Tax administration in Russia: Preconditions of Formation and Features of Functioning

Efremova Tat'yana Aleksandrovna PhD in Economics Associate professor of the Department of Finance and Credit Ogarev Mordovia State University 430005, Russia, g. Saransk, ul. Polezhaeva, 44 Efrta@mail.ru Other publications by this author

Налоговое администрирование представляет собой один из основных элементов управления налоговой системы, способствующих устойчивому функционированию экономики страны. Управление налоговой системой определяется характером и задачами налоговой политики соответствующего этапа развития. В связи с этим исследование проблемы становления и развития налогового администрирования в России позволяет раскрыть его социально-экономическое содержание, особенности современной трансформации, а также эволюционные процессы его становления и современной динамики.

Понятие «администрирование» (лат. administration – руководство, управление) достаточно редко использовалось в отечественной науке для целей описания управленческой деятельности, так как его семантическое содержание соответствует понятию «управление». Учитывая данное обстоятельство, налоговое администрирование в самом упрощенном толковании можно определить как управление налогообложением. При этом управление налоговыми отношениями должно быть организовано, прежде всего, со стороны государства, что обусловливает рассмотрение в качестве управляющего субъекта именно государственных органов. Деятельность таких структур в ряде нормативно-правовых документов исполнительных органов федерального уровня была в 2000-х годах впервые охарактеризована термином «налоговое администрирование».

Налоговое администрирование занимает особое место в финансовых и налоговых отношениях. Оно играет важную роль в финансовой системе государства по мобилизации налоговых доходов. Соответственно, их сбалансированное регулирование имеет важнейшее значение как с точки зрения исполнения доходной части бюджета, так и с точки зрения взаимоотношений участников налоговых взаимосвязей.

Становление и развитие налогового администрирования осуществлялось одновременно с развитием налоговой системы. Его функционирование неотделимо от развития государства и общества как целостное явление.

Непосредственная взаимообусловленность государства и налогов подчеркивается многими исследователями. Так, К. Маркс подчеркивал императивный, властный характер налогов, утверждая, что «в налогах воплощено экономически выраженное существование государства» ^{[5, с. 308]}. Д. Норт, определяя содержание государства, подчеркивал, что оно выступает как организация со сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющимися на географический регион, границы которого устанавливаются его способностью облагать налогом подданных ^{[1, с. 21]}. По классическому определению А. Смита функции государства сводятся к трем важнейшим задачам: обеспечение национальной обороны, отправление правосудия, организация общественных работ и общественных учреждений, содержание которых невыгодно, но необходимо ^{[9, с. 142]}. Кроме того, по определению Дж. Кейнса, государство должно оказывать руководящее влияние на экономические процессы, в том числе – на склонность к потреблению, путем соответствующей системы налогов, частично фиксированием нормы процента и, возможно, другими способами ^{[3, c. 59]}.

Э. А. Вознесенский указывает, что поскольку существование финансов в отличие от других стоимостных категорий немыслимо вне государства, без придания финансовым отношениям государственно-властного характера, то система финансовых отношений должна быть организована с учетом правовых норм ^{[2, с. 129]}. В связи с этим, важнейшим условием институционализации налогового администрирования следует признать нормотворчество. При этом создание системы сбора государственных доходов, которые должны систематически поступать в бюджет, опирается и на экономические условия воспроизводственного процесса, специфику организации производства, обмена, распределения и потребления.

В России становление и развитие налогового администрирования, на наш взгляд, следует рассматривать применительно к четырем этапам – начиная с конца IX в. и по настоящее время (таблица 1).

Таблица 1 – Ретроспектива становления и развития налогового администрирования в России

Первый период – это начальный этап становления налоговой системы и налогового администрирования в процессе развития налоговых отношений. Он отличался неразвитостью и случайным характерам установления налогов. В рассматриваемом начальном периоде на Руси были определены виды налогов, которые взимались у населения. Собираемые платежи имели признаки налога – безусловность, безвозвратность и индивидуальная безвозмездность взимания. Именно они являются исторической «основой» развития налоговой системы Российского государства.

До становления Московского государства для российской практики налогообложения было характерно наличие множества обязательных податей в пользу князя. Взимание платежей носило не постоянный характер. Единой и слаженной системы взимания платежей не существовало.

Администрированием большинства прямых налогов занимался Приказ большого прихода. Одновременно с ним oблoжeниeм наceлeния занимались территориальные приказы. В силу этого налоговая система России в XV – XVII вв. была достаточно сложна и запутана. Вместе с тем, рассматриваемый период характеризуется уже системным подходом к управлению налогообложением Великим князем и формированием единой финансовой системы. Осуществляется проверка финансовой деятельности приказов, проводится анализ приходных и расходных книг.

