющей полное среднее образование, продолжить свое образование. Основ­ными направлениями в развитии системы профессиональ­ного образования являются:

1) преобразование узкоспециализированных техникумов в высшие профессиональные школы – передовые технику­мы, предлагающие учебные программы, жестко ориентиро­ванные на промышленное производство;

2) процесс создания новой структуры преподавательско­го состава;

3) активизация деятельности по сотрудничеству с запад­ными странами.

Единый государствен­ный контроль за профессиональ­ным обучением практически от­сутствует. Профессиональная подготовка в стране осуществляется под контролем предпринимателей, а государство определяет лишь наи­более общие основы професси­онального образования. Фактичес­ки оно находится в компетен­ции двух юридических лиц: госу­дарства, через торгово–промыш­ленные палаты и земельных (ме­стных) органов власти, через Ми­нистерства культуры земель ^[2]. Это обусловлено тем, что зна­чительное учебное время в дуаль­ной системе отводится на непос­редственное обучение персонала на предприятии.

Торгово–промышленная палата осуществляет относитель­ный контроль. ТПП издает поста­новления, в которых определяют­ся название профессии, продол­жительность обучения, требова­ния к знаниям и умениям, которые каждое предприятие обязано учитывать при проведении профессионального обучения.

Не имея возможности непос­редственно контролировать про­фессиональное обучение в рамках дуальной системы, государство стремится использовать такие ры­чаги, как законодательство и финан­сирование. Общая структура профессионального обучения опреде­лена Законом «О профессиональном обучении» от 14.08.1969 (BGBI. S. 1112) с поправками от 23.12.1981 (BGBI. S. 1652), который унифицирует и регламентирует основные положения производственного обучения, поскольку содержание учебных планов профессиональных школ централизовано не установлено ^[29].

Единый для всех основополагающий федеральный документ, утвержденный в 1991 г. называется «Порядок профессионального образования». Он определил все особенности, связанные с системой профессионально–технического образования, а также нормативы, начиная от количества и видов предлагаемых профессий, продолжительности обучения, уровня подготовки до права на преподавание, проведение экзаменов.

Высшее образование

Министерство просвещения, регулирующее деятельность высших учебных заведений, существует с ХIХ в. Здесь весьма сильны традиции государственного контроля за высшей школой, а сами профессора и преподаватели являются государственными служащими.

Статья 12 Основного закона Германии гарантирует право для всех граждан в Германий свободно выбирать род занятий и профессию, место работы и место учебы, поэтому доступ к высшему образованию прак­тически не ограничен. Каждый учащийся, который имеет до­кумент об окончании общего среднего образова­ния, может обучаться в высшем учебном за­ведении. Все кто подал заявления и соответ­ствует требованиям приема, зачисляются на выбранное направление высшего образова­ния без дополнительных приемных процедур. Ча­стичные ограничения имеются только для направлений: медицина, ветеринария, стоматоло­гия, архитектура, бизнес–экономика. Большинство поступающих на эти направления не имеют дос­таточных знаний для эффективного обучения, поэтому организована национальная процедура отбора.

Юридической основой деятельности высшего образования в стране служит Общий закон «О высшем образовании» 1976 г. сыгравший важную роль в унификации системы высшего образования земель. В нем впервые на федеральном уровне были определены основы организации и управления высшей школой, сформулированы цели высшего образования. Позднее на основе Общего закона было пересмотрено законодательство о высшем образовании земель, где имеется серия самостоятельных законов. В процессе их согласования были приняты поправки к закону.

Действовавший в настоящее время вариант Общего закона «О высшем образовании» был утвержден в 1987 г., а в сентябре 1997 г. предложен на обсуждение проект четвертого варианта, предложивший при выделении государственных ассигнований вузам учитывать эффективность их педагогической и научной деятельности.

Согласно Основному закону обучение в академических вузах должно быть регламентировано четырьмя и тремя годами, однако на практике ни по одной специальности рекомендованные сроки подготовки не выдерживаются. Средняя продолжительность обучения составляет 6,4 года в университете и 4,9 лет в высших профессиональных учебных заведениях. Специалист вступает в трудовую жизнь в возрасте 27–28 лет. В условиях формирования единого европейского экономического рынка трудовых ресурсов более продолжительные сроки подготовки снижают конкурентоспособность выпускников немецких университетов.

