Cross-Border Trade as a Part of Cross-Border Cooperation Between Russia and Foreign States: Problems of Regulation by Administrative Law

Pavlov Pavel Vladimirovich Professor, Director of Institute of Management in Economic, Ecological and Social Systems, Southern Federal University 347922, Russia, Rostovskaya oblast', g. Taganrog, ul. Chekhova, 22, kab. 213 pavel.pavlov20@gmail.com Other publications by this author

Укрепление международных позиций России, а также решение задач, связанных с установлением равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений со всеми странами, успешное продвижение ее внешнеэкономических интересов, обеспечение политического, экономического, информационного и культурного влияния за рубежом требуют задействования всех имеющихся в распоряжении государства финансово-экономических рычагов ^[1]. Россия в силу значительного экономического, научно-технического и военного потенциала продолжает играть важную роль в мировых процессах, и в ближайшей перспективе заинтересована в более широкой интеграции в мировую экономику, расширении сотрудничества с международными экономическими, политическими и финансовыми институтами, в том числе посредством налаживания торговых отношений.

Для унификации правил международной торговли между собой страны используют различные типы экономической интеграции. В зависимости от целей, которые преследуют государства при объединения, это может быть простейшая интеграция, как зона свободной торговли, так и наиболее комплексная, включающая унификацию валютного, таможенного, налогового и другого законодательства стран-участниц, как при полной экономической интеграции (Рис. 1).

Рис. 1. Ступени экономической интеграции

Все эти формы интеграции связаны с развитием приграничного сотрудничества государств, под которым понимают согласованные действия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия между сопредельными государствами в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий, повышения благосостояния их населения, укрепления дружбы и добрососедства между этими государствами ^[2].

Приграничное сотрудничество стало важной особенностью современных международных связей регионов, поскольку именно на границе непосредственно пересекаются многие жизненно важные проблемы государств, включая внешнеполитические, экономические, гуманитарные контакты. Приграничное сотрудничество помогает решать отдельные вопросы межгосударственных отношений, в том числе такие, по которым затруднительно или пока невозможно принимать решение на более высоком уровне, укреплять исторически сложившиеся связи.

В связи с этим необходимо углубленное научное исследование, предполагающее анализ зарубежного опыта, изучение административно-правовой составляющей приграничного сотрудничества государств, разработка инструментов ее совершенствования, создание и внедрение в отечественную правовую систему концепций дальнейшего развития приграничной торговли.

Мировой опыт свидетельствует, что приграничное сотрудничество является важнейшим фактором активизации международных экономических связей, а разумное использование преимуществ приграничного положения позволяет дать мощный импульс для развития даже самых неперспективных на первый взгляд регионов. Наибольший успех в этом направлении достигли государства Евросоюза, страны которого в развитии региональной интеграции в пригранич­ных районах прошли следующие стадии:

1. Полное отсутствие отношений.Такое положение характеризуется тем, что различные образования и на­селение сторон не знают друг друга. Они живут в состоянии самообеспечения и идентифицируют себя исключительно со своим национальным сообществом. В результате граница рассматривается лишь как разграничительная линия, ис­точник безопасности.

2. Стадия обмена информацией.Она связана с установлением первых контактов. Проводятся неофициаль­ные встречи правительств и (или) административных властей, происходит об­мен письменной информацией. В интересах сотрудничества стороны полу­чают больше сведений о политических, экономических, социальных и культур­ных реалиях соседнего региона.

3. Консультации.Консультации проходят чаще на неофициальной основе и незави­симо от исхода не имеют обязывающего характера. Большая часть пригранич­ных сообществ в Европе достигла этой стадии, особенно в области простран­ственного планирования и охраны окружающей среды.

4. Сотрудничество.Большинство су­ществующих приграничных институтов добавляет сотрудничество как необходимую составляющую в процесс консультаций. Зачастую совместные решения являются наибо­лее целесообразными, когда население каждой стороны границы сталкивается с одними и теми же проблемами. В особенности сотрудничество становится плодотворным в области охраны окружаю­щей среды, преодоления последствий стихийных бедствий и аварий, дефици­та тех или иных товаров или ресурсов.

5. Гармонизация.В приграничных районах с национальными и региональными системами законодательства и регулирования термин гармонизация иногда заменяется термином «выравнивание систем соци­альной безопасности». Поэтому для возникновения настоящей связи договорных отношений на базе гармонизации, а затем и интеграции необходимо создать единую систему взаимного понимания и сотрудничества даже на простом уровне создания единых совместных пунктов перехода границ.

6. Интеграция.Совместные программы регионального развития, составляющие конеч­ную стадию приграничного социально-экономического сотрудничества, не могут быть составлены, а тем более осуществлены, пока не достигнута конечная цель - интеграция на базе единого рынка. Интеграция является высшей на современном этапе ступенью интернационализации хозяйствен­ной жизни и включает процесс объединения элементов национальных экономик ^[3].

Важным условием экономического регионализма является соседство, близость, географическая общность стран-участниц. Если границы между соседними странами неконфликтны, это, несомненно, благоприятствует их сотрудничеству. Но особый импульс придают ему соответствующие межгосударственные соглашения и предоставляемые в их рамках взаимные префе­ренции, создаваемые более льготные условия.

Основополагающими документами для формирования правовой базы приграничного сотрудничества в Европе можно считать многостороннее Генеральное соглашение о тари­фах и торговле (ГАТТ), заключенное в 1947 году ^[4], и Европейскую рамоч­ную конвенцию по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ и властей, подписанную в Мадриде 21 мая 1980 года ^[5].

В Европейской рамочной конвенции под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией двух или более договаривающихся сторон, и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в рамках полномочий территориальных сообществ или властей, определяемых внутренним правом каждой из сторон (п. 1 ст. 2 Конвенции).

На основе европейского опыта и нормативных документов ГАТТ (Статья XXIV ГАТТ-47 посвящена приграничной торговле) и Европейской рамочной конвенции формировалась правовая база приграничного сотрудничества сначала Советского Союза, а затем и России. В России исследования по приграничному сотрудничеству на­чались в основном после распада СССР в 1991 году, когда более половины из вновь образованных 89 субъектов РФ стали относиться к числу приграничных или прибрежных. При этом большинство из периферийных регионов приобрели такой статус совсем недавно. Многие из этих территорий уже стали сосредоточением локальных образований с особыми режимами: это и сама граница с приграничной полосой (зоной), и особые экономические зоны, и льготные условия приграничной торговли, и др.

Ученые и специалисты справедливо отмечали резкое снижение роли государства в регулиро­вании приграничных процессов, ослабление внешнеэкономиче­ских связей с бывшими союзными республиками и отсутствие реальной таможенной политики в данный период, что отрицательно сказывалось на экономике приграничных регионов. В результате, если в при­граничных регионах, богатых сырьевыми ресурсами, наблюдалась относительная стабилизация в социально-экономическом разви­тии, то развитые в прошлом приграничные регионы России со значительным промышленным и научным потенциалом, высокой плотностью населения переживали глубокий кризис и спад произ­водства. В них очень резко возросли различия по уровню жизни с соседними регионами, что вызывало социальную напряженность и отражалось на межнациональных отношениях. Сказывалось так­же отсутствие соглашений о приграничном сотрудничестве между Россией и сопредельными государствами, что не позволяло пери­ферийным регионам более слаженно решать совместные проблемы с приграничными регионами соседних государств ^[6]. Такое наслоение «режима» на «режим» и активная, но бессистемная позиция государства в отношении проблем приграничного пространства и отдельных территорий России требует определенного упорядочения прежде всего в правовом аспекте.

Для устранения этих негативных явлений в рамках отношений в области приграничного сотрудничества между правительствами отдельных государств-членов СНГ (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан) 26 февраля 1999 г. было подписано Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств - участников договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях ^[7]. Под межрегиональным и приграничным сотрудничеством государств-участников СНГ в нем понимаются согласованные действия органов государственной власти, органов власти административно-территориальных единиц государств-участников СНГ, органов местного самоуправления, юридических лиц, общественных организаций, совершаемые в рамках действующего законодательства государств-участников СНГ, направленные на укрепление всесторонних отношений сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития регионов и приграничных территорий, повышения благосостояния населения приграничных территорий, обеспечение безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды и взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях, упрочения дружбы и добрососедства государств-участников СНГ.

Целью данного Соглашения провозглашено содействие процессам расширения и развития интеграции между приграничными регионами, установление взаимовыгодных связей. Это привело к заключению между регионами государств – участников СНГ целого ряда соглашений и договоров о взаимовыгодном сотрудничестве в различных сферах жизнедеятельности. Перечень двусторонних документов, определяющих сферу взаимодействия государств – участников СНГ, в том числе и их регионов, в области межрегионального и приграничного сотрудничества в настоящее время включает более 800 договоров. В то же время все эти государства в разной степени задействованы в двустороннем сотрудничестве. Наибольшее количество двусторонних договоров в различных сферах взаимодействия заключено Республикой Казахстан, далее следуют Российская Федерация, Украина и Республика Беларусь. Треть заключенных договоров регулирует экономическую сферу сотрудничества государств Содружества ^[8].

Вопросы приграничного сотрудничества на пространстве СНГ активно прорабатываются на двустороннем уровне – рассматриваются в рамках межправительственных комиссий (далее – межправкомиссия) государств – участников СНГ. Такие комиссии созданы практически во всех государствах – участниках межрегионального и приграничного сотрудничества. Межправкомиссии рассматривают в комплексе взаимное сотрудничество: от проработки вопросов в области отраслевого сотрудничества, производственной кооперации, создания совместных производств, торгово-экономического сотрудничества и пограничных вопросов до заключения соответствующих соглашений по указанным направлениям. Российская Федерация создала межправкомисии со всеми государствами – участниками СНГ.

