Legalization of social organizations and political parties within the mechanism of constitutional order protection in Ukraine.

Bondarchuk Il'ya Vladimirovich PhD in Law 1 295006, Russia, respublika Krym, g. Simferopol', ul. Pavlenko, 5 bondoc@ukr.net Other publications by this author

С приобретением независимости на пути государствообразующих процессов наибольшую опасность для конституционного строя Украины представляют собой общественно-политические объединения, которые строят свою деятельность и идеологию на непризнании украинской государственности и территориальной целостности Украины. Ярким примером деятельности таких общественных организаций выступали: Севастопольское городское молодежное объединение «ПРОРЫВ»; «Донецкая Республика»; Харьковская областная общественная организация «Евразийский союз молодежи» (ЕСМ), которые были распущены в судебном порядке в 2006, 2007 и 2008 годах соответственно. Вместе с тем в Украине на сегодняшний день нет достаточного опыта противодействия экстремизму. Отсутствуют и законодательные нормы, определяющие организационно-правовые основы противодействия экстремистской деятельности, отсутствует и легальное определение понятия «экстремизм».

Действующее украинское законодательство, которое в той или иной мере направлено на борьбу с названным явлением и на профилактику в этой сфере, включает в себя лишь соответствующие положения статей 36 и 37 Конституции Украины от 28 июня 1996 г., а также нормы Законов Украины: «Об общественных объединениях» от 22 марта 2012 г. (ст. 4) и «О политических партиях в Украине» от 5 апреля 2001 г. (ст. 5).

На сегодняшний день в Украине нет достаточного опыта противодействия экстремизму. Отсутствуют и законодательные нормы, определяющие организационно-правовые основы противодействия экстремистской деятельности, отсутствует и легальное определение понятия «экстремизм». В отличие от Российской Федерации, где действует Федеральный Закон «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г., особенностью современной государственно-правовой практики Украины в сфере противодействия экстремистской деятельности общественных организаций является формирование конституционно-правового института, регулирующего организационно-правовые основы отношений между государством и объединениями граждан по поводу приобретения последними легального статуса.

Так, согласно ч. 9 статьи 9 Закона Украины «Об общественных объединениях» действия от имени незарегистрированного общественного объединения или общественного объединения, уведомление которого не принято в установленном данным Законом порядке, кроме действий, связанных с регистрацией такого объединения или уведомлением о его создании, запрещаются ^[1]. Тогда как статья 27 Федерального закона РФ «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 г., предусматривает комплекс прав и обязанностей с момента фактического создания общественных объединений, которые не являются юридическими лицами и не подлежат государственной регистрации ^[2], закрепляя тем самым их правовой статус автоматически без каких-либо дополнительных процедур.

Часть вторая статьи 64 Конституции Украины не относит право на свободу создания общественных организаций к перечню тех свобод, которые никем и никаким образом не могут быть ограничены. Это говорит также о том, что Основной Закон Украины допускает дополнительное урегулирование законом общих принципов создания и деятельности общественных организаций. Это, по мнению, Конституционного Суда Украины, означает, что законами Украины обозначаются основные, исходные положения, на которых основываются создание и деятельность политических партий и иных объединений граждан. Подчеркнем, что данное регулирование должно, во-первых, отражать сущность правового явления приобретения социальным объединением статуса общественной организации, а во-вторых, закреплять правообеспечивающий характер механизма их легализации. Другими словами, проблема легализации объединений граждан проходит исключительно через сферу публичного права.

Наконец, пора отказаться и от наивных представлений о том, что Конституция сама по себе является достаточной гарантией демократического развития общества и свободы и прав человека и гражданина. Подлинная гарантия писаной конституции и закрепляемых ею институтов конституционного государства, при условии, что она соответствует потребности общества и отвечает уровню его развития, заключается в такой организации социума, которая могла бы противостоять всяким покушениям на защищаемый основным законом конституционный строй ^{[3, с. 7]}. Хотя защита конституционного государства приемлема лишь в случае, когда применяемые методы соответствуют нормам конституционного государства, вместе с тем в распоряжении государства должны быть эти методы ^{[4, с. 4]}.