В последние годы под нажимом представителей промышленных кругов все острее ставится вопрос о повышении рентабельности высшей школы, использования принципа частного предпринимательства и конкурентоспособности в системе высшего образования ^[4]. В «Рекомендациях о конкуренции в системе высшего образования ФРГ» разработанных Научным Советом 1985 г. указывалось о необходимости развития соревновательности в системе высшего образования с целью повышения качества обучения и научных исследований, достижение гибкости процесса подготовки, его приспособленности к новым задачам, а также повышение эффективности использования материальных средств стимулирования конкурентной борьбы. Предлагалось, в частности, с помощью таких мер, как расширение автономии вуза и обеспечение доступности информации о различных аспектах деятельности высшего образования выработать обобщающие критерии оценки эффективности качества обучения и научных исследований.

В новом законе о высшем образовании масштаб финансовой деятельности высшей школы ставится в зависимость от рейтинга вуза. Однако, по мнению представителей высшей школы, предложенные методики определения эффективности деятельности высшей школы не современны. В одной из крупных земель ФРГ – Северной Рейн–Вестфалии – проблема повышения эффективности деятельности вуза решается не столько путем государственно администрирования совершенствования качества, сколько путем совершенствования качества дидактической работы. Начиная с 1990 г. там реализуется программа повышения качества преподавания. Многие рациональные моменты из программы образования этой земли были учтены в предложениях Научного Совета «10 тезисов по вопросам политики в области высшего образования» 1993 г. в частности, использование тьюторов, привлечение преподавателей, работников по договору для устранения узких мест в учебном процессе.

В мае 1991 г. министерствами земель и федеральным министерством образования и науки была принята программа обновления высшего образования и науки в новых присоединенных землях бывшей ГДР. В основе программы лежит три цели – обновление кадрового состава и материальной базы высшей школы восточной части Германии и создание эффективно действующих вузов, занимающихся исследованиями. Тем самым повышается уровень научной подготовки в вузах восточных земель, создается инфраструктура, обеспечивается деятельность вузов. Программа предусмотрела развитие дифференцированной системы высшего образования и создание с этой целью высших профессиональных школ, предусмотрела меры по поддержке ведущих и начинающих ученых бывшей ГДР.

В соответствии с Основным Законом ФРГ и Общим законом «О высшем образовании» ответственность за раз­витие образования и науки в стране возлагается на фе­деральные и земельные органы власти.

Управление высшим образованием на федеральном уровне осуществляется федеральным Министерством науки и образования, на региональном – соответствую­щими министерствами земель. Федеральному министерству непосредственно не подчиняется ни один вуз.

В компетенцию Прави­тельства земель входит правовой надзор за деятельнос­тью высших учебных заведений, контроль использова­ния бюджетных средств, выполнения уставов вузов, правовой надзор, материальное и кадровое обеспечение. Земельные парламенты (ландтаги) и Правительства вы­рабатывают с учетом местных условий основные направ­ления политики в области высшего образования, создают необходимые условия для деятельности вузов, выделя­ют средства на их финансирование.

Федеральное министерство финансирует в основном только крупные капитальные вложения в вузах – на стро­ительство, на приобретение дорогостоящих приборов. Остальное финансируется министерствами образования зе­мель с конкретизацией по каждой статье расходов. Кроме государственных средств, вузы используют средства немец­кого научно–исследовательского общества, частных фондов и частных предприятий. В технических вузах эта состав­ляющая достигает 15–20 процентов от бюджетных ассигнований ^[27].

Общегосударственным координирующим органом ФРГ в области высшего образования является Постоянная конферен­ция министров культов земель. Рекомендации по вопросам развития образования правительственные органы получают от Федерально–земельных комиссий по планированию образования и содействию научным исследованиям.

Деятельность автоном­ных университетов координирует Конференция ректоров германских университетов, собирающихся один раз в год.Конференция ректо­ров – это постоянно действующий орган, объединяющий 190 представителей университетов и других академичес­ких высших учебных заведений, который является посред­ником между университетами и Постоянной конференци­ей министров культов земель и представляет интересы университетов перед государством. В своих рекомендациях Конференция ректоров выражает мнение представите­лей высшей школы по вопросам, касающимся перспектив развития высшего образования, политики в этой области, реформы немецкой гимназии, которая является основным поставщиком абитуриентов в немецкие университеты.

Научную деятельность университетов Германии коор­динирует Научный совет, в задачи которого входит разра­ботка планов содействия научным исследованиям, согла­сование федеральных и земельных планов развития на­уки и высшего образования, а также разработка рекомен­даций по использованию материальных ресурсов, строи­тельству вузов, определению приоритетных направлений научных исследований.

