System of Modern Education in the Republic of South Africa

Kananykina Elena Sergeevna PhD in Law Head of the Legal Department at State Duma of Nyagan for Khanty–Mansi Autonomous Okrug - Yugra 628181, Russia, g. Nyagan', ul. 4 Mkr, 24 ekanoni@yandex.ru Other publications by this author

Еще недавнее прошлое страны являлось свидетелем жесточайшей дискриминации во всех сферах социально-экономического развития страны, включая сферу образования. Легализация апартеида и сегрегации во второй половине XX в. являли вопиющее нарушение требований международных Конвенций «О правах человека», «О защите права ребенка» и других актов международного права.

Одним из важных этапов конституционного развития явилось принятие новой Конституции в 1996 г. (Акт № 108). Эта Конституция относится к разряду развернутых конституций нового времени. Она включает 243 статьи и семь приложений, регулирующих вопросы, не вошедшие в основной текст закона, но имеющие существенное значение для закрепления важнейших конституционно-правовых отношений.

Конституция провозгласила право каждого на образование, которое включает в себя не только получение основного базового образования, обучение, по мере возможностей, на языке по своему выбору, но и дальнейшее образование, которое может предоставить государство «путем принятия мер и возможностей, установленных государством». Эти права закреплены в важнейшем разделе Конституции, отражающем ее общий характер и определяющем основные принципы и особенности – во второй главе Конституции – Билле о правах.

Конституция объявляет Билль о правах краеугольным камнем демократии в ЮАР, который «охраняет права всех людей в стране и утверждает демократические ценности человеческого достоинства, равенства и свобод». Положения Билля применяются ко всем законам, им же связаны законодательные, исполнительные и судебные органы власти, все государственные органы. Применяя положения Билля к физическим и юридическим лицам, суд может применить нормы обычного права и в случае ограничении действующих прав и свобод, если эти ограничения регулируются нормами самой Конституции.

Гарантированное Конституцией право на образование является мерой гражданского права.

Все социальные, политические, экономические и образовательные процессы в стране с 1994 г. направлены в русле развития равного и здорового общества. Все ранее существовавших общности раздельного обучения, на основании которого формировалось законодательство страны, создавая нормативные акты по вопросам обучения белых, цветных, черных и индейцев, теперь трансформированы в единую унитарную не расистскую систему^[9].

До ликвидации системы апартеида в Южной Африке существовало 19 департаментов образования, для каждой из рас и этнических групп, проживающих на территории страны. Так, образование белых жителей контролировалось Законодательной ассамблеей для белых; образование индейцев – соответствующей ассамблеей; образованием цветного населения занимался Департамент образования и обучения; образованием африканских этнических групп занималось Министерство внутренних образовательных систем ^[3].

Среди нормативных актов того времени можно найти такие как:

1. Закон об обязательном посещении школ детьми 1942 г. провинции Наталь, который содержал оговорку в отношении детей цветного населения проживающих в округах, где отсутствуют учебные заведения, предназначенные для чернокожего населения. Если такие заведения в регионе отсутствовали, дети негритянской расы отстранялись от учебы;
2. Закон об апартеиде 1948 г.;
3. Закон об образовании населения банту 1953 г., основная идея которого сводилась к воспитанию из чернокожего населения покорных рабов и предоставления им в школах минимальный объем знаний, требуемого для выполнения черной и тяжелой работы;
4. Закон о расширении университетского образования 1959 г. запретил прием не белых студентов в Кейптаунский и Витватерсрандский университеты. Так, были созданы пять специальных университетских колледжей – три для негритянских студентов, и по одному для «цветных» (представителей различных диаспор – китайцев, индийцев, мулатов) и для индейцев;
5. Закон о запрете приема «небелых» студентов в университеты для белых 1960 г. После издания закона «цветному» населению разрешалось обучаться только в университете Форт Хайри.

Программы обучения в университетах для белых и небелых также были разными как и в начальной и средней школах.

С 1960-х гг. педагогическая доктрина страны начала выстраиваться по образцу американской модели, т. е. создания категории исключительных способностей обучающихся – физических, духовных и когнитивных, что не могло не усилить чувства сегрегации. Специальное образование оставалось привилегией только для детей белой расы.

