The Big Five and the peace-making activities of the United Nations Organization: political and legal threats and challenges.

Sazonova Kira L'vovna Docent, the department of State Legal Disciplines, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 119606, Russia, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 84 kira_sazonova@mail.ru Other publications by this author

С древних времен проблемы войны и мира играли важнейшую роль в системе международных отношений. С развитием международного права и более жестким закреплением международных обязательств появились предпосылки для создания всеобъемлющей или, по терминологии Организации Объединенных Наций, универсальной системы коллективной безопасности. Вестфальский мирный договор 1648 г., развитие принципа государственного суверенитета, «европейский концерт» XIX в., гуманизация правил ведения военных действий после Гаагских мирных конференций 1899 и 1907 гг., ошибки и достижения Лиги Наций в период между двумя великими войнами, и, наконец, создание Организации Объединенных Наций в 1945 г. - все эти события во многом определили те международные отношения, в которых мы существуем на сегодняшний день.

В свете международно-правовых достижений XX в., в контексте осознания губительности широкомасштабных военных действий по итогам двух мировых войн, унесших более 60 млн. человеческих жизней, а также в результате анализа последствий применения атомного оружия стало очевидно, что одной из основных задач, стоящих перед человечеством, является выработка международно-правового механизма, который смог бы обеспечить оптимальный уровень защищенности для субъектов международных отношений и международного права. Глобализация как процесс растущей взаимозависимости всех субъектов международного права также является веским аргументом в пользу необходимости развития универсальной системы, регулирующей сферу поддержания международной безопасности. Важнейшим звеном действующей системы универсальной коллективной безопасности, созданной после Второй мировой войны, являлась и продолжает оставаться Организация Объединенных Наций, обладающая поистине уникальными международно-правовыми полномочиями. Именно структура Организации Объединенных Наций привела к тому, что даже сегодня термин «великие державы» звучит вовсе не архаично, а вполне актуально и современно.

Политическое и концептуальное наполнение термина «великие державы» происходило на протяжении почти трех столетий. За это время и состав участников, и критерии членства в «клубе великих держав» неоднократно менялись, особенно в периоды, следующие за мировыми войнами, само участие в которых тоже зачастую определялось стремлением того или иного государства подняться на верхнюю ступеньку политического влияния и получить право называться «великой державой». Османская империя в XVII в., Франция после Тридцатилетней войны, Испания и Португалия в период колониальных завоеваний, Германская империя периода Отто фон Бисмарка, Британская империя в статусе «владычицы морей» - все эти страны в разные исторические периоды так или иначе стремились или соответсвовали громкому титулу «великие державы».

Сегодня термин «великие державы» часто встречается и в прессе, и в научных исследованиях, причем смысл, вкладываемый в это понятие разными авторами, зачастую весьма различен. Нынешний состав «великих держав» в лице Российской Федерации, Китая, США, Франции и Великобритании был обусловлен реалиями послевоенного времени и являлся, безусловно, своего рода уникальным компромиссом между двумя противоборствующими идеологическими и экономическими системами социализмом и капитализмом - каждая из которых была представлена в Совете Безопасности ООН. Покидая Крымскую конференцию, У. Черчилль заявил: «Постоянная дружба и сотрудничество трех великих держав были провозглашены более точно и более авторитетно, чем когда-либо раньше» ^{[7, c. 112]}. Эта патетичная фраза, однако, не помешала Совету Безопасности на протяжении почти семидесяти лет быть ареной противостояния стран «большой пятерки». Кроме того, У. Черчилль не случайно назвал цифру «три» - Китай и Франция действительно вошли в «клуб великих держав» позже, создав ситуацию относительного паритета между двумя антагонистическими блоками.

Ситуация последнего десятилетия, с точки зрения политического расклада, практически ничем не отличается от того, какой была ситуация десятилетиями ранее. Ситуация «арабских весен» на Ближнем Востоке в последние два года и протоколы Совета Безопасности заседаний по связанным с этим вопросам наглядно продемонстрировали, что привычная схема сохраняется – Российская Федерация и Китай с одной стороны, США, Франция и Великобритания по «другую сторону баррикад». Очевидно, что ни распад Советского Союза и формальное окончание «холодной войны», ни глобализация, ни появление новых вызовов и угроз в лице международного терроризма и воинствующего радикализма не смогли изменить парадигму противостояния Запад-Восток в тех ситуациях, когда вопросы касаются коллективной безопасности и миротворчества.