Академический сенат контролирует учебную и научную работу. Он формируется из представителей под­разделений вуза, студенчества, внешних организаций.

Деятельность вузов регулируется их уставами, утвер­ждаемыми земельными и государственными органами образования. Устав разраба­тывается самим коллективом вуза и предоставляет самостоятельность в определении структуры, содержания и методов обуче­ния, в организации научных исследований, в распределе­нии финансов.

В соответствии со статьей 62.1 Общего закона «О высшем образовании» высшее учебное заведение возглавляется ректором или президентом. В каждом вузе имеются органы самоуправления: конциль, состоящий из представителей советов фа­культетов (отделений) и групп сотрудников вузов, не пред­ставленных в факультетских советах; его главная функция – выбор ректора (президента) вуза и проректоров (вице–президентов); ученый совет, рассматривающий вопросы НИР и учеб­ного процесса; кураторий, состоящий из равного числа представите­лей местных органов управления и руководства вузов. Кураторий решает бюджетные вопросы, вопросы созда­ния и упразднения подразделений вуза, осуществления связей с зарубежными вузами.

Ректор (проректоры) вуза избирается большинством голосов конциля из состава штатных профессоров вуза на срок не менее двух лет. По истечении срока он возвра­щается на прежнюю должность. Статус профессора обес­печивает ему пожизненное трудоустройство и высокий социальный престиж.

Президент вуза избирается концилем по конкурсу сро­ком на четыре года. Кандидат на замещение этой долж­ности должен иметь высшее образование, обладать боль­шим опытом научной работы или работы на производстве, в управленческих структурах или правовых органах. Воз­раст кандидата, как правило, ограничивается 65 годами. Решения концилей о выборах руководителей вузов ут­верждаются местными органами власти.

Руководитель вуза выполняет следующие функции:

1. являясь председателем ученого совета, он решает все академические и научные вопросы,

2. определяет в основ­ном научную и учебную политику вуза,

3. утверждает учеб­ные планы и программы,

4. устанавливает вступительные требования и порядок приема, процедуру присвоения ученых степеней и т.д.,

5. координирует деятельность постоянных комиссий ученого Совета, занимающихся вопросами долгосрочного планирования развития вуза, исследований и подготовки научных кадров, учебного процесса, документации и библиотечного дела,

6. организует работу ректората, в состав которого вхо­дят проректоры, канцлер, другие административные ра­ботники,

7. осуществляет связь вуза с органами государственного управления, представителями промышленных кругов и общественности,

8. совместно с ученым советом представляет в кураторий предложения о создании, изменении и упразднении отделений (факультетов) и научных подразделений,

9. через кураторий осуществляет сотрудничество с зару­бежными вузами,

10. несет ответственность за разработку бюджета вуза, факультетов, институтов и других подразделений,

11. ежегодно представляет концилю отчет о деятельнос­ти возглавляемого учебного заведения.

Министерство культуры и образования земли заботит­ся о качестве образования через утверждение профессорского состава вуза и открытие новых специальностей. На каждое вакантное место кафедра предлагает несколько кандидатур. Факультет или Сенат назначают специальную комиссию, которая проводит всесторонний анализ канди­датур. Сенат предлагает Министерству три кандидатуры, из которых утверждается одна. Открытие новых специаль­ностей также утверждается Министерством. Аттестация направлений подготовки специалистов осуществляется Конференцией ректоров. Ее комиссия изучает материалы самоаттестации вуза, посещает лекции и практические занятия, беседует со студентами, преподавателями. По итогам проверки составляется отчет, в котором отражаются сильные и слабые стороны вуза. Аккредитации вузов в Германии не существует, так как имеется только один частный вуз.

Реформирование высшей школы Германии предусматривает сокращение срока обучения, более раннее поступление в вуз, большую универсальность подготовки студентов. При этом академические стандарты должны быть гарантированы, унифицированы и сопоста­вимы для последующего обучения в выс­ших образовательных учреждениях. Сле­дует расширить до­ступ к высшему образованию людям, получившим хоро­шее начальное об­разование и каче­ственную профес­сиональную ква­лификацию. Обеспечить большое разно­образие выбора в гимназических старших классах, в т.ч. сокращая формы получения образо­вания для особо одаренных детей. Образовательные стандарты и требования к учащимся, получающим доступ к высше­му образованию, должны также расширяться. В них следует включить такие предметы как языки, литература и искусство, обществен­ные науки, эколо­гия и экономика (при изучении естественных наук и техноло­гий) ^[28].

