РАСШИРЕНИЕ РОЛИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ

§ 1. Расширение роли субъектов Российской Федерации во внутренней государственной политике

В формировании и совершенствовании внутренней политики Российской Федерации в области государственного строительства, законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, в социально-экономической сфере, культуре и пр. все большую роль играют ее субъекты. Она тем более усиливается, когда согласование интересов центра и регионов происходит на основе научно обоснованного, осознанного и проверенного практикой оптимального распределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Конечно, такое распределение не может быть статичным, раз и навсегда установленным даже на уровне конституционно-правовых положений, а уж тем более в государственной политике – явлении весьма динамичном. Федерализм – одно из ее проявлений в сфере государственного строительства и являет собой динамичное, развивающееся, функционирующее явление, имеющее исторический, политический, идеологический, национальный, культурный, экономический, юридический и др. аспекты^[1].

Политика, право и государство, как, собственно, и другие социальные явления и процессы, взаимосвязаны между собой, поэтому, с учетом происходящих в мире процессов глобализации, размывания и игнорирования норм права, развала государств, а то и целых империй, стали меняться не только межгосударственные, но и внутренние государственные отношения. В СССР идеологической основой этого стала так называемая «горбачевская» перестройка, которую мы, в отличие от ныне преуспевающих стран, начали не с научно-обоснованного анализа состояния советского общества, его социально-экономической основы – фундамента, а с революционного внедрения гласности, свободы и демократии, что, в конечном итоге, стало основной причиной развала огромного государства. «Ясно лишь, что некорректно искать источник происшедшего лишь в ошибках отдельных личностей. Ошибки были, причем, фатальные. Но не они привели к распаду государства. Более значимым и, полагаем, определившим судьбу страны было то, что хотя все понимали, что так жить нельзя, никто не предложил внятную, мотивированную стратегию выхода страны из экономического и политического кризиса. Результатом выступила очередная «революция гимназистов», которая, как и в 1917 году, ввергла общество в системный кризис»^[2].

В значительной мере это был закономерный финал, поскольку без решения фундаментальных проблем общества, к тому же в отсутствие достаточного исторического опыта самостоятельного федеративного государственного строительства нельзя было резко переходить от тоталитарной системы управления к демократической. Еще А.И. Герцен в «Письмах в будущее» писал: «Нельзя людей освобождать в наружной жизни больше, чем они освобождены внутри. Как ни странно, но опыт показывает, что народам легче выносить насильственное бремя рабства, чем дар излишней свободы»^[3]. Зависимость демократии от политических и нравственных качеств народа была глубоко осознана в начале XX в. П.И. Новгородцевым. Демократия для него – это самоуправление народа, но для того, чтобы это самоуправление не было пустой фикцией, надо чтобы народ выработал свои формы организации (институты). Однако такие формы организации должны быть дополнены нравственными факторами. В статье «Демократия на распутье» он подчеркивал, что для достижения демократии нужен народ, созревший «до управления самим собой, сознающий свои права и уважающий чужие, понимающий свои обязанности и способный к самоограничению. Такая высота политического сознания никогда не дается сразу, она приобретается долгим и суровым опытом жизни. И чем сложнее и выше задачи, которые ставятся перед государством, тем более требуется для этого политическая зрелость народа, содействие лучших сторон человеческой природы и напряжение всех нравственных сил»^[4].

К сожалению, всего этого политического и духовного арсенала не оказалось не только в самой «горбачевской команде», но и в ее ресурсе. В связи с этим стала реальностью угроза распада самой Российской Федерации в уже новых ее границах. И здесь нельзя не сказать об огромном значении, которое сыграл Федеративный договор 1992 года для будущего России. На это вполне обоснованно обращают внимание в политической и юридической литературе.

Федеративный договор предотвратил обострение всеобщего конфликта и перевел его в латентное состояние, поддающееся контролю. Позднее Председатель Совета Национальностей Верховного Совета РФ Р.Г. Абдулатипов писал: «Сегодня, когда вступил в силу первый в многовековой истории российских народов Федеративный договор, хочется верить, что снята эта зловещая угроза развала и дезинтеграции. Есть все основания для такой веры. Договор содержит необходимые предпосылки, которые при условии их тщательного учета и реализации практически гарантируют от гибельного для всех народов распада России. И дело здесь не только в строгих юридических положениях Договора, закрепляющего целостность России как демократической Федерации, свободу республик и регионов, их реальные права и обязанности перед своим народом, своей страной, перед всем миром. Дело в том гражданском чувстве единства, которое было продемонстрировано на Съезде, когда голосовался Федеративный договор» ^[5].

31 марта 1992 года были подписаны три федеративных договора с субъектами Федерации разных видов, известные как единый Федеративный договор. В апреле 1992 года он был включен в действовавшую Конституцию РФ 1978 года и обеспечил значительную децентрализацию власти, передав в совместное ведение Федерации и ее субъектов такие сферы, как образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, использование природных ресурсов, и признав некоторые вопросы исключительной компетенцией субъектов Федерации. Однако Федеративный договор недолго сохранял свое самостоятельное политико-правовое значение. Так, в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации раздел второй «Заключительные и переходные положения» предусмотрел, что в случае несоответствия Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации действуют положения Конституции Российской Федерации.

Оценивая политику российских властей в начале 90-х г.г., Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал: «В начале 90-х центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться тогда главного и, думаю, была обоснованна, она помогла удержать Федерацию в ее границах»^[6]. Федеративный договор 1992 года был первым демократическим документом, обеспечивающим единство страны и во многом остановившим «парад суверенитетов»^[7]. В то же время, он признал принцип федерализма конституционным и распространил его на все субъекты Российской Федерации. Этот принцип предусматривает и признает, что в государстве, наряду с общими интересами, признаются и гарантируются интересы субъектов Федерации.

Федерализм – это территориальный каркас демократии, поскольку он основан на уважении и поддержке политического, культурного, национального многообразия общества, способен реально стимулировать процессы самоорганизации многонационального и многоконфессинального российского общества, вовлекая огромные массы населения в управление государством на всех уровнях, это сознательный выбор современных и эффективных технологий управления страной, которые позволяют максимально использовать уникальный потенциал многообразия регионов единого государства^[8].