Прослеживается поэтапная системность администрирования существующих налогов. В этот период были определены органы, отвечающие за поступления в казну причитающихся налоговых платежей. Исходя из проведенных исследований, можно сделать вывод о том, что администрирование существующих платежей началось с формированием государственности Руси и возникновением налоговых взаимосвязей, а также развитием налоговой системы.

Об эффективности налоговой системы в интересах развития экономики в рассматриваемом периоде не могло идти речи. Так как практически финансово-хозяйственные отношения не были развиты. На первоначальном этапе администрирование налоговых платежей носило случайный и бессистемный характер, преследуя только единственную цель по применению мер и мероприятий для удовлетворения потребности княжеского двора.

В дальнейшем администрирование приобретает более организованный и системный характер: определены уполномоченные органы по взысканию налоговых платежей; определен порядок обеспечения платежей в царскую казну; вырабатываются меры принудительного взыскания задолженности.

Особенностью второго периода становления и развития налоговой системы и налогового администрирования было то, что они перешли в новую фазу развития. Актуальность рассмотрения взаимосвязи налоговой системы и налогового администрирования и его эффективности в период экономического развития Российской империи обусловлена богатством исторического опыта налогообложения. Рассмотрение взаимосвязей позволяет не только более глубоко оценить динамику происходящего в данной области в сегодняшние дни и сделать определенные выводы о перспективах развития рассматриваемой проблемы в будущем, но и определить, какие эффективные методы и решения, а также удачные финансовые конструкции могут быть использованы в сегодняшней работе в налоговой сфере.

Проведение налоговой реформы, в результате которой основное бремя налогов было снято с крестьян и переложено на те сословия, которые номинально продолжали числиться в неподатном состоянии, привело к увеличению нагрузки на чиновников Казенных палат. В связи с изменением социального состава плательщиков, введением новых налогов и новых способов их взимания уже вскоре выяснилось, что чиновники не могут справиться с задачей их исчисления и взимания. Усложняющаяся налоговая система настоятельно требовала реформ в области контроля за поступлением налогов, создания соответствующих административных учреждений с целью эффективного администрирования налоговых платежей.

До учреждения податной инспекции надзор со стороны Казенных палат за торговлей и промыслами был весьма слаб. Раз в год чиновники для особых поручений производили их генеральную проверку. Постоянный же надзор был возложен на волостных старшин и выборных торговых депутатов, которые в гораздо большей степени заботились о частных интересах торговцев и промышленников, чем о пополнении государственной казны. Уклонение от уплаты торговых пошлин носило массовый характер.

Вместе с тем, существующие налоги и пошлины не были обременительными. За три года (1882–1884 гг.), предшествующих созданию податной инспекции, торговые пошлины составляли 61248 тыс. рублей, а за три года после ее создания (1886–1888 гг.) они возросли до 72243 тыс. рублей ^{[8, с. 49]}.

Без деятельного участия податных инспекций была бы невозможна реформа и администрирование промыслового налога 1898 г. Промысловый налог уплачивался торговыми заведениями и промышленными предприятиями за право ярмарочной торговли. Крупные акционерные предприятия уплачивали дополнительный промысловый налог в форме налога с капитала и процентного сбора с прибыли. Существовал налог на недвижимое имущество. К началу XX в. в России доминировали уже прямые налоги.

Податные инспекции, как исполнительные органы Казенных палат, содействовали водворению более правильных приемов при исчислении и взимании податей и пошлин. Их трудами были собраны разносторонние данные об экономическом положении населения, положенные в основу многих реформ, проведенных в финансовом законодательстве ^{[7, с. 102]}.

Можно сделать вывод о том, что непосредственно чиновнику в лице податного инспектора предписывалась роль «локомотива» в проводимых реформах. Эффективная работа инспекторского состава в конечном результате влияла на собираемость налоговых платежей, уклонение от их уплаты было сведено к минимуму.

Финансовое положение России перед началом первой мировой войны было довольно устойчивым. По бюджетной росписи на 1914 г. доходы были определены в сумме 3522 млн. рублей, расходы – 3303 млн. рублей. В общегосударственных доходах одной из наиболее крупных статей был доход от казенной винной монополии – 935,8 млн. рублей. Казенное имущество и капиталы приносили 805 млн. рублей, среди них наибольшие доходы обеспечивали железная дорога и лесное хозяйство ^[6].

Налоги планировались по трем подразделениям: прямые налоги – 264,5 млн. рублей, косвенные налоги – около 710 млн. рублей и пошлина – более 230 млн. рублей. Среди прямых общегосударственных налогов выделялся промысловый налог – 145,8 млн. рублей с ростом к 1913 г. на 12,2 млн. рублей или на 9,1 %, что говорит о развитии промышленности в России. Поземельный налог, имущественный налог и подати вместе должны были принести казне 83 млн. рублей. Из косвенных налогов почти половину – 351,9 млн. рублей – составляли таможенные сборы, 150 млн. рублей – акциз на сахар, 98,4 млн. рублей – акциз на табачные изделия и спички ^[6].