К настоящему времени основу межгосударственной правовой базы межрегионального и приграничного сотрудничества в СНГ составляет Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств (далее – Концепция), утвержденная Решением Совета глав правительств СНГ от 15 сентября 2004 года ^[9], которое подписали Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Украина. Решение вступило в силу для Беларуси, Казахстана, России, Армении – 15 сентября 2004 г., Таджикистана – 22 марта 2005 года и Кыргызстана – 18 апреля 2005 года.

В Концепции определены цели, принципы и приоритеты политики государств – участников СНГ в области межрегионального и приграничного сотрудничества, его основные тенденции и особенности, виды и направления, а также меры по стимулированию развития приграничных территорий и межрегионального сотрудничества.

Особую роль проблематика приграничного сотрудничества играет для России, имеющей громадный пограничный периметр, который составляют весьма различные по природным, демографическим, экономическим и т.д. характеристикам территории. В настоящее время весь пояс приграничных территорий РФ, которые в большинстве стран мира самым активным образом используют благоприятные географические факторы (т.е. территориальную близость потенциальных зарубежных партнеров), оказывается менее развитым и экономически более депрессивным, чем схожие по уровню социально-экономического потенциала глубинные территории страны. На приграничных территориях, административно входящих в состав 48 субъектов РФ, где проживает около 12 млн человек, уровень безработицы в среднем в 1,5 – 2 раза выше, чем в среднем по стране, а среднедушевой уровень доходов населения примерно на столько же ниже ^{[10, 11]}. Более, чем 70% регионов-реципиентов федерального бюджета представлены приграничными территориями ^[12]. Население этих регионов во многом лишено возможности увеличения благосостояния за счет внешних факторов.

Эти показатели в самом общем виде отражают, с одной стороны, глубинное внутриматериковое размещение экономики страны, высокую долю ее ресурсной составляющей, а, с другой – бедность и социальное неблагополучие большинства приграничных регионов. Такая территориальная организация российской экономики имеет историческое объяснение. Военноопасный, барьерный характер границ 20 – 60 гг. XX века вынуждал размещать производство в глубинных районах страны. В силу большой удаленности от центра, слабой транспортной освоенности и длительного периода относительной замкнутости Советского Союза, окраинные регионы в большинстве своем развивались замедленными темпами. Кроме того, большая часть пограничного периметра проходит по неосвоенным слабозаселенным пространствам российского Севера и Востока. Новые границы, возникшие в результате распада СССР, также проходят в своем большинстве по экономическим лакунам, расположенным между столичными и региональными центрами новых государств. В результате этого наследия пояс приграничных территорий сегодня в среднем является менее развитым и экономически более депрессивным, чем схожие по уровню освоенности глубинные территории.

Сегодня пояс приграничных субъектов РФ представляет собой своего рода структурный барьер вхождения России в мировую экономику. Россия большей частью своего периметра граничит с еще более бедными странами. Особенностью является также и то, что большая часть приграничных территорий, соседних с Россией стран, являются менее развитыми их частями.

Регионы России играют исключительно важную роль в процессе приграничного межрегионального сотрудничества, содействуя при этом усилению прозрачности границ, сближению проживающих на приграничных территориях людей и созданию максимально возможных условий для торговли экономического процветания регионов. Опыт развития приграничных связей показывает, что при взаимодействии по проблемам границы федеральных и региональных структур власти, выигрывают все стороны. Федеральное Правительство может использовать приграничные контакты субъектов Федерации в качестве дополнительных каналов сотрудничества с соседними странами. Субъекты Федерации получают возможность эффективно развивать экономические, культурные и гуманитарные связи, решать многие проблемы, непосредственно затрагивающие интересы людей по обе стороны государственной границы.

Одной из причин для появления прямых приграничных отно­шений между регионами является то, что государства, особенно в пригранич­ных зонах, не могут оперативно и удовлетворительно решать задачи, которые входят в сферы их ответственности. Вторая причина появления институциональных приграничных отношений – транснациональные и интеграционные изменения в приграничном регионе. В перспективе окончательным решением становится расширение сферы полномочий и ответственности приграничных сооб­ществ и их институтов в соответствии с внутренним законодательством.

Ученые выделяют три типа приграничного сотрудничества различных регионов России – европейский, постсоветский и азиатский. Выбор каждого из этих типов обусловлен историческими предпосылками и географическим положением приграничных регионов.

В целом трудности приграничного сотрудничества российских регионов со смежными территориями соседних государств объясняются тем фактом, что это сотрудничество развивается в отсутствие специального федерального законодательства. Его правовую базу определяют правовые акты трех уровней. Первый составляют федеральные законы, к основным из них относятся законы РФ от 4 января 1999 года «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. №2. Ст. 231), от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (СЗ РФ. 2003. №50. Ст. 4850.), от 15 июля 1995 «О международных договорах Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. №29. Ст. 2757), от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» (Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594).

Второй правовой уровень создают межгосударственные документы и соглашения, определяющие цели, механизмы и конкретные сферы сотрудничества России с международными организациями и отдельными зарубежными странами. Регулирование приграничной торговли относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации. Согласно ст. 4 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», международные договоры (соглашения) РФ, затрагивающие вопросы, от­носящиеся к ведению субъектов Российской Федерации, заключаются по со­гласованию с органами государственной власти субъекта РФ, на которые воз­ложена соответствующая функция. Таким образом, у региональных приграничных сообществ нет самостоятельных специальных правовых инструментов, таких как двусторонние и многосторонние договоры, которые повышали бы их полномочия (или делегировали полномочия) на приграничном уровне. Любые международные, в том числе внешнеторговые соглашения заключаются региональными властями в рамках имеющихся у них компетенций при координирующей роли МИД России.

В последнее время в межгосударственных отношениях России с другими странами все сильнее звучит тема сотрудничест­ва регионов. Развитие приграничных связей на уровне регионов дает возможность приблизить друг к другу потенциальных парт­неров, ускорить проработку совместных проектов, эффективнее задействовать взаимный экономический потенциал.

В отдельных случаях с согласия федеральных органов власти и в пределах своей компетенции, определенной Конституцией России, субъекты Федерации могут поддерживать связи с иностранными государствами в целом и с их отдельными территориями. Как пра­вило, это касается унитарных государств. Возможно также заклю­чение договора с иностранным государством в интересах того или иного субъекта Федерации от имени России по специальному реше­нию Правительства. Федеральный закон от 2 декабря 1998 года «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. №2. Ст. 231) расширил возможности субъектов Федерации, дав им право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международной и внешнеэкономической деятельности (статья 2).

Примерами таких правовых актов в области приграничной торговли могут служить следующие договоры: Соглашение между Правительством Российской Федерации и прави­тельством Финляндской Республики о сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области от 10.01.92 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Прави­тельством Республики Польша о сотрудничестве Калининградской области и северо-восточных воеводств Республики Польша от 22.05.92 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Прави­тельством Республики Казахстан о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Республики Казахстан от 26.01.95 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Прави­тельством Украины о сотрудничестве приграничных областей Российской Фе­дерации и Украины от 27.01.95 г.; Договор о дружеских отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Монголией от 20.01.93 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о режиме российско-китайской государственной границы от 27.05.94 г. и др.

Стороны указанных соглашений обязуются принимать меры по устранению препятствий для перемещения между приграничными областями товаров и услуг, по гармонизации законодательных актов, направляемых на регулирование экономических связей между приграничными областями и их хозяйству­ющими субъектами, по упрощению процедур таможенного, иммиграционного и иных видов контроля в отношении граждан, постоянно проживающих на терри­тории приграничных областей.

Интересна сама юридическая природа таких соглашений. В подавляющем большинстве соглашений о приграничном сотрудничест­ве невозможно проследить заключили ли стороны действенное правовое соглашение. В связи с этим У. Беерлин отметил, что «в настоящее время практика сотрудничества между приграничными регионами на местном уровне, базирующаяся на законе, в действи­тельности является исключением» ^[13]. Используются разные оговорки для того, чтобы не связывать сообщества правовыми взаимоотношениями. На практике согла­шения заключаются между политическими лидерами (президента­ми, главами администраций, мэрами) на межличностном уровне. Это означает, что самим приграничным сообществам трудно сде­лать вывод о существовании действительно правовых обязательств сторон ^[14].

К тому же некоторые соглашения затрагивают области, в кото­рых сложно представить обязательства в виде абсолютно ясного и юридически обязывающего документа. В определенных областях приграничного сотрудничества такие правовые различия не всегда рассматриваются как негативные в свете проблем или осложнений, с которыми сталкиваются местные и региональные власти с одной из граничащих сторон. Кроме того, большинство приграничных регионов ощущают сегодня, что институциональные структуры не соответствуют реа­лиям и желают создать соответствующие административные орга­ны, которые несли бы специфическую ответственность за осуще­ствление приграничного сотрудничества.

К третьему, нижнему, уровню относятся юридические акты, заключаемые региональными и местными органами власти со своими аналогами в соседних странах о партнерстве и сотрудничестве. При этом субъекты РФ и единицы местного самоуправления не являются субъектами международного права, соглашения заключаются в рамках имеющихся у них компетенций.

Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день имеются серьезные правовые пробелы на межгосударствен­ном, национальном и региональном уровнях, которые представля­ют собой существенные препятствия в приграничном сотрудничестве. Работа почти всех межрегиональных институтов серьезно затруднена тем фактом, что они не имеют правосубъектности. В результате их акты не имеют юридической силы. Отсутствие единого правового федерального акта, который бы вбирал в себя весь комплекс прав и обязанностей приграничных территорий – регионов России – и стимулировал развитие внешних связей в рамках их доли ответственности перед федеративным государством, является серьезным фактором, сдерживающим взаимовыгодное внешнеторговое сотрудничество.

Слабая результативность приграничного сотрудничества на региональном уровне во многом объясняется также тем, что, готовясь установить связи с той или иной страной, представители регионов весьма слабо ориенти­руются в ее законодательстве и правовых условиях, экономических возможностях, а порой имеют просто поверхностное представление о стране. Именно поэтому очень важно тщательное изучение воз­можных различий положений законов граничащих государств, консультирование со специалистами и согласование предстоящих международных кон­тактов.

Нормативно-правовое регулирование процесса приграничной торговли в федеративных государствах, к числу которых относится и Россия, производится на трех уровнях: федеративном, региональном и местном. Можно выделить следующие важнейшие особенности регулирования процессов приграничного сотрудничества в иностранных государствах. Во-первых, вопросы установления торгового режима (тамо­женный режим, нетарифные методы регулирования и др.) и вопро­сы публично-правового характера отнесены к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. При этом разграничение предметов ведения и полномочий устанавли­вается, как правило, непосредственно в конституциях государств, реже – в специальных федеральных законах (причем ни в одном из федеративных государств не предусмотрена передача конституци­онно установленных предметов ведения путем договоров между федерацией и ее субъектами).

Во-вторых, объем государственного регулирования в сфере приграничного сотрудничества сохраняется в большинстве феде­раций на высоком уровне независимо от степени «рыночности» национальной экономики.

В-третьих, важную роль в развитии экспортного потенциала регионов играют федеральные органы исполнительной власти, реализующие меры государственной поддержки экспорта и стиму­лирования национальных товаропроизводителей.

Наконец, можно отметить, что механизм учета интересов ре­гионов при формировании общегосударственной экономической политики в последнее время входит в число наиболее активно раз­рабатываемых внутриполитических и экономических вопросов федераций. Однако отсутствие определенных полномочий у региональных органов исполнительной власти является не единственным инсти­туциональным препятствием на пути развития процессов пригра­ничного сотрудничества. Не менее важно решить проблему по формированию региональных институтов, органов, способствую­щих реальному использованию преимуществ того или иного ре­гиона в приграничном сотрудничестве.

Международные контакты становятся обыденным делом также для органов местного самоуправления Российской Федерации, ранее не имевших опыта международного сотрудничества. Действующее международное законодательство, признавая безусловное право местных властей на осуществление внешних связей с иностранными муниципальными образованиями, оговаривает, что порядок заключения соглашений и статус соглашений определяются внутренним законодательством каждой страны. В настоящее время действует целый ряд соглашений с участием российских и зарубежных органов местного самоуправления. Вместе с тем говорить о достаточности правового обеспечения и теоретического осмысления интеграционных процессов пока преждевременно. Ни в России, ни за рубежом пока не разработана в полной мере теория кооперации международных, трансграничных территорий. Муниципалитеты различных стран имеют существенно различающиеся полномочия в области внешних связей. Возникают вопросы о пределах полномочий органов местного самоуправления в сфере организации и осуществления внешних связей в Российской Федерации, юридической природе соглашений, принятых в рамках приграничной кооперации ^[15].

Собственное межмуниципальное сотрудничество с соседними регионами органы местного самоуправления Российской Федерации активно начали развивать задолго до ратификации международных договоров и вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822). Правовым результатом таких отношений стали отдельные двусторонние соглашения о принципах и характере развития сотрудничества между муниципальными образованиями. Определить юридические свойства этих документов достаточно сложно, поскольку они достаточно разноплановы по своей форме и содержанию.

Для определения правового положения муниципальных образований обратимся к действующему российскому законодательству. В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления (СЗ РФ. 1998. №15. Ст. 1695). Хартия устанавливает, что в каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств (ст. 10).

В 2002 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г. (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3008). Конвенция определяет приграничное сотрудничество как любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией нескольких сторон, а также заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения вышеуказанных целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в пределах полномочий территориальных сообществ и властей, определяемых внутренним законодательством (п. 1 ст. 2).

В 2008 г. Российская Федерация ратифицировала Протоколы к Европейской рамочной конвенции – Протокол № 1 «О юридических последствиях действий территориальных сообществ или органов власти в рамках трансграничного сотрудничества и о юридическом статусе органов трансграничного сотрудничества» и Протокол № 2, согласно которому положения Рамочной конвенции применяются к сотрудничеству властей и территориальных сообществ, не граничащих между собой и находящихся под юрисдикцией других государств, т.е. на «трансграничное», «межрегиональное» сотрудничество. Согласно положениям ст. 5 Протокола №1 договаривающиеся стороны могут наделить орган по приграничному сотрудничеству статусом субъекта публичного права с соответствующими этому статусу более широкими полномочиями.

Федеральные законы не содержат прямых запретов на участие муниципальных образований в международных отношениях, однако они и не включают положения, непосредственно регулирующие этот процесс. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ также указывает право органов местного самоуправления на осуществление международных и внешнеэкономических связей. Подпункт 8 п. 1 ст. 17 относит к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.

Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» устанавливает, что внешнеторговая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 8.1).

Отдельные элементы межрегионального регулирования содержатся в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. №196-р Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации (СЗ РФ. 19.02.2001. № 8. Ст. 764), определяющей цели, принципы и приоритеты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере приграничного сотрудничества. Раздел II Концепции посвящен определению основных полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Она ограничивает право муниципальных образований на осуществление приграничного сотрудничества только экономическими вопросами, устанавливая, что органы местного самоуправления осуществляют в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств и заключают в установленном законодательством Российской Федерации порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве (п. «г» раздела II).

31 октября 2007 г. в г. Санкт-Петербурге на 29-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят Модельный закон о приграничном сотрудничестве ^[16]. В нем также большое внимание уделяется приграничному сотрудничеству, осуществляемому органами местного самоуправления. Так, согласно ст. 13 модельного закона, органы власти государственно-территориальных (административно-территориальных) и муниципальных образований, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут заключать соглашения о приграничном сотрудничестве на основе международных договоров государства; организовывать и координировать работу по подготовке и реализации проектов (программ) приграничного сотрудничества; участвовать в разработке совместных с иностранными партнерами проектов (программ) приграничного сотрудничества и в их реализации; принимать участие в разработке государственных программ развития приграничного сотрудничества; обеспечивать в пределах своей компетенции выделение в установленном порядке из бюджетов государственно-территориальных (административно-территориальных) образований и местных бюджетов средств на развитие приграничного сотрудничества.

30 мая 2008 г. Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «О приграничном сотрудничестве» ^[17]. Проект впервые относит осуществление приграничного сотрудничества в части решения вопросов местного значения к полномочиям органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований (ст. 9), закрепляет право муниципальных образований на заключение соглашений в сфере приграничного сотрудничества; создание с органами местного самоуправления сопредельных государств совместных координирующих органов по приграничному сотрудничеству; принятие и организацию выполнения совместных с органами местного самоуправления сопредельных государств планов, программ и инвестиционных проектов по вопросам местного значения. Кроме того, устанавливается порядок осуществления приграничных связей органами местного самоуправления, в том числе порядок подготовки и согласования соглашений с органами местной власти сопредельных государств о приграничном сотрудничестве (ст. 10). Устанавливается обязанность регистрации соглашений и их официального опубликования, что свидетельствует об их публично-правовом, нормативном характере.

Таким образом, в свете отсутствия отечественного федерального закона «О приграничном сотрудничестве» следует признать, что существующей правовой базы недостаточно для самостоятельного заключения органами местного самоуправления соглашений о сотрудничестве нормативно-правового характера.

Развитие приграничного сотрудничества является перспективным направлением по следующим причинам.

1) Опыт развития приграничных связей показывает, что при взаимодействии по проблемам границы федеральных и региональных властных структур выигрывают все стороны. Федеральное правительство может использовать приграничные контакты субъектов Федерации в качестве дополнительных каналов сотрудничества с соседними странами. А при благоприятном развитии ситуации не исключена возможность снижения дотационности регионов, что повлечёт и снижение федеральных затрат на их развитие. Субъекты Федерации в свою очередь получают возможность более эффективно развивать экономические, культурные и гуманитарные связи, решать многие проблемы, непосредственно затрагивающие интересы людей по обе стороны государственной границы.

2) Развивая приграничное сотрудничество в регионах, являющихся транспортными узлами или находящимися в их близи, государство получает возможность использовать своё географическое положение в качестве евразийского транзитного коридора, получая долю геоэкономической ренты.

3) Улучшение условий приграничного сотрудничества позволяет сопредельным странам восстановить и развить взаимовыгодные культурные, производственные и другие связи. Взаимная заинтересованность страны и регионов в этом процессе, а также положительный зарубежный опыт (в частности, по созданию еврорегионов) во многих случаях делают проблему развития приграничного сотрудничества наиболее предпочтительной при определении направлений государственной поддержки приграничных территорий.

4) Экономически неблагополучные регионы потенциально являются зоной социальной напряжённости, а в случае РФ, ещё и обладают неким сепаратистским потенциалом. Следовательно, процессы трансграничного сотрудничества в этих районах могут служить превентивной мерой для недопущения конфликтов и одновременно способствовать экономическому развитию на общерегиональном и местном уровнях, а также укреплению местного самоуправления.