Теоретическое обоснование применения государством исключительных мер берет свое начало с работы «Исключительное положение», написанной еще в 1908 г. известным дореволюционным конституционалистом В.М.Гессеном. По его мнению, законодательство правового государства, регулирующего применение исключительных полномочий государственной власти, должно отвечать двум категорическим условиям. Первым их них, В.М.Гессен называет применение исключительных полномочий «только при наличии обстоятельств, действительно чрезвычайных»; вторым условием является предоставление правительству ровно столько власти, сколько необходимо для «спасения государства от угрожающей ему серьезной опасности» ^{[5, с. 6]}.

Большинство конституций зарубежных стран устанавливают целый ряд государственно-правовых мер ответственности в случаях ненадлежащего использования права на объединение. В частности, это: запрет, принудительный роспуск, приостановление деятельности и лишение лица или лиц конституционного права на свободу объединения.

Так, например, запрещаются, согласно статье 9(2) Основного Закона ФРГ, те объединения, цели и деятельность которых противоречит уголовным законам или направлены против конституционного строя ^{[6, с. 130]}. В случае злоупотребления свободой объединения для борьбы против основ свободного демократического строя статья 18 Основного Закона ФРГ допускает возможность лишения этого права Федеральным Конституционным Судом ^{[6, с. 134]}. Далее статья 21(2) Основного Закона ФРГ предусматривает, что антиконституционными являются те партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя либо устранить его, или поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии. Вопрос о признании партии антиконституционной решает Федеральный Конституционный Суд ^{[6, с. 130,135]}. За время существования ФРГ, суд дважды применял данную (21) статью Основного Закона: в 1952 г. по делу о Социалистической партии Рейха, объявив неконституционной эту неофашистскую партию; и в 1956 г. по делу о признании антиконституционной Коммунистической партии Германии. Как подчеркивается в зарубежной литературе: «В каждом из названных дел вопрос о конституционных ограничениях участия в избирательном процессе, также касался ограничения легальности организации самой политической партии» ^[7].

Кроме того, Конституция Италии (ст. 18) запрещает тайные общества и такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством военизированных организаций ^{[6, с. 71]}. Запрещаются организации военизированного характера и по Конституции Федеративной Республики Бразилии (cт.5). «Ассоциации, - гласит далее ст. 5 основного Закона Бразилии, - могут быть распущены в принудительном порядке или их деятельность может быть приостановлена только на основании судебного решения» ^{[6, с. 290]}. Аналогичная формулировка содержится и в ст. 22 Конституции Испании: «Объединения могут быть распущены или их деятельность приостановлена только в силу мотивированного судебного решения» ^{[6, с. 206]}.

Что касается современной судебной практики ограничения права на свободу объединения, то по данным Европейского суда по правам человека за 1999-2007 гг. Судом было вынесено 59 решений, касающихся нарушения права на свободу объединений, среди которых наибольшее число решений было вынесено в делах против Турции (23 решения, то есть 39 % от всех решений). «Это государство, – по справедливому замечанию Ю.Г.Барабаша, – демонстрирует миру поступательное утверждение в своей политико-правовой системе так называемой доктрины «воинствующей демократии»» ^{[8, с. 76]}.

Украина наряду с такими странами, как Германия, Италия, Бразилия, Испания, Турция, и многими другими не является исключением. Конституция Украины, как основной Закон государства с молодой демократией, не может не содержать право государства защищать конституционный строй и безопасность внутри страны. Согласно статье 37 Конституции Украины создание и деятельность политических партий и общественных организаций, программные цели или действия которых направлены на ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного строя насильственным путем, нарушение суверенитета и территориальной целостности государства, подрыв его безопасности, незаконный захват государственной власти, пропаганду войны, насилия, на разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды, посягательства на права и свободы человека, здоровье населения, запрещаются ^[9]на разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды, посягательства на права и свободы человека, здоровье населения, . В действующем законодательстве Украины за нарушение объединениями граждан конституционных ограничений предусмотрены две государственно-правовые меры ответственности – это запрет (принудительный роспуск) и отказ в регистрации общественной организации и политической партии.