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года стало началом нового этапа в построении реального российского федерализма, демократизации государственной власти, предусматривающей федеральный и региональный уровни публичной власти, осуществляющие взаимодействие через административные, правовые и договорные механизмы. При наличии различных уровней публичной власти, особенно в федеративном государстве, всегда возникает проблема разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами. Существуют разные методы решения данной проблемы. В давно сложившихся федеративных государствах значительная часть полномочий по осуществлению государственной власти передается субъектам федерации. Например, в США, где, как отмечает И.О. Краснова, основные исполнительные полномочия переданы на региональный уровень. Кроме того, широко распространена практика, когда на региональный уровень передается исполнение федеральных контрольно-надзорных полномочий, которые осуществляются наряду с контролем за соблюдением законодательства своего штата^[9].

Роль субъектов Российской Федерации во внутренней государственной политике определяется и тем, что согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Такая формула разграничения в Конституции предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами способствует развертыванию инициативы последних, укреплению их самостоятельности.

Объем и содержание собственных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что при соответствующем финансовом и кадровом их обеспечении, эффективных управленческих решениях субъекты Российской Федерации будут играть всю большую роль во внутренней государственной политике. В этом плане возможности субъектов связаны также с активным использованием обширного перечня предметов и полномочий совместного ведения в рамках ст. 72 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, определяя предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституция Российской Федерации не устанавливает для федерального законодателя каких-либо границ и пределов правового регулирования общественных отношений, отнесенных к этим предметам^[10]. Федеральный законодатель, руководствуясь общими конституционными принципами, сам определяет пределы и границы собственной правовой активности на совместном правовом поле. По мнению директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Т.Я. Хабриевой, в случае необходимости Российская Федерация вообще может возложить на себя всю полноту государственной, или, главным образом, законодательной власти; по сути дела, она имеет неограниченные возможности для законодательного определения полномочий федеральных органов государственной власти^[11]. Но нельзя забывать, что политико-правовой основой сохранения целостности Российской Федерации стало предусмотренное в Договоре и Конституции Российской Федерации расширение роли и статуса ее субъектов во внутренней и внешней политике государства на основе научно обоснованного принципа субсидиарности^[12]и принципа распределения предметов ведения и полномочий между центром и его регионами. Правовое государство неотвратимо требует постоянно и на всех этапах федеративного строительства осуществлять разграничение предметов ведения, без которого немыслимо создавать новую систему государственного строительства^[13].

Теоретико-юридическое закрепление данных конституционно-правовых положений в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации происходило разными путями. Так, в одних из них либо повторяют нормы федеральной Конституции, касающиеся предметов совместного ведения, либо ограничиваются ссылкой на соответствующие нормы Конституции Российской Федерации. Республика Северная Осетия-Алания выбрала второй вариант с некоторыми его особенностями. Так, в ч. 2 ст. 62 Конституции Республики Северная Осетия-Алания предусматривается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия-Алания осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Северная Осетия-Алания, Федеративным Договором, иными договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Следует сказать, что российская модель разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в различные периоды исторического развития имела свои специфические особенности. На первоначальном этапе становления российского федерализма (1992-1999 годы) приоритетным направлением внутренней государственной политики считалась децентрализация государственной власти. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 были утверждены Основные положения региональной политики в Российской Федерации, где важнейшими задачами определены именно децентрализация власти и расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ. В Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909, для развития федеративных отношений в числе других мер признано необходимым совершенствование механизма учета интересов субъектов РФ на федеральном уровне, расширение полномочий их органов государственной власти.

К концу 90-х годов децентрализация государственной власти достигла чрезмерных размеров, а самостоятельность отдельных территорий превысила допустимые размеры их нахождения в составе единого Российского государства^[14]. Поэтому был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который был призван стать базовым в сфере федеративных отношений. Кроме того, на него возлагали большие надежды по решению задачи преодоления негативных последствий договорной практики^[15]. В нем были закреплены семь основных принципов разделения государственной власти в Российской Федерации. В контексте рассматриваемого вопроса нельзя не выделить из них впервые законодательно установленного принципа согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов (ст. 7). Как правильно отмечает В.А. Черепанов, «поиск согласия между центром и территориями является важнейшим атрибутом любой федерации, отсутствие его порождает конфликты, может привести к дезинтеграции и разрушению государственности» ^[16].

Несмотря на некоторые достоинства указанного Закона, в нем были упущения, недостатки, которые не способствовали оптимальному разграничению предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти, укреплению российской государственности. Поэтому вскоре был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных…»). Однако многие регулируемые им вопросы регламентированы слишком подробно. Как правильно отмечают специалисты, «глубочайшая степень детализации правового регулирования позволяет сделать предположение о том, что закон входит в некоторый диссонанс с нормами Конституции Российской Федерации о пределах вмешательства Федерации в сферу организации публичной власти субъектов Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72, ст. 77 Конституции РФ)» ^[17]. Это касается не только организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Чрезмерно детальное федеральное регулирование распространяется практически на все сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а потому делает порой ненужным законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения^[18]. Кроме того, со временем в данный Закон внесено так много изменений, что возникает вопрос: каковы же общие принципы, если их так часто надо менять? Вместе с тем, при всех недостатках, этот Закон сыграл заметную роль не только в распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, но и в дальнейшем формировании Российской Федерации.

В целях укрепления российской государственности, начиная с 2000 года, осуществлены серьезные государственно-правовые преобразования, получившие название федеративной (федеральной) реформы^[19], направленные на усиление федеральной государственной власти. Образованы федеральные округа, усилен контроль за региональной властью, приняты решительные меры по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации и приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, руководителей субъектов Российской Федерации начали наделять полномочиями законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации и т.д.

Однако со временем проводимые конституционно-правовые реформы все менее стали учитывать федеративный характер российской государственности, что особенно ощущалось по предметам и полномочиям совместного ведения. По данной проблеме все чаще предпринимались попытки игнорировать интересы субъектов Федерации, что особенно отрицательно сказывалось на их роли во внутренней политике Российской Федерации.