5) Развитие приграничных регионов России имеет большое значение не только для повышения эффективности ее участия в мировой экономике, но и для улучшения региональных пропорций экономики, а также способствует развитию регионального сотрудничества в целом.

6) Региональное сотрудничество позволяет привести внутрироссийское законодательство, регулирующее внешнеэкономическую деятельность, в соответствие с общепринятыми нормами и правилами мировой практики, т.е. содействует выработке экономических стандартов, соответствующих мировым ^[18].

Приграничное сотрудничество может развиваться по многим направлениям, способствуя развитию и укреплению хозяйственных, культурных, гуманитарных связей между приграничными территориями РФ и сопредельных государств, способствовать созданию и эффективному развитию экономической и социальной инфраструктуры на приграничных территориях. Современные сферы приграничного сотрудничества достаточно разнообразны и включают следующие аспекты:

- торговля;

- привлечение инвестиций;

- создание совместных предприятий;

- кооперационное производство;

- переработка давальческого сырья;

- торговля лицензиями;

- лизинг;

- перевозки, улучшение транспортного сообщения, открытие новых пунктов пропуска граждан, транспорта и товаров через границу (с созданием соответствующей транспортной и таможенной инфраструктуры);

- эффективное использование природных ресурсов;

- услуги в области связи, модернизация средств коммуникаций;

- информационное сотрудничество, обмен новыми технологиями;

- строительство;

- экология;

- образование;

- культура;

- налаживание сельскохозяйственного производства;

- организация совместных предприятий пищевой промышленности;

- упрощение взаимного общения заинтересованных органов власти, деловых кругов и групп населения, в том числе этнических общностей, разделенных государственными границами;

- поддержка соотечественников за рубежом, проживающих на приграничной территории и др.

Одним из важнейших аспектов приграничных связей России является современная приграничная торговля. Это положение нашло правовое закрепление в Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации ^[19]. В ней для развития приграничного сотрудничества первым среди рекомендуемых направлений деятельности названо сотрудничество в приграничной торговле, которое осуществляется между российскими юридическими и физическими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории Российской Федерации, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на сопредельной приграничной территории, исключительно для удовлетворения местных нужд в товарах, производимых на соответствующих приграничных территориях.

Приграничные территории – это территории государства, прилегающие к государственной границе, выполняющие особые приграничные функции и обладающие в связи с этим специфическими особенностями. Главным фактором, обусловливающим специфику приграничных территорий, является их географическое положение.

В России приграничная торговля появилась и получила свое развитие как компромисс между централизацией (по существу, монополиза­цией) внешней торговли и стремлением региональных органов власти мобилизовать местные ресурсы, обменять их путем бартерных операций в сопредельных странах и решить тем самым некоторые задачи, в основном по снабжению своего населения товарами потребительского назначения. В частности, в Соглашение 1989 года между Правительством СССР и Правительством Турецкой республики о приграничной и прибрежной торговле определено, что данная торговля будет осуществляться на сбалансированной основе с тем, чтобы стоимость товаров, поставляемых из одной страны в течение определенного периода, соответствовала стоимости товаров, поставляемых из другой страны ^[20].

В целом можно сказать, что российское законодательство пошло по пути унификации законодательства о приграничной торговле с форматом ГАТТ. Поэтому норма статьи 41 «Приграничная торговля» Федерального закона РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» во многом схожа с нормой, закрепленной в статье XXIV ГАТТ, которая содержит правила, что «… договаривающиеся Стороны признают желательным расширение свободы торговли путем развития посредством добровольных соглашений более тесного объединения экономик стран - участниц таких соглашений. Они также признают, что целью таможенного союза или зоны свободной торговли должно быть облегчение торговли между составляющими их территориями, а не создание барьеров в торговле между другими Договаривающимися Сторонами и данными территориями» ^[21]. В части 3 ранее упомянутой статьи 41 определено, что порядок осуществления приграничной торговли и соответствующие приграничные территории, на которых устанавливаются особые режимы осуществления внешнеторговой деятельности, определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации с сопредельными иностранными государствами и федеральными законами.

Участниками приграничной торговли в Российской Федерации в пределах своей компетенции могут являться федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица в соответствии с законодательством Российской Федерации. Регулирование приграничной торговли относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации, которые могут заключать соглашения о приграничной торговле с сопредельными региона соседствующих государств.

При этом различные аспекты внешнеторговой деятельности субъектов приграничной торговли регулируются такими общеприменимыми в области международной торговли федеральными законами, как «О валютном регулировании и валютном контроле», «О международном коммерчес­ком арбитраже», «О таможенном тарифе». Кроме того, для них применим и ряд законов общеэкономического характера, как Таможенный кодекс Таможенного союза, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.

Эти нормативные акты предусматривают понятие приграничной торговли, как предоставление особого благоприятного режима внешнеторговой деятельности в отношении внешней торговли товарами и услугами, осуществляемой исключительно для удовлетворения местных потребностей в товарах и услугах, произведенных в пределах соответствующих приграничных территорий и предназначенных для потребления физическими лицами, имеющими постоянное место жительства на этих территориях, и юридическими лицами, имеющими место нахождения на этих территориях. Территория, на которой осуществляется приграничная торговля, может определяться в международных договорах Российской Федерации, соглашениях субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, заключаемых в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.

Экономический смысл приграничной торговли заключается в изъятии товаров из обычного режима осуществления внешнеторговой деятельности и не взимании таможенных пошлин и налогов с товаров, произведенных и потребляемых на приграничной территории соседствующих государств, которая определяется межгосударственными соглашениями и обычно представляет собой полосу шириной 15 – 20 км по обе стороны прилегающей к государственной границе. Основу товарных поставок в рамках приграничной торговли составляют местные экспортные ресурсы, товары и услуги, произведенные в приграничных районах. Выручка от приграничной торговли остается в распоряжении местных органов власти и используется для пополнения ассортимента потребительских товаров, закупок оборудования и технологий, материалов и сырья для развития промышленности этих районов. В контексте приграничной торговли могут рассматриваться проблемы открытия новых пунктов пропуска граждан, транспорта, и товаров через границу, развитие инфраструктуры и многое другое.

Основные принципами приграничной торговли в Российской Федерации выступают:

- обеспечение интересов Российской Федерации в приграничной торговле;

- учет экономических особенностей развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, в том числе их разнородности, характера межгосударственных отношений и исторически сложившихся связей с сопредельными государствами, природно-ресурсных, социально-экономических, транспортных условий развития приграничной территории Российской Федерации;

- максимальное использование местных ресурсов приграничных территорий;

- развитие экспортно-ориентированного потенциала приграничных территорий;

- соблюдение Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 года.

Основными задачами, решаемыми посредством приграничной торговли в Российской Федерации, должны являться:

- повышения уровня благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации;

- повышение эффективности использования производственной базы приграничных территорий в части относящейся к развитию приграничной торговли;

- создание условий, способствующих прекращению оттока населения из стратегически важной и малонаселенной приграничной территории.

В Концепции приграничного сотрудничества сказано, что приграничная территория Российской Федерации включает в себя пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе Российской Федерации, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска. Таким образом, понятие «приграничная территория» включает несколько составляющих, каждое из которых имеет важное значения для определения границ применения особого режима внешнеторговой деятельности.

Во многих научных источниках и законодательных актах размеры приграничного региона определяются двумя параметрами: граница как физическое понятие и приграничный регион как территория с существующими двусторонними экономическими и социальными связями. Граница – это, прежде всего, физическое понятие, которое обычно обозначается указателями, определяющими территорию государства ^[22]. Она указывает сферу действия национального суверенитета, составляя тем самым ключевой эле­мент национальной территории или любой другой национальной системы, включающей различные подсистемы, например, нацио­нальная система образования, национальная экономика, нацио­нальная валюта, национальная безопасность, правосудие и т.д. ГАТТ рассматривает приграничную торговлю в ка­честве преференциального исключения из режима наибольшего благоприят­ствования для сопредельных стран на территории около 15 км от границы.

Основным законодательным актом, определяющим правовой режим водной территории, является Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне» (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833). В ст. 1 данного закона внутренние морские воды определяются как воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации. Территориальное море – это примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемый от исходных линий. Определение территориального моря применяется также ко всем островам Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 67 Конституции (РГ. 1993. 25 дек ) Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права. Указанные территории обладают так называемым смешанным режимом. Хотя они не входят в состав государственной территории прибрежного государства, такое государство осуществляет в их пределах определенные суверенные права и несет обязанности, установленные внутренним законодательством и международным правом.

Установлению правового режима континентального шельфа посвящен Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. №187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694). Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Права Российской Федерации на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими водами.

Коммерческое использование исключительной экономической зоны также регулируется международным правом и законодательством прибрежного государства. В современном международном праве под исключительной экономической зоной прибрежного государства понимается район моря, включающий водную толщу, морское дно и его недра, находящийся за пределами территориального моря прибрежного государства и прилегающий к нему и имеющий особый правовой режим. Сказанное применимо также ко всем островам прибрежного государства.

В настоящее время в Российской Федерации действует Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. №191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273). Наряду с этим в отношении исключительной экономической зоны действуют общепринятые принципы международного права и нормы ратифицированных Россией международных договоров. Внешняя граница исключительной экономической зоны России находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. В отношении исключительной экономической зоны прибрежное государство располагает такими же суверенными правами, как и в отношении континентального шельфа. Они включают права на разведку, разработку и сохранение живых и неживых природных ресурсов в водах, на морском дне и в его недрах. Помимо этого они включают управление природными ресурсами, а также право экономической разведки и разработки зоны.