В судебной практике Украины известно всего несколько случаев о принудительном роспуске общественных объединений, деятельность которых была связана с конституционно-правовыми нарушениями. Так, 6 ноября 2008 г. Харьковский окружной административный суд вынес постановление об удовлетворении иска прокуратуры Харьковской области в полном объеме и принудительном роспуске Харьковской областной общественной организации «Евразийский союз молодежи». До этого в 2006 г. суд запретил деятельность на Украине Севастопольской организации «Прорыв», а в 2007 г. Донецкий апелляционный административный суд утвердил решение Донецкого окружного суда о принудительном роспуске организации «Донецкая республика».

Впрочем, в рамках данной статьи мы не ставим перед собой цели рассмотреть допустимость законодательных ограничений конституционного права на свободу объединения. Углубленный анализ этих процессов – тема отдельного исследования. В центре нашего внимания иная задача. На примере государственно-правовой и судебной практики Украины мы попробуем проанализировать существующую в украинском законодательстве концепцию легализации общественных организаций и политических партий в контексте обеспечения стабильности конституционного строя.

Заметим, что конституционно-правовые основы легализации объединений граждан еще не стали предметом специального научного исследования. Отсутствует понятийный аппарат, а описание процедур создания юридических лиц общественных организаций в гражданско-правовом измерении неполно и настолько отличается от соответствующих характеристик в конституционном праве, что требуется «достраивать» их до общей модели легализации, закрепленной в действующем законодательстве Украины.

Правовая наука определяет легализацию как процесс юридического признания и становления общественных организаций ^{[10, с. 24]}. При таком подходе главный акцент делается на вопросе нормативного регулирования деятельности общественных объединений, а сам процесс легализации рассматривается как цепь последовательных изменений в механизме правового регулирования правового статуса общественных организаций и политических партий.

Согласимся с высказыванием Д.А.Малого о том, что разработка проблем конституционного права на объединение велась преимущественно в направлении оценки создания и функционирования общественных объединений ^{[11, с. 8]}. Отсюда и одностороннее понимание легализации, перекликающееся с процедурами регистрации юридических лиц в гражданско-правовой сфере. Однако следует различать содержание терминов: «регистрация» как понятие цивилистики, «легализация» как понятие государственно-правовой науки.

На наш взгляд, нельзя полностью отождествлять «регистрацию» с «легализацией». Во-первых, потому, что регистрация есть лишь один из методов, способов легализации и не исчерпывает ее содержание. Содержание понятия «легализация общественных организаций» включает в себя их регистрацию как одного из возможных способов создания, прежде всего, субъекта гражданских правоотношений. Как удачно заметил В.Е.Чиркин: «регистрация дает статус юридического лица, но это не означает, что права и обязанности у всех организаций будут одинаковыми: они определяются законами об отдельных видах организаций» ^{[12, с. 281]}. Во-вторых, далеко не все элементы регистрации присущи созданию общественных объединений и связываются с приобретением ими правового статуса. Отдельные регистрационные действия вообще никак не связаны с конституционно-правовым статусом общественных объединений.

Так, например, такой элемент конституционно-правового статуса общественной организации, как конституционно-правовая ответственность имеет полностью самостоятельное значение вне зависимости от того, зарегистрирована организация со статусом юридического лица или нет. Хотя в специальной литературе имеются и противоположные точки зрения. Так, А. А. Кондрашев в качестве субъектов конституционно-правовой ответственности выделяет те общественные объединения, которые имеют статус юридического лица ^{[13, с. 15]}. Однако мы разделяем точку зрения В. А. Виноградова утверждающего, что самостоятельная конституционно-правовая ответственность общественных и иных объединений может быть как в случае создания ими юридического лица, так и без этого ^{[14, с. 334]}. Ведь правовой основой деятельности общественных образований выступают конституционные положения (ст. 36 Конституции Украины, ст. 13 Конституции Российской Федерации), закрепляющие равенство всех объединений граждан перед законом.