Вопреки Конституции Российской Федерации, многие полномочия по предметам совместного ведения фактически стали передаваться в ведение Российской Федерации, что, соответственно,привело к ограничению прав регионов в этой сфере^[20]. Более того, в ходе проводимой конституционно-правовой реформы были полностью изъяты из компетенции субъектов Российской Федерации такиесферы общественных отношений как:

– обеспечение соответствия регионального законодательства Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч.1 ст. 72);

– защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон (п. «б» ч.1 ст. 72);

– вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч.1 ст. 72);

– разграничение государственной собственности (п.«г» ч. 1 ст. 72).

Конституционная недопустимость такого ограничения полномочий субъектов Федерации была отмечена многими специалистами. Лысенко В.Н. охарактеризовал эту ситуацию следующим образом: «Мы передали Федерации все совместные предметы ведения. И Федерация как бы в аренду сдает теперь субъектам Федерации часть своих полномочий. Хотя в Конституции было четкозарегистрировано, что это –совместные предметы ведения и оба – равноправные хозяева, как субъекты Федерации, так и федеральный центр» ^[21].

В то же время, ряд важнейших вопросов, требующих серьезных финансовых затрат, полностью закрепляются за субъектами. Среди них:

– предупреждение и ликвидация последствий территориальных и региональных чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и эпидемий;

– финансовая поддержка сельскохозяйственного производства;

– финансовое обеспечение общего образования;

– социальная защита и социальное обслуживание населения.

Была усилена ответственность органов государственной власти субъектов РФ за невыполнение или ненадлежащее выполнение закрепленных за ними полномочий вплоть до создания временной (федеральной) финансовой администрации, что противоречит статьям 73 и 77 Конституции РФ. Следует отметить, что усиление ответственности субъектов Федерации никак не соотносится с установлением подобных мер по отношению корганам федеральной власти^[22].

Таким образом, в России, как и в других федеративных государствах, сформировалась собственная модель федерализма, которая характеризуется «маятниковым характером централизации и децентрализации органов государственной власти».

В настоящее время политическую модернизацию государственных и общественных институтов, предложенную Президентом Российской Федерации, можно назвать новым этапом развития федеративных отношений в России, поскольку во внутренней и внешней политике, наряду с укреплением федеральных органов государственной власти, она призвана расширять роль регионов за счет оптимального распределения полномочий между федеральными и региональными органами власти по предметам совместного ведения, передачи субъектам Российской Федерации тех функций, с которыми они сами могут справиться. Иначе чрезмерное доминирование принципа централизма во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях модернизации может создать иллюзию эффективности такой модели. Признавая значимость и ценность централистской политики, необходимо постепенно модернизировать федеративные отношения в России без социально-политических кризисов^[23]. С этой целью «вовлечение в процесс модернизации максимального числа субъектов Российской Федерации является объективной потребностью. Субъекты Российской Федерации должны быть признаны как важнейшие конституционные институты развития страны… Необходимость радикально модернизировать федеративную политику с обязательным признанием российских регионов является одним из локомотивов поступательного развития страны, объективно требует более высокого уровня участия субъектов Федерации в модернизационном процессе»^[24].

С целью расширения роли субъектов Российской Федерации во внутренней государственной политике был, во-первых, еще 20 июля 1995 г. принят Федеральный закон за № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», определяющий механизм участия субъектов Российской Федерации в социально-экономическом развитии Российской Федерации. Во-вторых, все-таки федеральный центр передал на места немало полномочий социально-экономического характера, но, чаще всего, без соответствующего их финансирования, которое концентрируется в основном в центре. Поправки же в Налоговый и Бюджетный кодексы не привели к улучшению финансовой ситуации в субъектах Российской Федерации, что отрицательно повлияло на социально-экономическое положение в стране. Такая федеральная политика ведет к увеличению проблемных участков регулирования субъектом Российской Федерации социально-экономической сферы, на что обращают внимание большинство специалистов^[25]. Представляется, что в законах субъектов Российской Федерации должны быть предусмотрены объемы осуществления соответствующих полномочий и порядок их финансирования, иначе они не могут быть реализованы. Следует признать правильной и политику, в соответствии с которой, начиная со второй половины 2000-х годов, все чаще происходит процесс обратной передачи субъектам Российской Федерации федеральных полномочий по предметам совместного ведения путем их делегирования с передачей федеральных субвенций.

Процесс делегирования полномочий из центра в регионы Ю.А. Тихомировым оценивается положительно, поскольку дает расширение партнерства и более гибкое выполнение функций с учетом конкретной обстановки и ее быстрых изменений. Делегировать полномочия может лишь тот субъект, который является их первичным обладателем по закону. В процессе делегирования требуется согласие сторон, поскольку объем прав и обязанностей уменьшается у одной стороны и увеличивается у другой. Оправданным считается ограниченный срок делегирования полномочий, хотя не исключаются и другие варианты. Исполнители делегированных полномочий, по его мнению, лучше стимулируются и чувствуют свою ответственность^[26].

Повышение роли регионов во внутренней государственной политике возможно за счет расширения законодательных возможностей в сфере исключительной компетенции субъекта в рамках ст. 73 Конституции Российской Федерации. Но объем ее чрезвычайно мал, и поэтому основной массив законов принимается в сфере совместного ведения, в чем можно убедиться на примере деятельности Парламента Республики Северная Осетия-Алания, рассмотренной нами ранее. Тем не менее, нельзя не заметить слабую вовлеченность субъектов РФ в общероссийский законотворческий процесс, создающий условие монопольного решения Федерацией ключевых вопросов без учета интересов входящих в нее субъектов Российской Федерации. Такую государственную правовую политику нельзя признать правильной. В литературе правильно отмечается, что, например, «в таких регионах, как Кавказ, очень важен механизм адаптации общей государственной политики, в том числе и правового регулирования, к традициям и обычаям народов, населяющих регион, а также программа мероприятий по развитию и сохранению его множественной национальной культуры» ^[27].

Отметим, что расширение законотворческой роли субъектов Российской Федерации может быть значительно усилено за счет активного использования права «опережающего законодательства», когда по смыслу ст.ст. 72, 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять необходимый нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона акт субъекта Российской Федерации должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (ч. 5) Конституции Российской Федерации.