В 1990-х гг. произошло переосознание потребностей человека и гражданина. В Докладе Комитета по исследованию человеческих способностей об образовании для неспособных африканцев 1992 г. была обнаружена крайне высокая степень безработных и лиц, нуждающихся в специальном внимании со стороны органов власти по вопросам образования и социального обеспечения и занятости среди черного населения. Такие ключевые понятия как «вовлечение», «импликация», «мейнстриминг», «интеграция» были заимствованы для системы образования ЮАР вслед за другими национальными системами общего права (Америкой, Канадой, Англией и Австралией, которые построили институт обучения для лиц со специальными возможностями на осознании равенства всех неравных по признаку пола, цвета кожи, социального статуса, знания языков общения основной части населения и обучения, от национальности, уровня достигнутого образования, физической неаутентичности ^[18].

В Белой книге «Формирование стратегии интеграции недееспособных в систему образования» 1997 г. оказывается, что политика в данной области знаний является приоритетной и в системе межправительственного и в системе межведомственного развития образования. Положения документа даются рекомендации по построению системы вовлечения недееспособных и ограниченно дееспособных лиц в систему основного образования с учетом многонациональности общества страны и его многоязычности.

Новый режим, учрежденный в стране в 1994 г. унаследовал крайнюю необходимость урегулирования вопроса демократии. Гражданское образование с 1994 г. является не только предметом образовательной программы школы, но и реальной необходимостью для взрослого населения в попытке адаптации к новым условиям жизни, новому чувству гражданской ответственности. В школьной системе образование рассматривается как предпосылка для выражения полной гражданственности во взрослой жизни ^[32]. Равенство становится центральной темой образовательной политики с 1994 г., а гражданское равенство усиливает проведение этой политики.

В период между 1994 и 1996 гг. национальными и девятью провинциальными законодательными органами было опубликовано множество документов, докладов и законов. Основным мотивом их принятия явилась интеграция бывших раздельных департаментов образования в единый орган управления образования. Среди принятых актов наиболее выделяются такие как:

1. Закон о занятости учителей (EducatorsEmploymentAct) 1994 г., значительно повлиявший на природу занятости профессорско-преподавательского персонала;

2. Белые книги «Образование и обучение» 1994 и 1995 гг. определившие макро-принципы образования современной Южной Африки и установившие, что обучение и образование являются одними из основных прав человека ^[10];

3. Программа реконструкции и развития образования 1995 г. ^[2], оповещавшая, что «Государство имеет обязательство создавать условия для реализации и защищать эти права, поэтому все граждане вне зависимости от расы, социальной принадлежности, пола, вероисповедания, имеют возможности развивать свои способности и внутренний потенциал, и требовать непрепятствования в осуществлении этих прав от всего общества»;

4. Закон о национальной политике образования, определивший компетенцию министерства национального образования и компетенцию министерств провинций. Он установил, что ни одна школа не может отказать обучающемуся в праве на элементарное образование, гарантированное Конституцией страны ^[21];

5. Закон о квалификации южноафриканцев 1995 г., установивший критерии квалификации и сертификации ^[27];

6. Закон о южноафриканских школах 1996 г. ^[28].

Среди докладов, определяющих направления образовательной политики нового общества, можно выделить Доклад Комиссии Хантера 1995 г., давший заключения о нормативах и порядке школьной организации, управления и финансирования ^[6], а также Белая книга организации, финансирования и управления образования 1996 г. ^[34].

Одно из специфических направлений обучения в этом регионе сводится к активному проведению в жизнь демократических ценностей, равенства и социальной справедливости всеми гражданами страны. Школы нацелены на внедрение идеи гражданского и демократического воспитания через новые учебные планы и программы обучения. Формируются интегрированные образовательные структуры. Вводятся в действие программы обучения, отражающие ценности современного общества и местных народов. В связи с этим образование становится основным предметом дебатов в государственных структурах страны. Все больше и больше родителей привлекаются к участию в управлении школьными комплексами – и это «огромное достижение демократии» – говорит министр образования ЮАР Кадер Асмал.