Институт постоянного членства «большой пятерки» и особые привилегии, связанные с ним, традиционно вызывают массу дискуссий и вопросов. Почему именно эти страны фактически определяют сегодня миротворческую политику важнейшей организации в мире? Чаще всего звучит версия, что именно эти страны выиграли Вторую мировую войну, это страны-победительницы, спасшие мир от «фашистской чумы». Никоим образом не умаляя значения данного неоспоримого исторического факта, хотелось бы отметить, что за истекшие почти семьдесят лет произошел целый ряд событий, которые существенным образом изменили политический ландшафт, что, однако, никак не повлияло на состав «большой пятерки» СБ ООН. Число государств на политической карте, по сравнению с 1945 г., увеличилось почти втрое. Распался Советский Союз, бывшие страны-сателлиты приняли капиталистическую модель и вошли в ключевые международные организации Запада. Коренным образом поменялась мировая экономическая система, возникли транснациональные корпорации, состоялась очередная информационная революция. Япония и Германия, когда-то «проигравшие» мировую войну, сегодня являются крупными фигурами в экономической и политической сферах и весьма уважаемыми членами мирового сообщества. Более того, именно эти государства вносят более 30 процентов ежегодного бюджета ООН, выделяемого на финансирование миротворческой деятельности. Также следует отметить появление огромного числа прочих претендентов на принятие жизненно важных для всего мира решений – Нигерия, Ливия, Египет, ЮАР, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика. Каждая страна при этом выдвигает свои, на первый взгляд вполне оправданные основания потенциального постоянного членства в Совете Безопасности. Однако при этом совершенно ясно, что удовлетворить пожелания всех государств не представляется возможным. Очевидно, что вариант разросшегося, громоздкого и неуклюжего Совета Безопасности является наихудшим, так как существенно снизит эффективность и оперативность работы данного органа. Право вето на сегодняшний день представляется одним из залогов довольно-таки успешного функционирования организации на протяжении вот уже шестидесяти восьми лет. Когда речь идет о сохранении мира, кажущаяся демократичность должна уступить место эффективности и здравому смыслу.

Помимо победы во Второй мировой войне, второй аргумент в пользу «величия» «великих держав» - это обладание атомным оружием. Некоторые американские политические деятели даже уверяли, что если бы США получили атомную бомбу на несколько месяцев раньше, то Устав ООН был бы совершенно иным. Дж. Ф. Даллес заявлял, что «когда мы весной 1945 года находились в Сан-Франциско, никто из нас не знал об атомной бомбе. Таким образом, Устав ООН является уставом доатомного века. В этом смысле Устав был устаревшим уже до того, как он фактически вступил в силу» ^{[8, c.299]}. Атомная монополия США была ликвидирована довольно скоро, а за прошедшие семь десятков лет обладание атомным оружием и вовсе перестало быть чем-то эксклюзивным. Сегодня список так называемого «ядерного клуба» расширился почти вдвое с вхождением в него, помимо стран «большой пятерки», Индии и Пакистана, а также КНДР и Израиля под знаком вопроса. Если учесть также государства, о которых в разные годы появлялась информация о наличии военных ядерных программ или наработок, то список расширится еще больше. Тем не менее, первоначальный расклад в Совете Безопасности сохраняется, и обладание атомным оружием сегодня не является достаточным аргументом для включения в состав «большой пятерки».

Сегодня круг проблем, связанных с миротворческой деятельностью ООН, очень широк, однако в нем можно выделить ряд направлений, которые отнимают наибольшее количество времени и сил - это Африка с ее бесконечными локальными конфликтами, регион Ближнего Востока со сложнейшим комплексом противоречий, а также проблема противодействия международному терроризму. Принятие соответсвующих резолюций в рамках Совета Безопасности, к сожалению, не является гарантией успешного решения проблемы. Широко обсуждаемая резолюция 1973 по Ливии в 2011 г. продемонстрировала существенный «разрыв между правотворчеством и правореализацией» ^[3,c.80]. Очевидно, что недопустимо принятие резолюций, подобных ливийской, плохо прописанных и как следствие, допускающих различного рода злоупотребления силой. Примечательно, что окончательное решение ООН по аналогичной ситуации в Сирии все еще откладывается, во многом благодаря последовательной позиции Российской Федерации. В настоящий момент складывается ситуация «замкнутого круга», когда интересы международного мира и безопасности в конкретном регионе напрямую зависят от позиций постоянных членов Совета Безопасности ООН, которые, в свою очередь, не могут прийти к консенсусу. Это в очередной раз ставит вопрос о реформировании СБ ООН, который, похоже, окончательно зашел в тупик.