Проведенный анализ регионального законодательства показал, что на практике право опережающего правового регулирования в разные годы было закреплено в конституциях (уставах) 35 субъектов Российской Федерации^[28], хотя по мнению некоторых ученых, основанному на буквальном толковании конституционной нормы, по предметам совместного ведения сначала должны приниматься федеральные законы, а лишь затем и в соответствии с ними – нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в теории и на практике сложилась противоречивая правовая ситуация, для разрешения которой требовалось официальное толкование Конституции Российской Федерации. И такое толкование было дано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области» ^[29].

Администрация Читинской области, обратившаяся с запросом в Конституционный Суд РФ, полагала, что норма Устава Читинской области, закрепляющая право опережающего правового регулирования, противоречит Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал четкую правовую позицию по этому вопросу: «По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (ч. 5) Конституции Российской Федерации». В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» данная правовая позиция распространена на все субъекты Российской Федерации^[30].

В дальнейшем опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения было закреплено в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[31], согласно которому «субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев».

Как правильно отмечает Ш.Б. Магомедов, содержание понятия «совместное ведение» и анализ круга вопросов, охватываемых данным понятием, подразумевают необходимость обеспечения соблюдения при этом как интересов субъектов Федерации, так и федеральных интересов^[32].

Многие специалисты считают, что исходя из федеративной природы Российского государства федеральный законодатель не вправе закреплять за Федерацией весь объем полномочий по конкретному предмету ведения^[33]. Это положение неоднократно формулировалось и в качестве правовой позиции Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении от 3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» установлено, что если определенные вопросы отнесены Конституцией РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов, то их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» сформулировано, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов РФ и места их органов власти в системе публичной власти.

Расширение роли субъектов Российской Федерации во внутренней политике Российской Федерации возможно и за счет расширения полномочий региональных органов государственной власти в рамках совместных договоров и соглашений. Правовой основой данного процесса является конституционная норма о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ.

Субъекты Российской Федерации на основе данного конституционного положения, начиная с середины 90-х годов, стали активно заключать договоры с Российской Федерацией и федеральными органами государственной власти. Однако в силу отсутствия соответствующего политического и законодательного опыта государственного управления в условиях федерализма, чрезмерного стремления регионов к расширению своей роли в государственной политике и некоторых сепаратистских настроений со стороны отдельных субъектов Российской Федерации к началу 2000 года выяснилось, что из 42 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий по заключению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, только 4 полностью соответствовали Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству^[34]. В большинстве заключенных договоров осуществлялось перераспределение установленных Конституцией Российской Федерации предметов ведения и полномочий: предметы исключительно федерального ведения передавались в совместное ведение и исключительное ведение субъектов Российской Федерации, а предметы совместного ведения – в исключительное ведение субъектов Российской Федерации^[35]. Впоследствии многие договоры по взаимному согласию сторон были расторгнуты, а часть из них были признаны утратившими силу в связи с неутверждением их федеральными законами. Но это не сняло остроты проблемы, поскольку руководство ряда субъектов Российской Федерации, получивших посредством договоров с федеральным центром наибольшие привилегии, настаивало на сохранении юридической силы договоров и их приоритета по отношению к федеральному законодательству и даже по отношению к Конституции Российской Федерации^[36]. К тому же нельзя было не учитывать, что задачи, которые ставились перед субъектами Российской Федерации, их органами государственной власти, постоянно менялись. Следовательно, зафиксировать на все времена полномочия разных уровней власти в полном и исчерпывающем объеме невозможно. В этой связи через некоторое время в России продолжился поиск эффективного решения данной проблемы. При этом не осталось без внимания мнение специалистов, считающих, что «надо бороться за совершенствование существующей практики подготовки, принятия и применения таких договоров, но не отвергать с порога лежащий в их основе верный принцип достижения «единства в их многообразии», способный сыграть немаловажную роль в демократическом упрочении единства российской государственности» ^[37]. Поэтому, не отказываясь от договорного процесса как средства согласования интересов центра и регионов, но в то же время пытаясь ввести его в правовое поле, статьей 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных…» (в ред. ФЗ от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) было установлено, что заключение договора о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов Федерации и ее субъектов, и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий здесь играют важную роль, так же как и соглашения о взаимном делегировании части полномочий.

Правовой формой договора о распределении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации стал Федеральный закон^[38].

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. В то же время федеральные законы непосредственно не указаны в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ в качестве правового инструмента разграничения предметов ведения и полномочий, на что указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации». Однако согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий^[39].

Наряду со сказанным, Конституционный Суд Российской Федерации играет важную роль в процессе практического разграничения полномочий, поскольку разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, решает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, дает толкование Основного закона и тем самым юридически устанавливает права и обязанности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации как участников правоотношений.

С введением процедуры, в соответствии с которой договорный способ регулирования разграничения полномочий может быть реализован только при условии издания «подтверждающего» договор федерального закона, такая форма разграничения федеральных и региональных полномочий стала единственно применимой. При этом «федеральными законами… не могут передаваться, исключаться, иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и соответствующие им полномочия федеральных органов государственной власти» ^[40]. Речь идет только о четком разграничении полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002 года указывалось, что в таком государстве как Россия надо «учитывать региональную специфику. И необходимость в договорах с отдельными субъектами, конечно же, может возникнуть». Такую же позицию высказал глава государства и в следующем своем Послании Федеральному Собранию.

В 2004 году Президент России уже обращает внимание на то, что работа Федерации и регионов должна быть направлена на постоянное совершенствование федеративных отношений. Как было отмечено во вступительном слове Президента Российской Федерации на заседании Государственного совета 1 июня 2004 г., «сегодня, когда разграничение полномочий подходит к своей завершающей стадии, крайне важна согласованность действий и необходим учет взаимных интересов»^[41]. Исходя из вышеизложенного, трудно согласиться с мнением о том, что «договор нельзя считать удачным шагом в сторону развития федеративных отношений в нашем государстве» ^[42]. Наоборот, договоры позволяют более полно учитывать дискретность пространства и неравнозначность субъектов Российской Федерации по различным факторам, конкретизировать положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов применительно к особенностям конкретного региона. Это позволяет более полно реализовать принцип равенства субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром. Таким образом, договорная форма является предусмотренным юридической конструкцией Федерации политико-правовым механизмом максимального приближения федерального законодательства к конкретному субъекту Российской Федерации^[43].