После многих лет гнетущего и дискриминирующего законодательства, большая часть энергии правительственных инициатив была направлена на исследование и создание институтов новой политики и системы законодательства об образовании, основанных на вновь принятой Конституции и Билле о правах (Декларации по правам человека), установивших, что все имеют право на получение общего образования включая начальное образование для взрослых и дальнейшее образование ^[4].

В соответствии с этими положениями был принят Закон о школе ЮАР (SouthAfricanSchoolsAct) 1996 г. ^[29], установивший систему обязательного образования для всех с 7 до 15 лет, либо с 9 лет, если обучение до этого возраста еще не начиналось. В дополнение к этому министр образования определяет возраст обязательного посещения школы для лиц со специальными образовательными потребностями.

Закон о школе обеспечивает демократическое управление при принятии решений по установлению правил поведения в школе и правил управления школой через лиц, осуществляющих образовательный процесс, обучаемых и их родителей на основе партнерства с государственными органами. Они получают право управления школой через институт народной демократии как элементом государственной структуры.

Здесь же были разработаны ключевые рекомендации и предложения, касающиеся:

1. официального признания 11 языков на уровне национального общения;
2. предоставления права провинциальным автономиям декларировать любой язык в качестве национального и любой язык в качестве официального;
3. следования принципу равенства;
4. трансформации образования по принципам рационализации, координации деятельности всех 19-ти департаментов образования страны;
5. определения роли всех государственных и провинциальных органов в сфере образования;
6. создания системы аудита подготовки учительского персонала.

Таким образом, система образования нового Закона о школе ЮАР была построена на принципах защиты прав человека, человеческих ценностях и социальной справедливости, универсальности системы обучения, не дискриминации по признаку пола, расы, социального статуса, демократичности, восстановления в правах всех жителей страны на равное образование и эффективной оценки знаний и способностей.

Прежде чем быть закрепленными в законе, принципы новой системы образования нового государства, были сформулированы в Докладе Де Ланга 1981 г. ^[7] и в Докладе «Поддержание образовательных возможностей» 1992 г. ^[20]. Впоследствии данные принципы нашли отражение в Белой книге «Образование и обучение» Министерства образования в 1995 г., а после издания закона нашли продолжение в Докладе Национальной комиссии по специальному образованию и обучению и Докладе Национального комитета по организации службы поддержки образования 1997 г. ^[23], Белой книге «Стратегия интеграции недееспособных в систему образования» 1997 г. ^[35], а также в Белой книге № 6 «Построение системы импликации в образовании и обучении» 2001 г. ^[37].

Все рассмотренные документы провозгласили право на основное образование, право равного выбора и доступа к образовательным системам страны, право выбора языка общения и обучения и установление всех образовательных институтов на основе общей культуры, языка и религии, обеспечение недикриминации по расовому признаку.

Принятию закона предшествовали долгие дебаты в Национальном конгрессе. По результатам первых слушаний законопроекта была издана Желтая книга «Политика структуры образования и обучения – приоритеты выборов» 1994 г. ^[1]. Тогда впервые были определены принципы функционирования новой школы – недискриминация, демократия, унитарная система образования и восстановление утраченного наследия страны в период апартеида, сегрегации, расовой дискриминации. Впоследствии эти принципы нашли отражение в нормах Временной конституции 1993 г., Билля о правах 1994 г. и Конституции 1996 г.

В 1995 г. Белая Книга № 1 «Образование и Обучение» явилась уже официальным документом, отразившим и легализовавшим структуру не кардинально новой, но реструктурированной системы образования в соответствии с духом Конституции. Белая книга № 1 составляет ядро образовательной политики в структуре общей гражданственности, нашедшей первичное обоснование во Временной конституции 1993 г. также, как знание своих гражданских прав на образование ^[33]. Она предусматривает тщательный пересмотр всех учебных планов, особенно общих планов обучения всех уровней школ.

В документе Правительство обратило внимание на то, что процесс познания невозможен в полной мере без поддержки государственных структур доступных всему обществу.