Основу реформы составляет идея развития инновационных процессов и повышения качества образования, а также децентрализацию компетенции и ответственности в учреждениях образования с целью минимизации последствий конкуренции между ними.

Как активный участник Болонского процесса Германия провела огромную работу по реализации целей Болонской декларации. В Националь­ном докладе Германии, подготовленном к Берлинской встрече 2003 г., была проанализирована проделанная работа и раскрыт ход реализации каждой цели Болонской декларации, обеспечиваемой комплексом конкретных мероприятий ^[1].

В соответствии с положением о введении системы легко читаемых и узнаваемых степеней для повышения меж­дународной конкурентоспособности Германии в области высшего образования федеральное правительство и правительства земель отметили, что представление новой си­стемы с бакалаврскими и магистерскими степенями дол­жно стать задачей для продвижения и принятия их про­мышленностью и обществом, открыть новые воз­можности на рынке труда. Рабочая группа Европейской комиссии, Совета Европы, ЮНЕСКО, Конференция немец­ких ректоров (HRK) создали «Немецкое приложение к дип­лому». Наряду с ним действительной является и европейс­кая версия Приложения к диплому. В итоге при поддержке земель и университетов новая двухуровневая система в Германии дополняет традиционную систему степеней ^[26].

Она была введена в дополне­ние к традиционной одноуровневой системе высшего об­разования поправкой к Закону «О высшем об­разовании» от 20.08.1998 ^[10]. Соответствующие поло­жения были включены во все законы о высшем образова­нии земель. Это соответствует целям Болонской деклара­ции о принятии системы, основанной на двухцикловом периоде обучения.

Федеральный закон «О высшем образо­вании» Германии определил в соответствии с Болонской декларацией длительность периода достепенного цикла обучения (3–4 года). Некоторые земли также вводят систему подготовки бакалавр/магистр в кур­сах обучения, оставляя при этом государственный экза­мен (например, для курсов подготовки учителей).

Новая разделенная система была поддержана пилотной Программой ориентация изучаемых программ на между­народные стандарты, «Мастер+» программой, которая позволяет легко войти в систему высшего образования Гер­мании иностранным студентам, желающими поступить на первый уровень, а также Программой двусторонней интеграции двухстепенных изучаемых программ. В их рамках получили поддержку около 100 курсов, ори­ентированных на международные стандарты.

В январе 2000 г. Федеральный научный совет принял рекомендации, связанные с обсуждением новой системы обучения и степеней (бакалавр/магистр). Новым степеням уделялось также много внимания и в рекомендациях Фе­дерального ученого совета от 18.01.2002 , посвященных развитию прикладных наук.

Германские институты высшего образования, участву­ющие в широкомасштабном пилотном Проекте Европей­ского Союза в целях развития ECTS– европейской системы перезачета еди­ниц трудоемкости как надлежащего средства поддержки крупномасштабной студенческой мобильности в рамках Программ академической мобильности SOCRATES/ERASMUS, суще­ственно содействовали введению системы кредитов, ко­торая применялась во всей Европе.

В сентябре 2000 г. Конференция министров образования земель ФРГ приняла основные критерии для введения кре­дитной системы и модуляции. Это создало общую осно­ву для концепции модуляции и кредитов земель, которые способствовали студенческой академической мобильнос­ти. С 01.10.2001 федеральное правительство и прави­тельства земель поддержали новый пилотный Проект «Раз­витие системы кредитов в учреждениях высшего образова­ния», в который включилось тринадцать земель с 33 проектами.

22 июня 2001 года Совместная инициатива правительств Земель приняла положе­ния, касающиеся создания рабочих условий для иностран­ных научных исследователей и базовых условий для студен­тов и молодых исследователей в рамках увеличения мобильности студентов. В сентябре того же года вопросы преодоления препятствий мобильности и содей­ствия свободному перемещению, отраженные в Докладе независимой комиссии по миграции в Германию, были ад­ресованы Федеральному министерству иностранных дел и включены в Федеральный правительственный иммиграци­онный билль ^[24].