Насущную необходимость в договорном процессе поддерживает В.А. Черепанов. Ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не могут полностью учесть специфику субъектов, различающихся между собой по численности, национальному составу, социально-экономическому и геополитическому положению. Договоры как раз и позволяют учесть эти особенности и осуществить правовое регулирование федеративных отношений при всем многообразии регионов России^[44].

В рамках продолжающейся федеративной реформы в общей сложности было принято около 20 федеральных законов, внесших изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных…», касающиеся договорного регулирования разграничения полномочий^[45].

Составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий являются соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти разного уровня по конкретным предметам совместного ведения. При этом из ч.ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации вытекает, что взаимная (только при сочетании ч.ч. 1 и 2 ст. 78) передача осуществления части полномочий осуществляется не федеральными законами, а соглашениями между этими органами. Такие соглашения установлены как правовой инструмент оптимизации управления в Российской Федерации. Отметим, что многие из них помогли решить ряд вопросов развития российских территорий, скоординировать и рационализировать использование ресурсов субъекта Федерации, исходя из его особенностей и не ущемляя общероссийские интересы, уточнить полномочия государственных органов^[46].

Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти, как правильно отмечают специалисты, позволяют:

– достичь решения сложнейших задач в области государственного строительства;

– установить контроль за правовым регулированием субъектами Федерации вопросов, связанных с реализацией ими полномочий по предметам совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством;

– реализовать конституционное право субъектов Федерации передавать предметы своего собственного ведения в совместное в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельно осуществлять полномочия в данных сферах общественных отношений;

– определять приоритеты в законодательном регулировании предметов совместного ведения на основе закрепления в федеральных законах и иных правовых актах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.

В отличие от соглашений, договорный процесс оценивается специалистами по-разному и, разумеется, каждый из них приводит соответствующие аргументы, со многими из которых трудно не согласиться. Но при всей серьезности и убедительности критических оценок договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами сегодня это – устоявшийся политический и правовой процесс, игнорировать который невозможно. На наш взгляд, необходимо воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающими всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям – административной компетенции. Процесс заключения договоров следует использовать именно для определения пределов административной компетенции субъектов Российской Федерации. М.А. Сахле рассматривает договор в качестве политического пропуска к возможности решать экономические задачи и, вместе с тем, в качестве инструмента совершенствования федеративных отношений^[47].

Вопрос разграничения предметов совместного ведения и полномочий с помощью договорного процесса остается одной из актуальных политико-правовых проблем. Безусловно, такая форма расширяет возможности регионов во внутренней политике Российской Федерации, но, с другой стороны, вызывает опасения со стороны субъектов Российской Федерации в связи с риском нарушения конституционного принципа их равноправия перед федеральным центром. Поэтому субъекты РФ инициируют усиление своей роли в законотворческом процессе. В частности, на одном из заседаний Парламента Республики Северная Осетия-Алания группа депутатов высказалась за внесение в Федеральное Собрание Российской Федерации предложения о том, что если более половины субъектов направляет отрицательный отзыв на законопроект, регулирующий вопросы в сфере совместного ведения, то его следует снимать с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой.

Представляется, что в рамках правового поля им следует использовать и международный опыт, и уже оправдавшие себя формы взаимодействия различных уровней органов государственной власти. Тем более что в рамках модернизации нашей страны такая практика начала складываться. Например, Республикой Северная Осетия-Алания за последние годы заключены соглашения о социально-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с Московской областью, Ростовской областью, Волгоградской областью, Краснодарским краем, городом Москва, городом Санкт-Петербург и другими субъектами. Содержание этих соглашений подробно раскрывается в постановлениях правительств соответствующих субъектов Российской Федерации.

Заключены также соглашения между Правительством Республики Северная Осетия-Алания и различными отраслевыми органами Правительства Российской Федерации. Они направлены на улучшение социально-экономической ситуации, повышение роли республики во внутренней политике Российской Федерации.

Полагаем, что с целью совершенствования законодательного процесса в Республике Северная Осетия-Алания, необходимо активизировать роль Парламента в заключении соглашений о сотрудничестве с органами законодательной власти других субъектов Российской Федерации. К сожалению, Парламент Республики Северная Осетия-Алания заключил такое соглашение о сотрудничестве пока лишь с Законодательным Собранием Ленинградской области.

К сожалению, до сих пор нет единой сформировавшейся научной концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными уровнями власти. Не зря еще 21 июля 2006 года на заседании Государственного Совета РФ, посвященном вопросу стратегического планирования социально-экономического развития территорий Российской Федерации, Полномочный представитель Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе А.Г. Хлопонин отметил: «...Россия сегодня не обеспечена самым главным – правовой основой для формирования единой системы регионального планирования и взаимоувязки федеральных и региональных аспектов. Это для такой большой страны как Россия, конечно же, парадокс. То есть реализуемая региональная политика складывается не по плану, а как получится. Давайте попробуем назвать вещи своими именами. Фактически реализуемая в России региональная политика является не результатом осмысленного планирования, а, скорее, суммой случайных последствий от реализации самых разных документов преимущественно отраслевой направленности. Так, конечно, дальше продолжаться не может» ^[48]. В этой связи А.Г. Хлопонин указал на необходимость решения в ближайшие годы следующих задач:

1) внести назревшие коррективы в разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и, в то же время, обеспечить развитие их кооперации, широкого сотрудничества между ветвями власти и управления по вертикали и горизонтали;

2) усовершенствовать функционирование вертикали власти, обеспечить оптимизацию учета интересов, как Федерации в целом, так и ее субъектов;

3) продолжить отладку законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации, завершить законодательное оформление региональной политики путем принятия Концепции региональной политики, а также решить все еще имеющиеся проблемы несоответствия между Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и конституциями (уставами) и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Судя по всему, процесс разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами далеко не завершен, поскольку он не определяет оптимальный механизм их соотношения^[49]. Именно поэтому в своем выступлении в апреле 2010 года перед депутатами Государственной Думы с очередным отчетом о деятельности Правительства Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин указал на необходимость внести существенные изменения в действующее законодательство, распределяющее права и обязанности федерального центра и субъектов Российской Федерации^[50]. Очевидно, что назревает очередной этап реформ механизма разграничения полномочий. В этой связи, как справедливо отметил Д.А. Медведев, необходимо «обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также необходимые источники их финансирования» ^[51].