Белая книга 1995 г. ввела в обиход такие ключевые понятия как:

1. культура обучения и обслуживания образовательных потребностей, которые определили цели восстановления уважения к разнообразию культур в обучении и воспитании;

2. национальная квалификационная структура, установившая необходимость осознания приоритетов знаний и концепцию обучения на протяжении всей жизни, использование результатов образования и обучения в построении равных и высококачественных структур;

3. Базисный учебный план, закрепивший ответственность по развитию образовательных способностей, построение индивидуальных систем обучения;

4. новая лингвальная политика, включающая 12 официальных языков и язык знаков.

В марте 1995 г. была опубликована новая Белая книга № 2 «Организация управления и финансирования школ» ^[8]. Основными рекомендациями Доклада комиссии и данного документа, его легализующего были следующие положения:

1. уничтожение моделей дифференциации образовательных систем;

2. установление двух типов школ – государственной и независимой;

3. учреждение органов управления во всех образовательных учреждениях, состоящих из учителей, обучающихся и, где это было возможно, родителей, представленных в большинстве;

4. внедрение гибкой шкалы оплаты за обучение, основанной на размере заработка родителей,

5. освобождение от оплаты, если семья не имеет возможности оплатить обязательное обучение ребенка ^[26].

Третья Белая книга, изданная в 1996 г., касалась вопросов обучения в технических колледжах, институтах высшего образования, а также компетенции национального министерства образования по вопросам функционирования системы высшего образования. Она называлась Программа трансформациивысшего образования.

В 1997 г. данная Программа была опубликована как законопроект о высшем образовании, а в 1998 г. как закон ^[11]. На основании этих документов права преподавательского персонала и обучающихся представлялись и защищались Советом и Сенатом университета. Совет несет ответственность за проведение в жизнь большей части рекомендаций высшему образовательному учреждению, поступивших от Минобразования страны, определяет внутреннюю политику вуза, рекомендует и консультирует Сенат, определяет язык обучения в вузе.

Для полномасштабного и легального функционирования в системе высшего образования частных вузов требовалась их государственная регистрация. От этих учреждений требовалось представлять на одобрение Центра квалификации и Комитета по качеству высшего образования страны свои учебные программы. Дальнейшие рекомендации Белой книги касались обучения в техниконах (technikons) и профессиональных сельскохозяйственных или медицинских колледжах (vocationalcolleges), которые в прошлом подчинялись провинциальным властям, а ныне передавались Минобразования. Министерство самостоятельно определяло структуру учебного плана колледжей, за ним закреплялась ответственность признания сертификатов об обучении в колледже наравне с университетскими дипломами.

Национальная комиссия по высшему образованию была создана Правительством в 1995 г. для определения состояния структуры высшего образования в стране и возможности ее приведения в соответствие с требованиями новой жизни. В апреле 1996 г. Комиссия представила Доклад – рекомендации, опубликованные под названием «Структура трансформации: финальный доклад» в декабре 1996 г.

Министерство образования выпустило Постановление – Зеленую книгу высшего образования: условия трансформации ^[14], которая одобрила основные принципы и общую структуру высшего образования.

Следующим шагом в реализации политики образования на высших ступенях явилась публикация в 1998 г. Белой книги «Трансформация высшего образования», а также Закона о высшем образовании ^[19].

Следуя Докладу о структуре высшего образования (FrameworkReport, впервые после продекларированного в 1959 г. Законом о распространении университетского образования ^[30], проводившим сегрегации обучения многонационального состава населения страны в различных университетах, был развернуто изложен принцип равенства образовательных возможностей. Понятие «равенство» в данном Докладе определяется как противовес системе неравенства существовавшей до 1994 г. с одной стороны и как курс Правительства, программа трансформации правосознания и условий обучения.

Законом о высшем образовании предполагается не только расширение возможностей системы высшего образования, повышения его качества и доступности, но и формирование нео-либерального рынка образовательных услуг, эффективной (efficiency) и действенной (effectively) структуры, связывающей страну с африканским континентом и европейским рынком образовательных услуг. Большое внимание в связи с этим, уделяется в законе академическим стандартам обучения, впервые вводится категория качества профессионального и академического образования ^[24].