Следует отметить, что истинное значение налогов в бюджете дореволюционной России было существенно больше, чем кажется при рассмотрении доходных статей. Например, казенные железные дороги, принося высокие доходы (около 680 млн. рублей), сами же и «съедали» их на свое содержание. Казенная винная монополия учитывается в расходах, поглощая более четверти тех доходов, которые дает государству. И лишь налоги обеспечивают доходы бюджета государства при минимальных затратах ^[6].

Исследование второго этапа развития налоговой системы и налогового администрирования позволяет сделать вывод о том, что налоговая политика государства с четкой организацией налогового администрирования приводит к эффективной налоговой системе, что характеризуется устойчивым финансовым положением государства. Рост эффективности налоговой системы, выразившийся в значительных налоговых поступлениях в казну за счет количественного показателя налогоплательщиков, связан с бурным развитием промышленности в России.

Безусловно, данный рост был обеспечен также за счет применения мер налогового администрирования уполномоченным органом в сфере налогообложения в интересах хозяйствующих субъектов без обременения налогообложения. Улучшение собираемости налогов было осуществлено за счет устойчивого развития российской экономики и эффективной организации работы уполномоченного органа по взысканию платежей.

Третий период характеризуется противоположными тенденциями развития налогообложения, налоговой системы и налогового администрирования при советской власти. Организация работы по налоговому администрированию в рассматриваемом периоде отличалась высокой организованностью со стороны уполномоченных органов.

Вместе с тем, объемы платежей государственных предприятий из прибыли в союзный бюджет и бюджеты республик снижались: 1986 г. – 129,8 млрд. рублей, 1987 г. – 127,4 млрд. рублей, 1988 г. – 119,6 млрд. рублей, 1989 г. – 115,5 млрд. рублей. Параллельно, при росте расходов, масштабы финансового кризиса нарастали. В конце 1991 г. внутренний государственный долг превысил 995 млрд. рублей, внешний долг достиг 47 млрд. инвалютных рублей ^{[10, c. 2]}.

Результаты анализа развития налоговой системы и налогового администрирования в условиях функционирования государственной системы планового распределения финансовых ресурсов показали, что налоговая система выполняла роль аккумулятора части валового внутреннего продукта (ВВП). Функции регулирования развития производства, координации и стимулирования основных направлений его технической модернизации выполняли плановые и снабженческие государственные органы. Присущие мировой налоговой практике и в определенной степени применяемые ранее в инструментарии российской налоговой политики, регулирующая, стимулирующая и социальная функции были полностью замещены механизмами централизованного планирования, государственного снабжения и государственного социального обеспечения.

Налоговая система превратилась в мощный дестабилизирующий фактор развития отечественной экономики: существовавшая практика взимания налоговых платежей в виде отчислений от прибыли и налога с оборота способствовала снижению эффективности функционирования производства, тормозила его научно-техническое развитие, стимулировала процесс разбалансирования товарного рынка. В условиях функционирования государственной системы планового распределения финансовых ресурсов, предпосылки роста эффективности налоговой системы отсутствовали.

Особенность администрирования налоговых платежей заключалась в том, что учет налогоплательщиков осуществлялся путем регистрации финансовыми органами граждан, имевших доходы либо иные объекта налогообложения в СССР.

Четвертый этап развития связан с кардинальными преобразованиями в политической и экономической жизни России в начале 90-х годов XX в. Интеграция постсоциалистической системы в единый мировой хозяйственный комплекс потребовала создания новой налоговой системы. Однако закладываемые при ее формировании показатели, отвечающие уровню достаточно стабильных иностранных государств, уже с момента создания налоговой системы России не отвечали реальным условиям налогообложения и делали ее неэффективной.

Самой сложной проблемой при разработке новой налоговой системы была необходимость, как минимум, сохранения сложившегося ранее уровня доходов государства, поскольку нельзя было сразу отказаться от финансирования из бюджета целого ряда различных социальны программ. Решение этой задачи усложнялось, с одной стороны, падением производства и сокращением доходов бюджета вследствие уменьшения налоговых поступлений, а с другой стороны – необходимостью компенсации за счет бюджета растущих социальных издержек рыночных преобразований.