Неоднократные попытки справиться с данной проблемой пока не нашли своего адекватного разрешения. Очередной неудачей представляется осуществляемая сегодня передача части полномочий и предметов ведения субъектам Федерации: как сообщается в печати, из 4 659 полномочий регионы получат только 120. «При этом в перечень вошли только те права, которые в настоящее время осуществляют территориальные управления федеральных министерств и ведомств» ^[52]. Нужно ли говорить, что такое распределение государственной власти не способствует развитию федерализма в России, в то время как оптимальное решение задач, стоящих перед федеративным государством, диктует необходимость более широкой передачи субъектам Российской Федерации предметов ведения и полномочий из числа, относящихся к совместным? В частности, это касается вопросов устранения противоречий между федеральным и региональным законодательством, защиты прав и свобод человека, обеспечения законности и правопорядка, увеличения объема законодательных возможностей субъектов Российской Федерации и др. Выправление существующего дисбаланса становится актуальной задачей.

С учетом анализа научной литературы, законодательства, практической работы, программных выступлений государственных деятелей по вопросу разграничения полномочий между различными органами публичной власти можно предложить следующие меры, направленные на расширение роли регионов во внутренней политике Российской Федерации:

– ускорить разработку и принятие федеральной программы, предусматривающей расширение роли субъектов Российской Федерации во внутренней государственной политике;

– ускорить разработку и принятие федеральных законов, регулирующих общие положения по предметам совместного ведения, с тем чтобы субъекты Российской Федерации имели возможность, с учетом своих специфических особенностей, более подробно решать вопросы в рамках своих полномочий^[53];

– предусмотреть организационные и правовые формы участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в разработке вышеназванных законов;

– предусмотреть нормативное положение о том, что если более половины субъектов направляет отрицательный отзыв на законопроект сферы совместного ведения, то его следует снимать с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

– организовать межведомственную Комиссию при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

§ 2. Расширение роли субъектов Российской Федерации во внешней государственной политике

В настоящее время, с расширением и углублением процессов глобализации всех сфер международной жизни, все более актуальной становится международная деятельность государств. Участниками ее, наряду с государством, являются их административно-территориальные районы, особенно те, которые имеют статус приграничных территорий. Как правило, они решают вопросы социально-экономического и культурного характера.

В федеративных государствах, кроме приграничных районов, участниками международной деятельности становятся также их государственно-правовые образования (субъекты, штаты, земли). Это особенно видно на примере западных федеративных государств – США, Канады и др, где регионы издавна развивают сотрудничество на интернациональном уровне и институализируются межрегиональные связи. В 1985 г. было образовано Собрание регионов Европы, традиции которого восходят к началу XX в.: в 1913 г. – образован Международный союз местных властей, в 1951 г. – создан Совет общин Европы, внутри которого участники группируются по интересам, образуя, в частности, конференцию прибрежных регионов, союз столичных регионов и пр., с 1989 г. – проводятся конференции «Европа регионов», в которых стали участвовать и некоторые регионы России.

В декабре 1996 г. представители более 300 европейских регионов с различной территорией, административным и политическим устройством, исходя из стремления к дальнейшей регионализации в институционных рамках своих стран и принимая во внимание важность процесса интеграции и регионализации в Европе, приняли Декларацию о регионализме в Европе.

В целом же в странах ЕС международная деятельность регионов регулируется Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Он принял в 1977 г. Европейскую хартию по региональному самоуправлению, в которой говорится: «Регионы должны по меньшей мере иметь право на то, что национальное правительство будет консультироваться с ними, когда будут вестись переговоры по вопросу о заключении международных договоров или утверждении каких-либо других документов, связанных с европейскими структурами, в частности, по вопросам, где затрагиваются принципиальные права и интересы регионов» ^[54].

Международное приграничное сотрудничество имеет для нашей страны приоритетное и стратегическое значение, поэтому в посткоммунистический период участию субъектов Российской Федерации в международных отношениях уделялось особое внимание как на региональном, так и на федеральном уровнях. Это вполне закономерно, поскольку Российская Федерация граничит с 16 государствами, а из 83 субъектов Российской Федерации 46 регионов являются приграничными. «В условиях демократического развития федеральная власть может и должна выражать и проводить в жизнь общенациональные интересы. Но она при всем желании не способна учесть массу специфических региональных интересов, удовлетворение которых нередко требует выхода за пределы государственных границ... Практически невозможно из единого федерального центра рационально решать все возникающие в конкретном регионе многочисленные вопросы, связанные с экспортно-импортной деятельностью, с привлечением иностранных инвестиций, созданием свободных экономических зон и т.п.» ^[55].

Регионы России, собственно, лишь в 1990-е гг. стали развивать самостоятельные экономические связи, прежде всего приграничные. В начале десятилетия они были едва ли не единственным средством выживания для значительной части населения западных, южных, восточных районов страны, где бартерная и «челночная» торговля во многом обеспечивала регионы продовольствием и другими потребительскими товарами. Это была одна из специфических для России того периода форм включения регионов в процесс международного экономического сотрудничества. Но следует иметь в виду, что «международная правосубъектность регионов ограничена государственным суверенитетом России и может реализовываться лишь в системной связи с международной правосубъектностью Федерации» ^[56].

Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере международной деятельности определяются прежде всего конституционными положениями. Так, в соответствии с п.п. «к», «л», «м», «н» ст. 71 Конституции РФ, большинство вопросов внешней и оборонной политики отнесено к сфере исключительного ведения федерального центра: внешняя политика и международные отношения, международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, оборонное производство, определение и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

К сфере совместного ведения, согласно п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, отнесены координация международных внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров. В данном случае следует иметь в виду и ст. 73 Конституции РФ, где говорится, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти. При этом правовое регулирование, в том числе в сфере международной деятельности, осуществляется в соответствии со ст. 76 Конституции РФ, где предусматривается, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Кроме того, в большинстве конституций и уставах субъектов Российской Федерации устанавливается участие регионов в выполнении российских международных договоров. Как правильно отмечается в литературе, субъекты Федерации должны способствовать не только реализации тех договоров, которые заключены Федерацией от их имени, но и тех, которые были заключены только от имени Федерации в целом. В этом выражается единство внешней и внутренней политики, проводимой Федерацией и ее субъектами^[57].