Все эти нормативно-правовые акты определяют основы территориальной границы применения режима приграничной торговли и позволяют соседствующим государствам распространять действие данного режима на сугубо ограниченное пространство путем указания этого в конкретных Соглашениях о приграничном сотрудничестве.

Важнейшими направлениями развития приграничной торговли является восстановление нарушенных экономических связей, развитие всех законных форм деятельности населения и местного малого бизнеса на приграничных территориях, создание новых рабочих мест в приграничных районах, повышение уровня инвестиционной привлекательности приграничных территорий. Перемещение через таможенную границу РФ товаров в рамках приграничной торговли обычно регулируется специальными таможенными правилами.

Роль таможенных органов в процессе правового регулирования режима приграничной торговли может проявляться в участии в разработке проектов нормативных актов, ведомственном нормотворчестве со стороны ФТС России, а также практической работе по реализации внешнеэкономического и таможенного законодательства.

Так как применению режима приграничной торговли сопутствует установление для ее участников особого льготного налогового, таможенного, валютного режимов, становится важной для понимания роль таможенных органов в процессе регулирования данного правового режима. В силу своего суверенитета государство может самостоятельно регулировать таможенные отношения с помощью внутреннего законодательства. Однако такой путь обусловлен либо недостаточно развитым состоянием внешнеторговых связей, либо проводимой государством политикой автаркии.

В современных условиях правовое регулирование таможенных отношений приобретает все более важное значение. Основными целями международно-правового сотрудничества в сфере таможенного дела являются координация общих вопросов таможенной политики государств, содействие сближению национальных норм, создание такого таможенного режима, который базировался бы на принципах международного права и достигнутых межправительственных договоренностях. Межгосударственное сотрудничество по таможенным вопросам в настоящее время активно осуществляется как на региональном уровне, так и в универсальной форме в общемировом масштабе. Примером первого направления могут служить различные региональные интеграционные группировки и международные организации, занимающиеся главным образом решением региональных проблем международной торговли (включая их таможенную составляющую), – ЕС, ЕАСТ, ОСЕАН, СНГ и др. В мировом масштабе международное сотрудничество по таможенной проблематике осуществляется прежде всего через универсальные международные организации, например, через специальные организации системы ООН, механизмы Генерального соглашения по тарифам и торговле/Всемирной торговой организации (далее – ГАТТ/ВТО), Совета таможенного сотрудничества/Всемирной таможенной организации (далее – СТС/ВТО) и др. ^[23].

В настоящее время считается общепризнанным, что унификация национальных таможенно-правовых систем создает благоприятные условия для расширения международного экономического сотрудничества и углубления общемирового интеграционного процесса. Унификация в области таможенного регулирования, обусловленная развитием внешнеторговых связей, туристического обмена, гуманитарных контактов предполагает координацию основных направлений таможенной политики и наличие соответствующих нормативных актов различных государств, выработку общих международных принципов, стандартов и норм таможенного регулирования на основе международного права и межправительственных договоренностей.

Основными средствами унификации таможенных правил являются международные договоры и соглашения, а также принципы, стандарты и рекомендации, разработанные в рамках или под эгидой специализированных международных организаций ООН, СТС/ВТО, ГАТТ/ВТО и др. ^[24].

Международные соглашения, как по общему их количеству, так и по перечню охватываемых ими вопросов и уровню правовой детализации, являются наиболее представительной группой источников международных таможенно-правовых норм, регулирующих применение таможенных правил. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ установлен Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757), согласно ст. 1 которого применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.). Кроме того, вопросы, относящиеся к международным договорам, в том числе и не нашедшие своего решения в названном федеральном законе, регулируются общими нормами и принципами международного права и положениями Венской конвенции 1969 г. (Ведомости ВС СССР. 1986. № 37. Ст. 772), посвященной праву договоров с участием государств.

Важную роль в правовом регулировании таможенных отношений между странами играют международные многосторонние или двусторонние соглашения, определяющие условия развития таможенной интеграции соседних государств. Примером таких договоров могут служить международно-правовые документы, лежащие в основе создания таможенной интеграции России с государствами – бывшими участниками Союза ССР.

В отдельный вид можно объединить многосторонние договоры, содержащие международные правила трансграничного перемещения отдельных товаров (предметов) и использования различных способов их транспортировки (доставки). Данные соглашения, как правило, лишь в самой общей форме либо фрагментарно затрагивают таможенно-тарифные вопросы, но, учитывая предмет регулирования и сферу их применения, можно утверждать, что они весьма часто содержат нормы, касающиеся применения таможенных тарифов (прежде всего в отношении применения таможенных пошлин в отношении таких товаров (предметов) и средств их транспортировки. Например, к указанным международным соглашениям можно отнести международные конвенции, касающиеся правил пересылки международных почтовых отправлений, освоения природных ресурсов в мировом океане и т.п.

Отдельный вид соглашений образуют многочисленные таможенные (т.е. имеющие в качестве своего объекта регулирования таможенные отношения) международные конвенции и договоры, затрагивающие отдельные вопросы в рамках определенных таможенных режимов и таможенных процедур (Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур или Киотская конвенция). Также примером таких соглашений являются таможенные конвенции, направленные на унификацию правил применения таможенных режимов транзита при перевозке грузов в международном дорожном сообщении (например, Конвенция МДП (TIR) 1949г., новая редакция которой принята в 1975 г.) и временного ввоза (вывоза) товаров. В послевоенный период в рамках деятельности международных организаций (прежде всего СТС/ВТО, а также организаций системы ООН) было принято свыше 15 международных соглашений, затрагивающих в той или иной степени вопросы применения таможенного режима временного ввоза (вывоза). В таможенных конвенциях о временном ввозе, к которым Россия присоединилась в 1995 г. (Таможенная конвенция о карнете A.T.A. для временного ввоза товаров 1961 г. (Таможенные ведомости. 1996. № 1), Стамбульская конвенция о временном ввозе (Таможенные ведомости. 1996. № 2)) предусмотрены правила освобождения иностранных товаров от таможенных пошлин, если такие товары (в определенных ситуациях) будут временно находиться на территории другого государства. Отдельные нормы тарифного регулирования содержатся и Конвенции о таможенных льготах для туристов (Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Выпуск XXI. С. 259).

Специальное место среди международных источников норм таможенного права занимают международные соглашения, лежащие в основе создания таможенных интеграционных объединений государств и обеспечивающие их функционирование и развитие. Особая роль таких соглашений в таможенно-правовой системе обусловлена самой целью их принятия и узкоспециализированным предметом – созданием максимально гармонизированной и унифицированной основы использования таможенного механизма странами-участницами данных объединений.

Участие России в региональной экономической и политической межгосударственной интеграции в качестве неотъемлемой составной части, включающей создание таможенного союза стран-участниц, характеризуется, с одной стороны, многообразием форм и субъектного состава таких интеграционных группировок, с другой стороны, значительным несоответствием заявленных целей и задач практическим шагам в реализации планов строительства таможенного союза, отсутствием политической воли и согласованности действий стран-партнеров. В настоящее время можно констатировать, что Россия формально остается участницей или активно выступает за развитие таможенной интеграции в рамках:

- Содружества Независимых Государств (СНГ) ^[25];

- создаваемого Союзного государства с Беларусью ^[26];

- таможенного союза, созданного Россией с Беларусью и Казахстаном ^[27].

Безусловно, образование нового многостороннего таможенного союза не могло ограничиться существующей нормативно-правовой базой: начатый процесс таможенной интеграции привел к бурному процессу нормотворчества, в котором двусторонние договоренности уступили место многосторонним.

В частности, принятие в 2003 году Таможенного кодекса РФ позволило сделать еще один большой шаг к унификации таможенного законодательства России и приведении его к нормам ВТО. Например, сократились до трех рабочих дней вместо десяти сроки проверки таможенной декларации (ст. 359), появилась возможность предварительного (ст. 130) и электронного декларирования (ст. 63, 81, 132) товаров и транспортных средств, сократился и сделался «закрытым» перечень представляемых в таможенный орган документов, подтверждающих заявленные в таможенной декларации сведения (ст. 131), упорядочились формы и порядок проведения таможенного контроля (гл. 35) и др. ^[28]. Все это привело к снижению доли «серого» и «черного» импорта, ежегодному росту доходов, поступаемых в российскую казну от таможенных органов, которые в отдельные годы составляли до 40% от доходной части федерального бюджета страны ^[29].

Унификация таможенного законодательства за счет упрощения процедур таможенного оформления позволила минимизировать издержки обращения внешнеторговых товаров и услуг и увеличила объемы приграничной торговли России с сопредельными государствами. Одним из важных факторов повышения эффективности приграничной внешней торговли, ускорения товарооборота, снижения издержек производителей на транспортировку и хранение товаров на границе является сокращение административных барьеров, возникающих при таможенном оформлении и контроле ввозимых и вывозимых товаров.

С вступлением в силу с 1 июля 2010 года Таможенного кодекса Таможенного союза в практику таможенных органов Российской Федерации были внедрены новые термины и определения, такие, как таможенная процедура, таможенный представитель, оператор почтовой связи и др. (ст. 4), по-новому стали регулироваться ряд правоотношений (например, связанные с деятельностью уполномоченного экономического оператора, применением таможенных процедур (ранее называвшихся таможенными режимами). Таможенным кодексом были предусмотрены новые формы таможенного контроля: учет товаров, находящихся под таможенным контролем (ст. 120) и проверка системы учета товаров и отчетности (ст. 121). Таможенное декларирование стало производиться только в письменной и электронной формах с использованием таможенной декларации (ст. 179). Устная и конклюдентная формы декларирования исключены. В целях содействия экспорту высокотехнологичных товаров был установлен сокращенный и закрытый перечень документов при подаче декларации на товары для помещения под таможенную процедуру экспорта товаров (ст. 183). Также изменены сроки совершения таможенными органами различных операций, в том числе сокращены до одного дня сроки проверки и выпуска таможенной декларации (ст. 196).