Однако спрашивается, зачем государству устанавливать правовую норму, обязывающую общественное объединение во всех случаях узаконивать свою деятельность? Например, как быть тем «неформальным объединениям», которые основаны на любительстве и удовлетворении личного интереса граждан без всякой претензии на то, чтобы при этом сложилась организация. А исходя из формального содержания законодательства Украины, как руководство, так и участие в социальных объединениях, не прошедших легализацию, может стать основанием наступления юридической ответственности. В украинских же реалиях наступление негативных последствий для лиц, реализующих свое конституционное право на свободу объединения без соответствующего официального признания со стороны государства, довольно редкое явление и имеет место только тогда, когда деятельность нелегализованного объединения граждан граничит, по мнению правоохранительных органов, с нарушением действующего законодательства. Например, 12 декабря 2005 года сразу же после проведения пресс-конференции, посвященной теме дискриминации россиян в Крыму и борьбе за воссоединение Крыма с Россией, активисты фронта «Севастополь-Крым-Россия» были задержаны работниками милиции и привлечены к административной ответственности за участие в деятельности нелегализованного в установленном законом порядке объединения граждан ^[15].

В свете вышеизложенного требует отдельного комментария ст. 1865 Кодекса Украины об административных правонарушениях, которая предусматривает, что руководство объединением граждан, которое не легализовалось в установленном законом порядке или которому отказано в легализации, или которое принудительно распущено по решению суда, но продолжает действовать, а также участие в деятельности таких объединений влечет за собой наложение штрафа от двадцати пяти до ста тридцати необлагаемых минимумов доходов граждан ^[16].

По нашему мнению, эта норма имеет право на существование, но с некоторыми замечаниями. Во-первых, ее необходимо трактовать системно, в тесной связи с нормами статьи 4 Закона Украины «Об общественных объединениях» и ст. 5 Закона Украины «О политических партиях в Украине», предусматривающими конкретный перечень фактических обстоятельств, при которых ограничивается создание и деятельность объединений граждан. Во-вторых, следует определить субъектный состав ответственности за нарушение законодательства, установленный комментария ст. 1865 Кодекса Украины об административных правонарушениях. Как представляется, эта ответственность предполагает только лишь ответственность отдельных физических лиц, входящие в социальную группу, которая не имеет легального статуса. Данная группа должна рассматриваться в качестве субъекта ответственности не в силу отсутствия официального признания государством связей между участниками объединения, а, в случаях нарушения ими действующего законодательства.

В противном случае бессистемное и расширительное толкование норм данной статьи относительно ответственности отдельных физических лиц может привести к сомнительным выводам. Так, например, согласно утверждению представителей правозащитных организаций Украины, привлечение к административной ответственности по основаниям одного лишь участия в объединении, которое не легализовалось в установленном законом порядке, может нарушить право на свободу ассоциаций, поскольку фактически превращает право в обязанность создавать ассоциации ^{[17, с. 182]}.

А между тем, отсутствие или наличие требований закона относительно осуществления ряда последовательных, юридически значимых действий, направленных на приобретение прав и обязанностей, не может рассматриваться ни как ограничение права граждан на объединение, ни как не отвечающее Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Тем более что в позиции Венецианской комиссии, изложенной в заключении, утвержденном на 41-м пленарном заседании 10-11 декабря 1999 года, сказано, что требования относительно регистрации политических партий сами по себе не могут рассматриваться как нарушение права граждан на объединение ^[18].

Подчеркнем, что конституционная грань участия граждан в общественно-политической сфере посредством общественных и политических объединений, проходит по линии взаимной ответственности и конституционных обязанностей государства и личности. В правовом государстве конституционно-правовой статус общественных и политических объединений является не только условием осуществления публичной деятельности, но и фактором взаимных прав и обязанностей в отношениях между государством и названными институтами гражданского общества.