Такая политика позволяет учесть как интересы Федерации, так и регионов, которые во многом определяется их особенностями, требующими и от федеральных, и от местных властей постоянной проверки внешних сношений региона на прочность связей с центром.

Особенности правового регулирования международной деятельности субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами.

Среди них первым и базовым стал Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», предусматривающий участие субъектов Российской Федерации в сфере внешней политики. Так, в ст. 4 закрепляется, что международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. В п. 2 ст. 4 Закона предусматривается также направление проекта договора субъекту для получения от него предложений, если договор затрагивает предметы совместного ведения. Субъекты имеют право давать рекомендации и предложения по вопросу заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров Российской Федерации.

Вектор российской внешней политики по вопросам приграничного сотрудничества был задан Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», предусматривающим содействие укреплению экономических, социальных, культурных, административных и иных международных связей субъектов Российской Федерации, в том числе с соседними государствами, что, несомненно, является одним из важнейших факторов поддержания общественно-политической стабильности, обеспечения национальной безопасности в ее пограничном пространстве. На 1 апреля 2001 года субъекты Российской Федерации подписали 840 соглашений с субъектами федераций и административно-территориальными образованиями зарубежных государств и 335 соглашений с иностранными правительствами, министерствами и ведомствами^[58].

В правовом регулировании международной деятельности субъектов Российской Федерации важную роль играет Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Он дает определение международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации, под которыми понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами (ч. 2 ст. 1). Закон определил также права регионов на осуществление деятельности в данной сфере, на ведение переговоров и заключение соглашений, установил порядок регистрации таких соглашений и координационные функции федеральных органов. В плане согласования интересов центра и регионов можно выделить следующие средства координации международных связей субъектов Российской Федерации на федеральном уровне:

– единое законодательное регулирование порядка внешних сношений;

– установление общей процедуры заключения соглашений субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами;

– оказание консультативно-методической помощи субъектам Российской Федерации;

– проверка соблюдения нормативных положений;

– обеспечение совместной и согласованной деятельности субъектов Российской Федерации во внешней сфере.

С учетом положений данного Закона и необходимости дальнейшего развития приграничного сотрудничества Российской Федерации, Правительство РФ своим Распоряжением от 9 февраля 2001 г. № 196-р утвердило Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации, в которой изложены цели и приоритеты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере приграничного сотрудничества. Среди принципов приграничного сотрудничества в контексте рассматриваемой проблемы особенно следует выделить такие как:

– взаимное уважение законодательства государств, осуществляющих приграничное сотрудничество, а также соответствующих международных договоров;

– учет особенностей приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, в том числе их разнородности, характера межгосударственных отношений и исторически сложившихся связей с сопредельными государствами, природно-ресурсных, социально-экономических, градостроительных, транспортных условий развития приграничной территории, а также характера угрозы национальной безопасности Российской Федерации.

В Концепции, исходя из Конституции Российской Федерации, соответствующих федеральных законов, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашений между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к полномочиям последних относятся:

– ведение в пределах их полномочий переговоров с органами власти административно-территориальных образований сопредельных государств, а в отдельных случаях, с согласия Правительства РФ, – с органами государственной власти сопредельных государств и заключение в установленном порядке соглашений по приграничному сотрудничеству;

– подготовка предложений по установлению порядка осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории.

Участие субъектов Российской Федерации в международном приграничном сотрудничестве предусматривается и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 47 ч. 2 ст. 26.3), которым установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов «...осуществления международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации».

Активное включение субъектов Российской Федерации в приграничное сотрудничество вызвало необходимость дополнить правовую базу, регулирующую международные связи субъектов Российской Федерации, законодательством о приграничном сотрудничестве, поэтому 22 июля 2002 г. был принят Федеральный закон № 91-ФЗ «О ратификации Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей». Конвенция закрепила основные положения (цели, задачи, принципы, определения, формы сотрудничества), касающиеся приграничного сотрудничества, при этом специально подчеркивая, что ее положения «не препятствуют использованию Договаривающимися Сторонами, при наличии взаимного согласия, других форм приграничного сотрудничества» (ч. 3 ст. 3 Конвенции).

Международная деятельность субъектов Российской Федерации в области внешней торговли раскрывается в Федеральном законе от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Следует отметить, что Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектам Российской Федерации были возвращены некоторые полномочия, которые были изъяты у них первоначальной редакцией Закона. Так, в частности, субъектам Российской Федерации было возвращено право создания страховых и залоговых фондов в области внешнеторговой деятельности на территории субъекта (п. 6 ст. 8).

Однако данных правовых норм явно недостаточно для правового регулирования всех тех вопросов, которые возникают в связи с участием субъектов Российской Федерации в международном приграничном сотрудничестве. Например, оценивая Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации достаточно высоко, нельзя не отметить, что многие ее положения до сих пор не урегулированы в законодательном порядке. В связи с этим актуализирован вопрос создания соответствующей правовой основы, которая обеспечивала бы решение самых насущных проблем российских приграничных территорий. Еще в 2005 г. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации поставил задачу по развитию приграничных территорий и превращению их в опорные регионы сотрудничества нашей страны с сопредельными государствами: «Здесь необходима концентрация государственных ресурсов на расширении транспортной, телекоммуникационной и энергетической инфраструктур (включая создание трансконтинентальных коридоров)» ^[59].

На современном этапе развитие интеграционных процессов должно одновременно подкрепляться формированием и совершенствованием внутреннего правового поля, т.е. принятием ряда федеральных и региональных законов, в том числе завершением работы над обсуждаемым длительное время проектом федерального закона № 75537-4 «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации», что позволило бы решать многие важнейшие проблемы приграничных регионов в сфере внешнеполитических, экономических, гуманитарных связей, использовать потенциал стран-соседей.