Много различных практических шагов предпринято фе­деральным правительством и правительствами земель, а также высшими учебными заведениями для улучшения по­ложения иностранных студентов и исследователей. Напри­мер, рассматривается возможность введения новых дол­жностных лиц, ответственных за вопросы регис­трации и установления статуса иностранных студентов или приезжающих лекторов. Наибольшее внимание уделено ряду программ, предназначенных для ока­зания помощи в адаптации иностранных студентов, таких как бесплатные курсы немецкого языка для иностранцев, специальных студенческих консультантов по личным воп­росам, обучающим программам и комплексным службам по социальному обеспечению в немецких университетах. Земли много делают для оказания социальной поддержки иностранным студентам в немецких университетах. Кон­ференция ректоров опубликовала руководство для руко­водителей отделов, которые принимают в институтах студентов и преподавателей из других стран. Решением 190–й Пленарной ассамблеи конференции ректоров (21–22.02.2000) одобрен тест «TestDaF» (немецкого как ино­странного языка), позволяющий иностранцам оценить свои профессиональные знания немецкого языка.

В рамках содействия европейскому сотрудничеству в Германии функционирует межинституциональная система обеспечении качества образования, которая дополняет управление каче­ством образования на конкретных высших учебных заведе­ниях. Международные инициативы и межуниверситетское сотрудничество, а также центры развития работают по международной адаптации. В связи с введением новой двухцикловой системы конференция министров образования и конференция ректоров университетов утвердили аккредитационную систему, включающую Межземельный аккредитационный совет и различные агентства для введения бака­лаврских и магистерских курсов. Целью аккредитации явля­ется обеспечение минимальных стандартов по содержанию и оценке профессиональной пригодности присуждаемых степеней. Ход аккредитации регулируется положениями За­кона «О высшем образовании» и детально регламентирован конференцией министров образования. Согласно статье 19 закона в аккредитационную про­цедуру включены курсы бакалавров и магистров ^[25].

Центральный аккредитационный межземельный совет аккредитует агентства и, в особых случаях, изучаемые дис­циплины. Он формируется из представителей институтов высшего образования, представителей земель и работо­дателей.

30 ноября 1999 года Совет принял минимум стан­дартов и критериев для аккредитации. По последним дан­ным, он аккредитовал 7 агентств. Кроме того, Аккредитационный совет и агентства (некоторые из них начали ра­ботать только в 2000 г.) уже аккредитовали долее 90 изучаемых дисциплин. Еще большее число дисциплин находится в процессе аккредитации.

Осенью 2001 г. международная группа экспертов вы­соко оценила работу Аккредитационного совета и его секретари­ата. Эксперты отметили позитивные перемены в сторону реализации по­ложений Болонской декларации.

В октябре того же года министры образования земель одобрили двухуровневую аккредитационную процедуру. В марте 2002 г. задачи, процедура и организация аккре­дитации были окончательно утверждены. Германия также включилась в процесс взаимодействия с сетью европейс­ких агентств качества.

За последние четыре года наряду с традиционными формами сотрудничества уни­верситетов в рамках заключительного элемента строительства общеевропейского образовательного пространства – содействия необходимым европейским воззрениям набирают силу комплексные программы коо­перации между вузами в различных странах; некоторые из них имеют региональный характер или развились из со­трудничества в какой–то определенной научной области.

Такими формами сотрудничества сегодня являются:

1) активное региональное сотрудничество между универ­ситетами немецких земель;

2) Международный проект ЮНИТЕК, позволивший сту­дентам инженерных специальностей пройти стажировку в вузах–партнерах Швейцарии, Испании, Голландии, Италии, Великобритании;

3) международные проекты развития двухстепенного уровня образования, изучение курсов, признаваемых в разных странах, обмен студентами и преподавателями координация учебных планов;

4) учреждение Центральной научной «Международной шко­лы передовых технологий (ISAT)» при Кайзеровском уни­верситете, который поддерживается различными факульте­тами университета с целью продвижения молодых ученых в области международного (европейского) сотрудничества;

5) сотрудничество университетов балтийского региона (или Ассоциации балтийских академий музыки);

7) консорциум сотрудничества по высшему образова­нию Веймарского университета с вузами США, Голлан­дии и Италии.