Постепенно по мере накопления опыта налогообложения «нерыночные» налоги отменялись, ставки на действующие налоги снижались, вводились новые права и гарантии для налогоплательщиков, смягчались меры ответственности. Однако в результате того, что налоговая система постоянно совершенствовалась, в законодательные акты необходимо было постоянно вносить изменения и дополнения, порой по нескольку раз в год. Как правило, изменения и дополнения имели так называемую «обратную силу», то есть распространяли своедействие на отношения, возникшие с начала года, в котором были приняты данные изменения.

Издавалось огромное количество нормативных документов, разъяснявших порядок применения законов и изменений к ним. В результате налоговая система была невероятно сложной и запутанной. Все эти годы российская налоговая система и применяемые меры налогового администрирования не обладали таким важнейшим качеством, как стабильность. Ситуация несколько улучшилась лишь после принятия вначале первой, а затем и второй частей Налогового кодекса.

Что касается органов, ведущих контроль за своевременностью и полнотой уплаты налоговых платежей в бюджет, то они также неоднократно подвергались реформированию. Созданная в 1991 г. Государственная налоговая служба Российской Федерации в 1998 г. была преобразована в Мини­стерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России), которое в свою очередь в 2004 г. было преобразовано в Федеральную налоговую службу (ФНС России). Вместе с преобразованием структуры налоговых органов изменялись и расширялись выполняемые ими функции.

Организационные преобразования налоговых органов способствовали трансформации института налогового администрирования. Изменения в системе управления налоговыми отношениями сформировали принципиально новые социально значимые институты, ставя перед ними более сложные задачи. На первый план были выдвинуты важнейшие цели социально-экономического развития, изменены объекты контроля и его целевые установки.

Государство в лице органов налогового контроля продолжает осуществлять контроль, направленный на проверку законности, правильности и полноты исполнения налоговых обязательств, однако сфера ответственности налоговых администраций перед обществом в новых условиях существенно расширяется. Появляется необходимость оценить качественные характеристики налогового администрирования и выработать конкретные рекомендации по упрощению его процедур для законопослушных налогоплательщиков и переориентации системы контроля на сдерживание налоговых правонарушений и противодействие оппортунистическому поведению.

В последние годы (с 2006 г.) в ФНС России и ее территориальных структурах разрабатывается и внедряется в практику методология налогового администрирования. Она основана на более тщательной подготовке информационной базы, использовании многовариантных проектировок, учитывающих многочисленные факторы, влияющие на процесс налогового администрирования, в том числе оценке влияния на поступления налоговых платежей изменений, вносимых в налоговое законодательство, оценке налогового потенциала. Тем более что с началом автоматизации обработки информации в налоговых инспекциях появилась возможность использования известных статистических методов анализа и прогнозирования налоговых проверок, налоговых поступлений, налоговых правонарушений, налоговых рисков.

Таким образом, четвертый этап развития налогового администрирования в России отличается радикальными политическими и экономическими преобразованиями, носит сложный и многоаспектный характер. В связи с чем, считаем возможным разделить его на ряд отдельных временных периодов, характеризующих основные события становления налогового администрирования в постсоветский период (таблица 2).

Таблица 2 – Ретроспектива институционализации налогового администрирования в Российской Федерации

Взгляд на эволюцию налогового администрирования позволяет сделать вывод о том, что, в соответствии с изменениями политического и экономического устройства страны, по мере развития государства менялись и способы администрирования налогов и сборов. Совершенство и эффективность системы налогового администрирования в каждый период истории России зависели от степени развития государственного аппарата, социально-экономического уровня развития общества, самого государства и налоговой культуры населения.

Налоговое администрирование является обязательным атрибутом управления государственными финансами, предопределенным объективностью существования налоговых отношений как основного источника государственных доходов. Институт налогового администрирования выступает, с одной стороны, составным элементом организационной структуры уполномоченных контрольных органов, с другой стороны – важнейшей частью налоговой системы. Будучи неотъемлемой частью общественного регулирования, налоговое администрирование обеспечивает практическую реализацию фискальной функции налогов. С другой стороны, как подчеркивает З. А. Клюкович, контрольные формы взаимодействия налогоплательщиков и органов-администраторов способствуют разрешению конфликта интересов и достижению регулирующих эффектов, изначально предполагаемых при принятии налоговой политики ^{[4, с. 286–287]}.

В этой связи институт налогового администрирования понимается нами как неотъемлемая часть системы общественно-экономического регулирования со встроенной обратной связью. Он востребован в гражданском обществе для непрерывного мониторинга и анализа состояния социально-экономических процессов, оценки эффективности деятельности экономических субъектов. Действительно работающий институт налогового администрирования, осуществляя профилактические меры и выявляя случаи уклонения от уплаты налогов, может внести значительный вклад в борьбу с коррупцией, мошенничеством, легализацией криминальных денег и другими нарушениями законодательства, активно способствуя тем самым переустройству общества, развитию инновационной экономики и улучшению качества жизни населения.