Концепция дальнейшего обучения в системе образования ЮАР – явление новое, внедренное только в 1994 г. К 1996 г. в рамках Минобразования создается Национальный комитет по дальнейшему образованию. В 1997 г. комитет представил Заключительный Доклад о возможности применения нового института в системе образования страны. Он был опубликован в качестве Зеленой книги. Дальнейшее образование в нем представлено как зона программ обучения между вторым и четвертым уровнями Национальной Квалификационной структуры (NQF), сфера дальнейшей специализации, углубления общих знаний. Это уровень программ, находящийся между общим образованием и высшим, организуется в провинциях специальными Советами по дальнейшему образованию и им подконтролен. Дальнейшее обучение представлено системой школ средней ступени (senior secondary school), объединенных колледжей, центров профессионального обучения, региональных центров обучения, принадлежащих Минтруда, профессионально ориентационных колледжах с последующим переходом в университет и технические колледжи.

Отличие данного вида школ от технических колледжей состоит в том, что последние осуществляют свою деятельность на основании Закона о национальной системе дальнейшего образования и обучения 1998 г. (NationalFurthereducationandTrainingAct), а средние школы на основании Закона о школьном обучении 1996 г. Остальные виды образовательных учреждений, представляющих систему дальнейшего обучения, в своей деятельности руководствуются Законом о профессиональном ученичестве и стратегическом развитии профессиональных знаний (ActofLaborSkillsDevelopmentandTrainingStrategy) 1998 г.

В 1998 г. Министерство образования опубликовало Национальные нормы и стандарты школьного обучения ^[22]. Распоряжение определило порядок финансирования и субсидирования деятельности нуждающихся школ и неблагополучных школьных округов в порядке перераспределения источников финансирования среди государственных школ. Положения данного документа основывались на Постановлении Министерства образования от сентября 1995 г. «Нормы и стандарты подготовки учителей», определившего необходимый уровень образования преподавателей школ и университетов, их социального обеспечения.

В рамках системы национального аудита подготовки учителей в 1998 г. Комитетом по политике подготовки учителей ^[31] в сотрудничестве с Министерством образования была издана в виде рекомендаций Белая книга «Подготовка учителей по стандартам к уровню подготовки, уровню экзаменационных требований» ^[36]. В данном документе также проводится идея ориентации в подготовке учителей на развитие способностей, гражданственности, построении мультикультурного общества, подготовке к проведению в жизнь Учебного плана 2005 г. ^[5], в соответствии с которым учитель обязан расширить круг своих познаний, способностей, реконструировать свою профессиональную идентификацию ^[16].

Нормы и Стандарты учительской подготовки указывают на восьми ролевых аспектов статуса учителя, в соответствии с которыми учитель выступает как посредник в обучении, преподаватель учебной дисциплины национального курса и иного учебно-познавательного и методического материала, управляющий учебным процессом и лидер обучающейся общности, обучающийся совместно с учениками, исследователь и учитель, пастор и защитник, специалист и профессионал своего дела, гражданин и двигатель прогресса ^[25].

В 1999 г. Министерство образования издало Зеленую книгу становления политики вовлеченного образования ^[15]. Документ указывает на шесть принципов деятельности в данном направлении:

1. политика образования и обучения, законодательство, службы консультирования и управления, организационной поддержки акцентируют свое внимание на способностях построения и управления уровнями образования, взаимной поддержки и сотрудничеству, обмену информацией;

2. усиление служб поддержки образования, фокусирование внимания на развитии стратегических линий в образовании, определение новой роли специальных школ, и их статуса как части общей структуры образования;

3. обеспечение расширения и доступа к образованию, акцентирование внимания на развитии всеохватывающего внимания образовательной системы в контексте развития школьных округов;

4. предоставление гарантий качественного образования и высококвалифицированных кадров, полномасштабных учебных планов, предпочтение гибкости индивидуальных планов учебы, адресности обучения, раскрытие индивидуальных способностей;

5. обеспечение правдивой информацией по вопросам образовательной политики, программ мобилизации образовательных ресурсов;

6. обеспечение адекватной, приближенной в реалиям жизни системы восприятия, сформированной на системе индивидуально выбранных учебных курсах, расширяющих кругозор.