Итак, Германия достаточно осто­рожно реформирует свою национальную систему высшего образования. Закон «О высшем образовании» 1998 г. закрепил минимум необходимых требований для реализации Болон­ской декларации, придав им статус дополняющих нацио­нальную образовательную систему. Тем самым вузам Гер­мании было предоставлено право выбора подготовки сту­дентов, как по классическому, так и по новому европейско­му варианту подготовки бакалавров и магистров. Для вто­рого варианта законодательством предусмотрены новые механизмы аккредитации программ и курсов, а также но­вая система оценки качества образования. Законодательно закрепленные инициативы нашли поддержку со стороны федерального правительства и правительств земель, выра­зившуюся в разработке и реализации пилотных программ и проектов, направленных на структурную поддержку реформ ^[19].

Согласно новой редакции Рамочного закона «О высшем образовании ФРГ», каждый гражданин или лицо немецкой национальности, нашедшее в этой стране убежи­ще в качестве беженца или перемешенного лица, другие лица, указанные в статье 116 Конституции ФРГ, имеют право на получение бесплатного высшего образования при условии предъявления документа о наличии необходимого образовательного ценза. Это может быть документ об освоении программы общего школьного об­разования, а в отдельных случаях и программы начального профессионального образования. В аналогичном порядке в вузы ФРГ могут поступать и граждане стран Европейского Союза, владеющие немецким языком и способные успешно обучаться на этом языке.

Важной, но весьма дорогостоящей мерой, делающей образование действи­тельно доступным для всех желающих, является ежемесячное пособие, которое выплачивается в ФРГ социально незащищенным обучающимся, начиная с пери­ода их обучения в старших классах общеобразовательных школ, средних специ­альных и профессиональных школ и в некоторых других учебных заведениях.

Порядок и основания выплаты такого пособия закреплен Федеральным законом «Об индивидуальной помощи в получении образования», Пособия, выплачиваемые государством, подразделяются на дотации и ссуды. Лица, получавшие в период обучения ссуды, обязаны их вернуть государству в течение двадцати лет. Первый взнос должен быть сделан через пять лет после окончания предельного срока оказания государством материальной помощи. Ссуда является беспроцентной для лиц, погасивших ее в установленные сроки.

Одной из особенностей настоящего закона являются постоянные ссылки к Основному Закону государства, когда речь идет о претворении в жизнь гарантий о равенстве прав и свобод. Например, здесь говориться о том, что земля и вузы должны обеспечить членам высшего учебного заведения выполнение основных прав (свобода преподавания, исследования, обучения), обозначенных в Основном Законе. Постоянная задача вуза – это взаимодействие с компетентными государственными органами, с целях уточнения и развития содержания и формы обучения с учетом развития науки и искусства, потребностей профессиональной практики и необходимых изменений в профессиональном мире. Также в порядке толкования статьи 116 Основного закона каждый немец на выбранное им обучение в вузе, если он предъявит квалификацию, требуемую для обучения. Граждане других стран – членов ЕС приравниваются к немцам, если они могут подтвердить необходимое для обучения знание немецкого языка. Препятствия к допуску, связанные не с квалификацией, а с самой личностью претендента на обучение, регулируется земельным законодательством. Точно также земельными законами регулируются положение членов вуза – сотрудников, студентов, докторантов (они прикрепляются к вузу, в котором будет проходить защита их исследований). Вообще, земельное законодательство может иметь установки, значительно отличающиеся от федерального закона. Государством принимает вмешательство в положения, регламентированные им, в случаях, если того требует особая структура и задачи вуза, расположенного в конкретной земле.

Федеральным Законом «Об индивидуальной помощи в получении образования» (Федеральный закон о содействии образованию) от 01.04.2001 ^[13] предоставляется право на индивидуальную помощь в получении образования, соответствующего склонностям, лицам, не имеющим средств к существованию и средств к обучению. Законом устанавливаются предпосылки для оказания такого содействия всем лицам, впервые получающим образование или продолжающим его, включая немцев, проживающих за рубежом. Исключение делается лишь в отношении возраста обучающихся – помощь не предоставляется тем, кому исполнилось 30 лет. Здесь определены виды содействия, оказываемые в целях предоставления средств к существованию. Среди них выделяют такие как, ежемесячные пособия, надбавки на оплату страхования на случай болезни, дополнительная помощь при тяжелом материальномположении и иные положения.

Вопросам земельного законодательства в землях в сфере образования посвящены положения таких законов как Закон федеральной земли Бавария «О высшем образовании в Баварии» в редакции от 01.12.1993, который заменил положения закона от 07.11.1978. Земельное законодательство регулирует также вопросы статусу педагогических работников, обслуживающего персонала, преподавателей вуза в отдельных нормативных актах.