Развитию приграничной торговли будет способствовать реализация комплекса мероприятий по транспортно-инфраструктурному сотрудничеству, а именно:

– оптимизация количества пропускных пунктов на государственной границе в целях ликвидации потерявших значение и создания новых;

– разработка и реализация системных мер с использованием соглашений в области транспорта с сопредельными странами по содействию обеспечения необходимых условий для беспрепятственного функционирования всех видов транспорта в приграничных регионах при осуществлении перевозок пассажиров и грузов, включая транзит;

– оптимизация функционирования транспортно-логистических узлов, железнодорожных станций и автотранспортных узлов на приграничных территориях, речных линий, морских портов и припортовой инфраструктуры, федеральных и местных линий связи;

– разработка и реализация совместных проектов по созданию новых трансграничных дорог.

Проведенный в настоящем исследовании анализ существующего законодательства в области приграничного сотрудничества выявил ряд существующих проблем, мешающих осуществлению полноценного процесса межрегиональной интеграции и развитию международных торговых отношений с соседними странами. Это вызывает необходимость корректировки и совершенствования существующего законодательства. Для формирования национальной правовой базы, регулирующей развитие приграничной торговли, необходимо принятие следующих мер:

- разработка федеральной нормативно-правовой и методической базы, регулирующей приграничное сотрудничество;

- создание Реестра соглашений о приграничном сотрудничестве субъектов Российской Федерации с административно-территориальными образованиями других государств;

- гармонизация и упрощение погранично-таможенных процедур;

- согласование концептуальных подходов в отношении структурной перестройки экономики приграничных регионов.

- развитие системообразующих производств и обеспечение их необходимыми ресурсами (трудовыми, сырьевыми, финансовыми и др.);

- разработка механизмов формирования совместных предприятий на приграничных территориях и др.

Необходимо разумное вмешательство государства в процесс административно-правового регулирования института приграничной торговли. Это связано с необходимостью корректировки и совершенствования существующего законодательства. При этом такая корректировка не должна выступать как спонтанный процесс принятия отдельных, не связанных между собой нормативно-правовых актов, а должна подчиняться единому структурированному документу – Концепции развития приграничной торговли

Общая схема создания Концепции развития приграничной торговли в Российской Федерации представлена на рис. 2.

Рис. 2. Структура Концепции развития приграничной торговли в России

Данный документ состоит из нескольких укрупненных разделов (блоков), каждый из которых отвечает за определенное направление совершенствования режима приграничной торговли. Взаимосвязь между блоками выражена путем логического отсылочного перехода от одного проблемного вопроса к другому. Концепция включает регулирование следующих аспектов.

1 .Создание единой правовой базы о приграничной торговле.

Как было показано в предыдущих главах, в настоящий момент различными нормативно-правовыми актами регламентируются отдельные вопросы режима государственной границы, обустройства погранпереходов, таможенного регулирования, развития и повышения эффективности экономических, культурных, гуманитарных связей, транспортной инфраструктуры, общего информационного пространства, обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды, взаимопомощи в случаях стихийных бедствий и техногенных катастроф и т.д. Однако до настоящего времени не принят федеральный закон о приграничной торговле, хотя само понятие данного института закреплено в федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности в РФ» (СЗ РФ. 2003. №50. Ст. 4850).

На данном этапе развития внешнеэкономических и международных отношений возникла необходимость принятия специального закона о приграничной торговле, но в связи с существенными различиями в развитии приграничных регионов Российской Федерации данный закон должен иметь рамочный характер и наполняться конкретным содержанием посредством заключения межправительственных соглашений о трансграничном сотрудничестве в приграничных районах.

Попытки принятия единого правового акта, посвященного вопросам приграничной торговли, неоднократно поднимались учеными-правоведами в нашей стране. В частности, в работах В.В. Кущенко была даже предложена Концепция федерального закона «О приграничной торговле» и его предполагаемая структура ^[30].

2. Экономические меры регулирования режима приграничной торговли.

Опыт показывает, что региональное сотрудничество тем полнее и эффективнее, чем выше и однороднее уровень социально-экономического развития, однотипности правовых систем, взаимной близости и соседства стран-участниц, чем больше сходства в условиях экономической деятельности. Если границы между соседними странами неконфликтны, это, несомненно, благоприятствует их сотрудничеству. Но особый импульс придают ему соответствующие межгосударственные соглашения и предоставляемые в их рамках взаимные преференции, создающие более льготные условия для взаимодействия.

Применение льготных мер, способных создать предпосылки для ускоренного социально-экономического развития приграничных территорий, не должно наносить ущерб доходной части федерального бюджета и экономичес­кой безопасности страны. Должны существовать утвержденные на федеральном уровне Методика и показатели расчета эффективности (социальной, налоговой, бюджетной и т.п.) предоставления данных льгот. В самой методике должны быть предусмотрены сроки, критерии и жес­ткие процедуры контроля эффективности и результативности вводимых мер, формы ответственности и санкции за нарушение установленных методикой норм и правил.

Серьезные проблемы при применении режима приграничной торговли связаны и с объемом предоставляемых льгот. Если они будут чрезмерными, то в неравном положении окажутся регионы, не участву­ющие в приграничной торговле. Возникнет ситуация, когда число регионов, использующих этот особый режим, начнет расти. Все новые территории, не являющиеся, по сути, ни приграничными, ни прибрежны­ми, захотят участвовать в указанной торговле в целях получения льгот. В итоге начнут страдать общенациональные инте­ресы. Проконтролировать этот процесс в сложившихся ус­ловиях вполне реально, установив жесткие границы и критерии применения льгот в зависимости от территории их использования.

России можно заимствовать опыт Китая в вопросе предоставления льгот в приграничной торговле. Так, товарообмен здесь производится в специально утверждённых правительством местах, открытых для внешнего сотрудничества, либо на специально отведённых рынках, в размерах не выше установленных квот в стоимостном или количественном выражениях ^[31].

Кроме того, для повышения экономической активности необходимо переходить от собственно торговли к установлению кооперационных связей, выстраиванию вертикально интегрированных промышленных групп, созданию совместных технопарков и т.д. Динамичное взаимодействие в приграничных регионах невозможно без развития приграничной инфраструктуры, в особенности совместной работы по созданию общей транспортной сети, а также применению единых тарифов на перевозки населения и грузов.

Перспективным представляется также сотрудничество по совместному освоению природных ресурсов. Общим интересам отвечали бы совместные мероприятия по защите трансграничных водных, лесных и земельных ресурсов. Кроме того, приграничную торговлю можно развивать в виде внешнеэкономического технического сотрудничества приграничных районов – деятельности в области подрядного строительства и предоставления рабочей силы приграничными предприятиями, которые имеют санкционированные полномочия от органов субъектов РФ и местного самоуправления для внешнеэкономического технического сотрудничества, в сотрудничестве с приграничными регионами сопредельных государств.

3. Административные меры регулирования режима приграничной торговли.

Для развития приграничной торговли государство может использовать не только экономические формы поддер­жки, но и административные. Под администрированием в области приграничной торговли в Российской Федерации должны пониматься согласованные действия органов исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления и неправительственных организаций, направленные на укрепление экономического взаимодействия приграничных территорий Российской Федерации и соответствующих приграничных территорий сопредельных государств.

Развитие и укрепление нормативно-правовой базы международного сотрудничества с сопредельными государствами в рамках приграничной торговли, создание согласованного правового поля для развития межрегиональных и приграничных связей в пределах СНГ, достижение совместимости законодательства РФ и сопредельных государств по вопросам приграничной торговли – все это приведет к укреплению экономических, социальных, культурных, административных и иных связей РФ и субъектов РФ с сопредельными государствами и повышению жизненного уровня населения приграничных территорий, в том числе – сопредельных государств.

Достичь это возможно такими мерами, как установление упрощенного (безвизового) режима перехода границы для лиц, проживающих на приграничных территориях; обеспечение занятости населения с предоставлением уведомительного (а не разрешительного) права работы на приграничной территории сопредельного государства; право на беспрепятственный ввоз/вывоз валютной выручки за реализованные товары на приграничной территории или полученной заработной платы за работу на территории сопредельного государства. Проработку данных вопросов необходимо поручить Министерству иностранных дел России, Министерству регионального развития России, Федеральной миграционной службе РФ, Федеральной службе безопасности РФ, Министерству финансов РФ.

Следует предусмотреть право органов местного самоуправления приграничных территорий заключать торговые со­глашения с сопредельными административно-территориальными образовани­ями соседних стран в рамках своей компетенции.

Необходимо обеспечить двухсторонний обмен информацией о таможенном законодательстве и порядке пересечения государственной границы сопредельных государств местными жителями, о налоговом и иных видах законодательства, регулирующих хозяйственную деятельность субъектов малого предпринимательства на приграничных территориях государств-участников приграничной торговли. Эту деятельность можно активно развивать с участием Торгово-промышленных палат сопредельных государств.

Развитие на коммерческой основе прямых партнерских связей можно осуществлять путем проведения выставок и ярмарок, выпуска туристических справочников, проведения совместных кампаний по популяризации оздоровительного, экологического и других видов туризма, совместное использование объектов гостиничного хозяйства, физкультуры и спорта, культуры и искусства.