Вместе с тем, как показывает практика, в условиях украинской действительности деятельность таких общественных организаций часто проявляется в безответственном отношении к конституционным принципам их создания, деятельности и ее прекращения, в нарушении демократических правил внутрипартийной уставной жизни. Вследствие чего общественные объединения, созданные с целью выражать и защищать общие интересы граждан, превращаются в инструменты манипулирования частью общества, входящей в то или иное объединение, обеспечивают интересы узкого круга лиц для удержания или достижения власти.

Так, в судебном деле о принудительном роспуске Севастопольского городского молодежного объединения «ПРОРЫВ» показательным было то, что в письменных возражениях представитель этой организации указывал, что цель объединения определена в Уставе и полностью отвечает действующему законодательству (на момент рассмотрения дела – И.Б.) Украины, а вина членов и руководителя объединения в совершении преступления, предусмотренного частью второй статьи 110 Уголовного кодекса Украины, в законном порядке не доказана и не установлена обвинительным приговором суда. Заметим, что такая позиция исходя из содержания статьи 4 Закона Украины «Об объединениях граждан» была полностью обоснованной, поскольку в данной статье шла речь о запрете в судебном порядке легализованных объединений граждан в тех случаях, когда посягательство на основы конституционного строя является их целью.

Однако основанием решения суда о роспуске данной организации послужило не использование экстремистских методов в отстаивании своих политических взглядов, а систематическое нарушение требований закона об обязательной легализации деятельности за пределами города Севастополя и несоблюдение норм собственного Устава ^[19]. Оппоненты могут возразить, что в деле о принудительном роспуске Севастопольского городского молодежного объединения «ПРОРЫВ», деятельность фактически была запрещена по формальным основаниям и, в частности, несоответствия территориального ограничения деятельности общественной организации. В то же время судом было установлено, что данным объединением было организовано и проведено в районе Чонгарского перешейка (Джанкойский район, Автономная Республика Крым) массовое мероприятие по поводу несогласия с пребыванием Крымского полуострова в пределах государства Украины, с призывами изменения государственной границы путем присоединения Крыма к Российской Федерации. А как отмечала Европейская комиссия по правам человека в 1991 г. по делу Лавис против Франции, не существует права на объединение в целях, противоречащих законодательству страны, однако должно существовать право на объединение в целях изменения данного законодательства ^{[20, с. 59]}.

Предусмотренная законодательством возможность отказа в регистрации общественного объединения отличается от вышеописанных видов санкций конституционно-правовой ответственности тем, что «применяется к объединениям (организациям), чей соответствующий правовой статус еще юридически не признан государством» ^{[14, с. 347]}. Однако эта санкция будет носить конституционно-правовой характер не во всех случаях. Особенно в тех случаях, когда отказ в регистрации выступает в роли института гражданского права, а причины отказа в регистрации связаны с нарушением гражданско-правового законодательства, например: тождественность в использовании названия другого зарегистрированного общественного объединения или общественного объединения, уведомление которого принято в установленном Законом порядке.

Однако при этом отказ в регистрации общественного объединения на основании п. 2 ч. 5 ст. 10 Закона Украины «Об общественных объединениях» о том, что объединение носит собственное название общественного объединения, деятельность которого запрещена в судебном порядке (на протяжении трех лет после вступления в законную силу соответствующего решения) будет носить конституционно-правовой характер.

В завершение обратим внимание, что тема легализации общественных объединений в Украине, с одной стороны, тесно связана с проблемой их конституционно-правового статуса, поскольку обусловлена нормой-обязанностью, а с другой стороны, сочетает в себе гарантированную государством тенденцию развития идеологического и политического плюрализма и юридическую ответственность каждого отдельно взятого и легализованного в установленном законом порядке общественного объединения. А само законодательное закрепление обязанности легализовать деятельность общественного объединения является формальным основанием для реализации позитивной конституционно-правовой ответственности.