Федеральный закон, как правильно отмечают М.М. Борисова и И.Г. Дудко, должен предоставить возможность урегулировать большую часть вопросов, касающихся приграничного сотрудничества, законами субъектов Российской Федерации. Это необходимо, поскольку природно-климатические условия, социально-экономическое развитие субъекта, ориентированность его экономики на развитие тех или иных отраслей и производств, политико-экономические особенности приграничных регионов существенно влияют на процесс и направление осуществления приграничных связей и взаимодействие его отдельных субъектов. Специфика урегулирования такого рода вопросов в наиболее подробной и объективной форме может быть отражена только в законе конкретного субъекта Российской Федерации^[60].

Каким образом данную проблему решает Северная Осетия?

Как и другие субъекты Федерации, республика в 1990-х годах пережила большие трудности в налаживании внешних связей. Их преодолению во многом способствовало заключение 23 марта 1995 г. Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Северная Осетия-Алания о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей. Оно гласит, что стороны согласовывают концепции и программы развития внешнеэкономических связей и координируют их в рамках вопросов, относящихся к сфере совместного ведения, в числе которых:

– защита экономических интересов Республики Северная Осетия-Алания, ее предприятий, организаций и граждан за рубежом;

– обмен информацией о внешнеэкономической деятельности;

– получение кредитов, ссуд под гарантии бюджетных доходов республики, их использование и погашение по согласованию с соответствующими федеральными органами;

– согласование вопросов инвестирования в объекты федеральной собственности, расположенные на территории республики;

– формирование и реализация региональных и межрегиональных программ внешнеэкономической деятельности;

– координация деятельности по созданию и функционированию на территории республики свободных экономических зон;

– разработка предложений по установлению количественных ограничений на экспорт продукции, производимой исключительно на территории республики;

– лицензирование инвестиций предприятий республики за рубежом в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– приграничная торговля Республики Северная Осетия-Алания с Республикой Грузия в соответствии с межправительственными соглашениями между Российской Федерацией и Республикой Грузия;

– участие представителей Республики Северная Осетия-Алания в работе международных организаций в составе делегаций Российской Федерации (ст. 2).

В ведении Правительства Республики Северная Осетия-Алания находятся следующие вопросы внешнеэкономических связей:

– содействие внешнеэкономической деятельности предприятий и организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– заключение торгово-экономических соглашений с субъектами иностранных федераций, административно-территориальными образованиями других стран;

– формирование и контроль над использованием валютного фонда республики;

– участие в разработке и проведение политики привлечения иностранных инвестиций на территорию республики;

– предоставление гарантий участникам внешнеэкономической деятельности республики за счет средств республиканского бюджета (ст. 3).

Не станем утверждать, что эти положения всегда скрупулезно исполнялись на практике. Даже при всем желании республиканской власти этого и не могло быть в годы, отмеченные острыми конфликтами на Северном Кавказе, финансовыми неурядицами в центре, включая те, которые были вызваны дефолтом 1998 г. Тем не менее, Северная Осетия, соблюдая в целом принципы, зафиксированные этими положениями, стабильно развивает внешнеэкономические связи^[61]. Законодательной основой этой деятельности стал Закон Республики Северная Осетия-Алания от 18 апреля 2012 г. № 11-РЗ «Об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Республики Северная Осетия-Алания», направленный на создание условий для осуществления международных и внешнеэкономических связей Республики Северная Осетия-Алания, обеспечение представительства Республики Северная Осетия-Алания в отношениях с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также с согласия Правительства Российской Федерации - с органами государственной власти иностранных государств. В Законе регулируются: полномочия органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания при осуществлении международных и внешнеэкономических связей Республики Северная Осетия-Алания; вопросы вступления в переговоры об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Республики Северная Осетия-Алания и ведения этих переговоров, а также вопросы открытия представительств Республики Северная Осетия-Алания на территориях иностранных государств, открытия на территории Республики Северная Осетия-Алания представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств и др.

Сегодня Республика Северная Осетия-Алания является приграничным регионом страны и имеет особое геополитическое и транспортно-географическое положение на Юге России^[62]. Оно обусловлено приграничным положением и центральным местом в системе предкавказских и транскавказских транспортных коридоров, что, безусловно, учитывается при выборе долгосрочных целей и ориентиров развития республики^[63]. Внешние торгово-экономические связи Северной Осетии и других российских субъектов на Северном Кавказе могли бы стать более эффективными при увеличении финансовых возможностей, разрешении ряда политических проблем, наведении порядка в борьбе с экономической преступностью и криминогенной обстановкой в регионе. Несмотря на большие трудности, эти связи продолжают расширяться на основе соответствующих договоров и соглашений, что особенно касается Северной и Южной Осетий, которые имеют не только приграничные территории, но и являются республиками, где исторически образующий их народ – осетины в начале XX в., с установлением советской власти, оказались разделенной нацией: одна ее часть, проживающая в Северной Осетии, была включена в состав РСФСР, а другая, проживающая в Южной Осетии, – в состав Грузинской ССР. Республика Южная Осетия, как известно, признана Российской Федерацией независимым государством. Все это не могло не оказать своего влияния на характер международных связей между Северной Осетией и Южной Осетией и особенности их правового регулирования.

В соответствии со ст. 16 Конституции Республики Северная Осетия-Алания «Республика Северная Осетия-Алания строит свои отношения с Республикой Южная Осетия в соответствии с федеральным законодательством на основе этнического, национального, историко-территориального единства, социально-экономической и культурной интеграции». Данное конституционное положение стало основой заключения договоров и соглашений между двумя республиками по вопросам социально-экономического, научно-технического, культурного и приграничного сотрудничества^[64].

В заключение подчеркнем:

– для повышения эффективности международной политики Российской Федерации необходимо расширение полномочий субъектов Российской Федерации в сфере международной деятельности и их законодательное закрепление;

– с целью углубления международных связей субъектов Российской Федерации, имеющих приграничные территории, необходимо принять федеральный закон, в котором бы комплексно регулировались вопросы приграничного сотрудничества.

– для дальнейшего развития международных связей между Республикой Северная Осетия-Алания и Республикой Южная Осетия, имеющих приграничные территории, необходимо регламентировать их особый порядок, поскольку эти республики сформировались в результате насильственного разделения одного народа.