Стимулировать межрегиональное и приграничное сотрудничество, в особенности его торгово-экономическую составляющую, могла бы гармонизация интересов региональных органов исполнительной власти, хозяйствующих субъектов и различных бизнес-структур. Существующая нормативная база по приграничной торговле предполагает только упрощенные формы пограничного и таможенного контроля, осуществляемые при хозяйственном взаимодействии преимущественно граждан и отчасти юридических лиц, расположенных (имеющих место жительства) в населенных пунктах сопредельных территорий.

Представляется целесообразным активизировать работу по унификации национальных законодательств государств – участников приграничной торговли, в том числе по обеспечению общих стандартов и условий ведения хозяйственной деятельности в приграничных областях, единых принципов налогообложения, социальных гарантий.

4. Выбор регионов, вовлеченных в режим приграничной торговли.

Привлекательность приграничных районов для иностранных инвесторов определяется транспортной инфраструктурой, особенностями инвестиционного климата, привлекательностью ставок местных налогов, ценой основных факторов производства, потенциальной емкостью осваиваемого рынка и транзакционными издержками, связанными с пересечением государственной границы.

Целью регулирования внешнеэкономических отношений в форме развития особого режима приграничной торговли должно быть не предоставление льгот отдельным регионам или субъектам торговли, а целостное стимулирование развития тех террито­рий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития (например, новые российские приграничные регионы, у которых существовали налаженные в течение многих лет экономические, культурные, социальные от­ношения с сопредельными государствами – бывшими республиками Советского Союза); активизация социальной мобильности населения; создание ус­ловий для возникновения государственно значимых потенциальных «точек ро­ста», аналогичных таким специальным территориальным образованиям, как особые экономические зоны ^[32].

Таким образом, кроме экономических вопросов необходимо заниматься созданием условий, способствующих прохождению экспортных и импортных товаров через приграничную территорию РФ, включая содействие обустройству пунктов пропуска через государственную границу, транспортной инфраструктуры, таможенных складов, терминалов и т.д.

Примером механизма взаимодействия приграничных территорий различных государств может стать деятельность по типу «еврорегионов». Еврорегионы представляют собой европейскую форму международной интеграции, основанную на тесном сотрудничестве двух или нескольких территориальных образований, расположенных в приграничных районах соседствующих государств Европы, характерной чертой которых является наличие постоянно действующих общих рабочих органов. Ещё одной отличительной чертой еврорегионов является то, что в их пределах фактически устраняются таможенные барьеры и препятствия для перемещения рабочей силы.

Основной целью создания еврорегионов является объединение усилий приграничных территорий (местных органов власти) для преодоления их относительной отсталости в социально-экономической сфере из-за отдаленности (изолированности) от центра для решения вопросов, направленных на улучшение жизни населения этих территорий. Основными направлениями деятельности еврорегионов являются: экономика, социальная сфера и культура, транспорт, связь, образование, туризм, здравоохранение и защита окружающей среды. Кроме того, решаются вопросы обустройства совместной границы, миграции населения приграничных территорий, сотрудничества правоохранительных органов, взаимодействия в чрезвычайных ситуациях.

Единой правовой формы организации деятельности еврорегиона не существует. Это могут быть либо «общее соглашение о партнерстве», либо «сообщество по интересам», либо «сообщество с правами юридического лица» и т.д. Юридической основой деятельности еврорегионов являются внутреннее законодательство государств–участников и Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г., подкрепленные межгосударственными соглашениями приграничного сотрудничества между заинтересованными государствами.

Таким образом, еврорегионы предполагают объединение приграничных территорий и образование некого единого экономического субъекта с облегченными, по сравнению с межгосударственной договоренностью, условиями экономического сотрудничества. Это актуально и для России, но, фактически, у нас нет ни одного правительственного акта или закона, который бы давал такую реальную возможность нашим приграничным субъектам.

5. Совершенствование Концепции переноса таможенного оформления на границу.

Принятие и реализация Концепции развития приграничной торговли позволит наряду с конкретной помощью ком­пактным территориям решать важные задачи общефедерального значения: компенсировать дополнительную нагрузку на инфраструктуру приграничных тер­риторий, вызванную наличием государственной границы, предоставить возмож­ность приграничным территориям использовать особенности своего положе­ния и осуществлять торговые виды деятельности с большей отдачей для эко­номики страны, развить сеть пограничных переходов до современного уровня оборудованности путем создания разветвленной сети таможенно-логистических терминалов и сервиса с широкой гаммой оказываемых услуг, что в конеч­ном итоге минимизирует издержки обращения внешнеторговых операций на всей территории России.

Концепция переноса таможенного оформления товаров на границу, как и любой документ такого существенного масштаба, имеет и определенный перечень недоработок и нерешенных вопросов. Очевидно, что моментально и в короткие сроки изменить существующий порядок таможенного оформления товаров, перенеся его на границу страны, невозможно. Для совершенствования развития внешнеторговой деятельности путем переноса таможенного оформления на границу необходимо решить целый комплекс организационно-правовых вопросов, связанных, в частности, и с созданием Таможенного союза.

Создание Таможенного союза не означает приостановления или переосмысления реализации Концепции таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе РФ. Утвержден перечень таможенно-логистических терминалов и четко определено понятие ТЛТ. При этом ФТС утверждает, что стопроцентного переноса оформления на границу не будет. Предполагается создание специальных центров по оформлению, которые будут располагаться внутри страны ^[33]. В настоящее время вопрос перемещения таможенного оформления на границу Таможенного союза не рассматривается. Участники ВЭД будут продолжать таможенное оформление на российской территории, как определено в переходных положениях Таможенного кодекса Таможенного союза (ст. 368) (СЗ РФ. 2010. №23. Ст. 2796).

Мероприятия по совершенствованию режима приграничной торговли должны включать не только модернизацию существующих нормативно-правовых актов, но создание новых административно-правовых механизмов, позволяющих использовать географические преимущества приграничных территорий (рис. 3).

Рис. 3. Методология совершенствования административно-правового регулирования приграничной торговли в России

1. Разработка проекта федерального закона «О приграничной торговле»

В результате проведенного исследования было установлено, что согласно Конституции Российской Федерации (ст. 71, 72, 73), федеральным законам, изданным в соответствии с Конституцией РФ, устанавливающим основные федеральные правовые нормы в сфере международных и внешнеэкономических отношений, нигде на определены понятия «приграничная торговля» и «статус приграничной территории» с установлением за данной территорией определенных льгот в режиме приграничной торговли. Поэтому основным в законе должно выступать нормативное закрепление понятийного аппарата, и определение объекта установления особого внешнеторгового режима.

Одними из главных целей закона «О приграничной торговле» должны стать распределение компетенции между федеральными, региональными и местными уровнями власти в части осуществления приграничного сотрудничества. При этом на федеральном уровне предусмотрено решение таких вопросов:

- формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых связей и основных принципов внешнеторговой политики страны;

- финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование;

- обеспечение экспортного контроля;

- определение политики в области сертификации товаров.

- обеспечение должностного миграционного контроля и вместе с тем облегчения визового, транспортного режима для жителей приграничных регионов;

- создание условий для привлечения на приграничные территории отечественного и иностранного капитала;

- урегулирование вопросов приграничной торговли и т.д.

С учетом данных предложений, структура предлагаемого закона могла бы иметь следующий вид:

1. Преамбула (цели, обоснования необходимости принятия федерального закона, предмет, объект закона, феде­ральный перечень приграничных территорий);

2. Раздел «Общие положения» (термины и определения, роль приграничной торговли в хозяйственном комплексе, виды торговли, соотношение данного закона с другими законодательными актами);

3. Раздел «Правовой статус субъектов торговой деятельности» (организаций, предприни­мателей, их объединений);

4. Раздел «Меры государственного регулирования особого режима приграничной торговли» (комплекс экономических и административных мер регулирования приграничной торговли, роль органов государственной власти и управления, субъектов Федерации, муниципальных образований, разграничение их полно­мочий, конкретизация компетенции органов законодательной и исполнитель­ной власти, делегированные полномочия органам местного самоуправления в сфере заключения торговых договоров и соглашений о приграничной торговле с сопредельными территориями, в вопросе установления безвизового режима посещений);

5. Раздел «Нормы, определяющие особый правовой режим приграничной тор­говли в таможенной и налоговой сферах» (экономические и административные меры регулирования приграничной торговли);

6. Раздел «Распределение компетенции между федеральными, региональными и местными уровнями власти в части осуществления приграничной торговли» (роль и функции органов государственной власти и местного самоуправления в вопросах заключения и исполнения соглашений о приграничной торговле).

7. Раздел «Ответственность за нарушение закона» (условия наступления административной и уголовной ответственности на нарушения режима приграничной торговли);

8. Раздел «Порядок урегулирования спо­ров между приграничными территориями» (введение института упрощенного урегулирования споров между прилегающими приграничными территориями, определение органа такого урегулирования, применимое законодательство);

9. Раздел «Заключительные положения» (вступление закона в силу, перечень норма­тивных актов, подлежащих отмене или изменениям).

Противники принятия закона «О приграничной торговле» аргументируют свою позицию тем, что регионы России слишком гетерогенны, и законодателю представляется нереалистичным учесть это при выработке унифицированного нормативного документа. С другой стороны, они апеллируют к тому, что существующих полномочий у федеральных, региональных и муниципальных властей достаточно для осуществления эффективной приграничной политики.