В 2001 г. в рамках Министерства образования была создана рабочая группа, проводившая анализ результатов распространения среди юных южноафриканцев демократических идеалов в целях уничтожения возможности каких либо проявлений социальной дезинтеграции, десегрегации и жестокости. По результатам деятельности рабочей группы, проверявшей исполнение положений Закона о школе в муниципальных территориях, Министерством образования в 1991 г. был опубликован Манифест ценностей образования и демократии. Доклад нацелен на формирование основных ценностей образования, сосредоточения на понимании и ответственности за себя, как за гражданина и человека, фокусирования на конституционных установках, рождающих новый патриотизм, зиждившийся на чувстве социального равенства и космополизма. Политика развития в этом контексте является определяющим, универсальным принципом, характеризующим право человека на основное образование, равенство, осознание демократического права родителей, учителей, и всех обучающихся, включая безработных и лиц с ограниченными возможностями.

Основная парадигмальная установка в образовательной политики ЮАР, является отражением движения к формированию дуальной, специальной и общей образовательной системе, характеризующейся трансформацией общих знаний, осознанием окружающей действительности, адресности всех видов образования, раскрытием способностей к образованию обучающихся всех возрастов на всех этапах обучения.

Современные правительственные инициативы по реструктурированию и усилению значимости программ обучения включают мероприятия по созданию новых национальных учебных планов, адаптация уровней систем образования к способностям и потребностям обучающихся.

Современная образовательная политика страны XXI в. направлена, по рекомендации Правительства, на обдумывание процесса создания и надлежащего функционирования специальных социальных служб, позволяющих поддерживать развитие индивидуальных потребностей, а также реализацию возможностей восстановления развития специальных образовательных систем и систем обучения ^[17].

Национальный учебный план, введенный в 2005 г., провозгласил цели формирования гуманистического и социального общества, общества образованных людей, ответственных граждан, культурно развитых и демократически настроенных. План предполагает переход на систему обязательного девятилетнего обучения и введение нескольких уровней педагогической активности и подготовки. Он явился результатом трансформации взглядов общества в сторону демократизации системы образования, и предполагает преодоление многих социальных проблем, таких как функциональная неграмотность взрослых, беспризорность детей, безработица среди выпускников школ ^[12].

Новые учебные планы акцентированы на общее гражданское обучение, идея которого, по словам министра образования страны – Сибусисо Бенгу (Sibusiso Bengu), сводится к выработке у нации чувства свободы и ответственности за свои поступки ^[13].

Структура новой системы национальных квалификации включает восемь уровней, начиная от получения сертификата об общем образовании и заканчивая сертификатом о начальном образовании взрослых и получения основ профессионального обучения.

Характерным источником права об образовании в системе смешанного права также является закон. Закон Парламента выступает как первичный нормативный акт, содержащий не только доктринальные и декларативные, но и нормативно-обязательные, императивные положения и распоряжения.

Однако, чаще всего органы государственной власти принимают не сам закон (как нормативный акт, отражающий общие направления политики в данной сфере, и его декларативные предписания), а Планы социально-экономического развития страны на трех–, пяти–, десятилетний периоды, где область образования представлена достаточно широко и подробно. Такие Планы, как руководящие направления, одобренные высшим руководством страны или Парламентом, имеют силу закона. Конкретизация направлений развития образования находит отражение в Постановлениях министерства образования, директивах министра. В странах африканского и среднеазиатского регионов их чаще заменяют планы развития на десятилетия или пятилетия и постановления министерства, выступающие как конкретно-обязательные, распорядительные предписания.

Закон парламента в таких системах выступает как первичный нормативный акт, содержащий не только доктринальные и декларативные, но и нормативно-обязательные, императивные положения и распоряжения.

Среди локальных нормативных актов принципиальное значение имеют Приказы руководителей образовательных учреждений, издаваемые во исполнение нормативных писем Министерства образования страны.