Но необходимо понимать, что закон и не должен определять всю сложность взаимодействия различных структур, он должен определять общий механизм функционирования и общие приоритеты. Все структуры, которые работают в этой сфере – пограничники, таможенные органы, органы внутренних дел и др., должны руководствоваться конкретным законом при осуществлении своей деятельности. Зачастую ведь именно разрозненность и огромное количество существующих документов приводит к незнанию основных положений и порождает пресловутый правовой нигилизм, что недопустимо среди работников профильных служб.

2. Методика оценки эффективности применения режима приграничной торговли.

В связи с важной ролью приграничной торговли в экономике региона, необходимым видится проведение анализа ее эффективности. Анализ эффективности функционирования режима приграничной торговли не предусмотрен нормативными актами Правительства РФ, Минэкономразвития РФ и иных органов государственной власти. Однако одним из первых данным вопросом в своих исследованиях заинтересовался С.В. Барамзин. Он определил понятие эффективности таможенного режима ^[34], на основании которого автором уже было разработано понятие эффективности режима приграничной торговли.

Эффективность функционирования режима приграничной торговли – это комплексное свойство, отражающее соотношение величины дохода, которое получит государство от реализации данного проекта, с величиной затрат на его внедрение и дальнейшую деятельность. Показатели эффективности применения режима приграничной торговли отражают влияние результатов осуществления проекта на доходы и расходы соответствующего местного, регионального, а, в последствие, и федерального бюджетов.

В самом деле, режим приграничной торговли можно представить как инвестиционный проект, пользующийся поддержкой со стороны государства в виде предоставления льгот лицам, проживающим на приграничной территории. Можно выделить различные составляющие эффективности режима:

- экономическая эффективность, показывающая затраты и результаты, связанные с реализацией проекта, выходящие за пределы прямых финансовых интересов его участников;

- бюджетная эффективность, отражающая величину дохода, который получит государство в результате реализации этого проекта;

- налоговая эффективность, выражающаяся в отношении бюджетного эффекта от реализации проекта к объему льгот по таможенным платежам и иным налогам, предусмотренным режимом приграничной торговли;

- социальная эффективность, характеризующая общественную сторону осуществления проекта и его значимость для населения региона и всего государства.

3. Методика определения страны происхождения товаров с приграничной территории.

Так как при осуществлении приграничной торговли изъятие из общего порядка таможенно-тарифного и нетарифного регулирования касается исключительно товаров, произведенных (переработанных) на приграничной территории, и лиц, проживающих на ней, что резко ограничивает возможности организации целого ряда производств, участвующих в режиме приграничной торговли.

Для устранения этого факта предлагается объектом предоставления таможенных и налоговых льгот сделать товары, не только произведенные, но и переработанные на приграничной территории. Документом, подтверждающим происхождение товара с приграничной территории, может стать сертификат о происхождении товара, выдаваемый Межрайонными отделениями Торгово-промышленной палаты, находящимися на данных территориях. Настоящий документ следует выдавать при соблюдении критерия определения происхождения товаров с приграничной территории. При разработке данного критерия прообразом его могут стать критерии достаточной переработки товаров в Калининградской ^{[35, 36]} или Магаданской особых экономических зонах ^[37].

Органам местного самоуправления приграничных территорий необходимо предоставить право самостоятельно устанавливать величину добавленной стоимости при переработке таких товаров для отнесения их к категории «льготных», но в пределах норм, установленных на федеральном уровне.

С другой стороны, нельзя допустить, чтобы в приграничную торговлю стали вов­лекаться и экспортироваться в обход действующего порядка товары, произведенные и переработанные за пределами регионов, имеющих право заниматься упомянутой торговлей. Необходимо разработать механизмы, препятствующие рас­пространению льготного режима на другие субъекты внутри страны, а также методы контроля за этим процессом.

Данные документы можно утвердить в виде совместных нормативно-правовых актов Министерства промышленности и торговли России, Министерства финансов России, Федеральной таможенной службы России.

4. Методика по отбору регионов для приграничной торговли.

Создание методики критериального отбора регионов, имеющих право на применение льготного режима приграничной торговли может способствовать, во-первых, освобождению некоторых депрессивных регионов-реципиентов от бюджетной зависимости за счет их ус­коренного социально-экономического развития, а, во-вторых, позволит не допустить нанесения ущерба доходной части федерального бюджета и экономичес­кой безопасности страны из-за повсеместного нецеленаправленного применения данного льготного режима. В основу данной методики можно положить методику оценки эффективности, применяемую для отбора проектов особых экономических зон ^[38].

При этом нельзя на всю территорию субъектов Российской Федерации, имеющих выход к государственной границе, распространять особенности льготного режима приграничной торговли. К ним, в частности, можно относить только административные районы и муниципальные образования, которые имеют непосредствен­ный выход к государственной границе (полоса действия режима приграничной торговли).

5. Совершенствование Концепции переноса таможенного оформления на границу.

Для реализации процесса совершенствования существующей Концепции автором предлагаются принятие следующих последовательных шагов:

1. Внести изменения в законодательство Российской Федерации в части координации нового порядка деятельности министерств и ведомств, осуществляющих контрольные функции при перемещении товаров и транспортных средств через государственную границу РФ (ФТС, ФСБ, МВД, Роспотребнадзор и др.).

2. Внести изменения в Федеральный закон РФ «О таможенном регулировании», Кодекс РФ об административных правонарушениях ^[39], Гражданский кодекс РФ ^[40] в части введения институтов уполномоченного грузополучателя и государственно-частного партнерства; в Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 года «Об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного Союза» ^[41] в части совершенствования порядка определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств до их ввоза на территорию Таможенного союза; в Федеральный закон РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» в части совершенствования системы допуска к внешнеэкономической деятельности и др.

3. Провести организационно-структурные мероприятия в ФТС России (в т.ч. создание специализированных таможенных органов внутри страны и многосторонних мультимодальных пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации), развивать инфраструктуру ТЛТ во взаимодействии с бизнес-сообществом в рамках реализации Концепции.

4. Вменить ФТС России осуществлять усиленную антикоррупционную и правоохранительную деятельность в местах таможенного оформления, приближенных к государственной границе.

При этом нельзя допускать массового и бездумного изменения установленного порядка таможенного оформлении для всех ввозимых товаров и учитывать нецелесообразность его изменения в отношении отдельных категорий товаров, к которым относятся:

- сырье, ввозимое российскими промышленными предприятиями, и необходимое для обеспечения бесперебойного их функционирования с учетом непрерывного технологического цикла;

- товары, перемещаемые физическими лицами для личного пользования в несопровождаемом багаже или пересылаемые почтой. Это связано с необходимостью перемещения товаров в таможенный орган, максимально приближенный к месту жительства физического лица, и обязательным присутствием декларанта;

- товары, нуждающиеся в особых условиях хранения и (или) для таможенного оформления которых необходимы специальные знания (энергоносители, лекарственные средства, скоропортящиеся продукты питания, живые животные, подакцизные товары, объекты экспортного контроля, продукция военного назначения, экспресс-грузы и др.). Это позволит избежать создания дополнительной специализированной транспортно-логистической инфраструктуры и укомплектования приграничных таможенных органов специалистами, обладающими необходимой квалификацией;

- товары, непосредственно ввозимые на территорию особых экономических зон. Для этих товаров в зонах уже созданы специализированные таможенные посты, производящие таможенное оформление.

5. В целях совершенствования процедур таможенного администрирования на приграничных территориях, возможно, в качестве эксперимента, перейти к совместному таможенному контролю в пунктах пропуска на государственных границах таможенными службами сопредельных государств, что приведет к обеспечению прозрачности и упрощению таможенных процедур при пересечении границы. Создание совместных таможенных постов для двух государств основано на идеологии гармонизации процедур пересечения границ. Советом руководителей таможенных служб государств – участников СНГ прорабатывается проект типового положения об организации совместного таможенного контроля при перемещении товаров и транспортных средств в пунктах пропуска на таможенных границах СНГ. Подписание данного положения будет способствовать развитию торговли, транзита, создаст благоприятные условия для участников внешнеэкономической деятельности, а именно: существенно сократит время на прохождение таможенных формальностей, будет способствовать предупреждению случаев простоя на границах, а также позволит апробировать передовые формы и методы взаимодействия приграничных таможенных органов.

России еще предстоит найти свой путь развития приграничной торговли. При этом дальнейшее расширение применения приграничной торговли должно иметь системный подход. Этого можно достичь, если помимо корректировки отдельных нормативно-правовых актов, обеспечить внедрение в нашей стране Концепции развития приграничной торговли, проект которой был предложен в рамках настоящей статьи, и также принятием ряда межведомственных документов, регламентирующих отдельные направления развития приграничной торговли. Эти документы можно утвердить в виде совместных нормативно-правовых актов Министерства регионального развития России, Министерства промышленности и торговли России, Министерства финансов России, Федеральной таможенной службы России, Федеральной службы безопасности России, Министерства внутренних дел России, Министерства иностранных дел России.

Принятие и реализация разработанных в результате настоящего исследования предложений по совершенствованию правового регулирования режима приграничной торговли в рамках реализации Концепции развития приграничной торговли, позволит наряду с конкретной помощью ком­пактным территориям решать важные задачи общефедерального значения: компенсировать дополнительную нагрузку на инфраструктуру приграничных тер­риторий, вызванную наличием государственной границы; предоставить возмож­ность приграничным территориям использовать особенности своего положе­ния и осуществлять торговые виды деятельности с большей отдачей для эко­номики страны; развить сеть пограничных переходов до современного уровня оборудованности путем создания разветвленной сети таможенно-логистических терминалов и сервиса с широкой гаммой оказываемых услуг, что в конеч­ном итоге минимизирует издержки обращения внешнеторговых операций на всей территории России.