Кроме того, можно констатировать постепенное, однако неуклонное формирование «параллельной» системы международного права, основанного на военных доктринах США и НАТО, которая действует одновременно с действующей системой права, базирующейся на Уставе ООН. Важное значение этом контексте имеет вопрос, которые С.В. Лавров охарактеризовал как «проблему соотношения между коллективными и односторонними действиями» ^[1]. Имеются в виду различия в подходах к санкциям, применяемым для влияния на отдельные государства и имеющие целью убедить их выполнять свои международные обязательства: «Все чаще возникают ситуации, когда СБ ООН, порой путем сложных и длительных переговоров, вырабатывает четко выверенные решения о введении таких санкций, а затем США, Европейский союз и некоторые другие страны объявляют свои дополнительные санкции сверх того, о чем договорились» ^[1]. Это наглядно демонстрирует различие в правовом и политическом подходах. Только на первый взгляд вопрос о том, что приоритетей – международное право или международные отношения – похож на известную всем диллему о курице и яйце. На самом деле, если мы исходим из того, что право должно быть эффективным, оно всегда должно следовать за изменениями в международных отношениях, в противном случае получается явное несоответствие «идеального мира» - на бумаге, и множества злоупотреблений и противоправных действий - в реальности. Безусловно, право изначально призвано являть собой пример и образец, однако очевидно, что если международное сообщество стремится сохранить позиции и повысить авторитет действующего международного права, оно должно быть актуально применительно к тем процессам, которые реально происходят в мире.

Одним из возможных вариантов решения проблемы без увеличения числа постоянных членов могла бы стать замена кого-то из нынешней «постоянной пятерки». Можно рассуждать о правомерности использования термина «великая держава» применительно к Японии, Германии, Бразилии, Индии или какой-то еще стране, аргументируя это их экономической мощью и финансовым вкладом в Организацию Объединенных Наций, однако не подлежит сомнению тот факт, что ни одна страна из «постоянной пятерки» свой статус за прошедшие шестьдесят восемь лет не утратила. Таким образом, на сегодня единственный вариант изменения сложившейся ситуации – не исключение кого-то из числа действующих постоянных членов Совета Безопасности, а лишь прием новых. В данном случае очевидно, что увеличение числа постоянных участников СБ ООН, обладающих правом вето, весьма негативно скажется на эффективности деятельности этого органа, и без того вызывающей споры, ведь к старым противоречиям добавятся новые. В поддержании международного мира и безопасности ключевым критерием должен быть вопрос эффективности, а не «справедливости» или «честности» сложившейся системы.

Посол США в России М. Макфол отмечал, что «миссии ООН могут быть успешными только в том случае, если их поддерживают крупные державы»^[10]. Сегодня вообще популярны рассуждения на тему, нужна ООН миру или нет, остались ли еще «великие державы» и даже «сверхдержавы», или же мы, благодаря глобализации, наконец вступили в эру всеобщего равенства и братств. По моему глубокому убеждению, истинные причины недостаточной эффективности миротворчества ООН лежат не только и не столько в проблеме взаимодействия «большой пятерки», сколько в правовой и политической природе самой организации. ООН часто воспринимают как единую монолитную конструкцию, основанную на принципах равенства, что космически далеко от реального положения вещей. Фактически миротворческая деятельность ООН реализуется тремя различными элементами. Во-первых, «большой пятеркой», задача которой де-юре состоит в том, чтобы оценить угрозу миру и принять соответствующую резолюцию о проведении миротворческой операции. Де-факто именно страны «большой пятерки» определяют законность проведения той или иной миротворческой операции, присваивая ей «гриф ООН». Во-вторых, важнейшее значение имеет деятельность «второго элемента» - собственно исполнителей решений Совета Безопасности - военнослужащих, юристов, сотрудников Секретариата ООН. Их задача состоит в том, чтобы воплотить в жизнь положения резолюции СБ ООН. Третий элемент системы – это все остальные члены ООН, которые не играют существенной роли в принятии и исполнении соответствующей миротворческой резолюции, однако предоставляя основной объем необходимых для этого ресурсов. При этом именно факт членства в ООН подавляющего большинства современных государств и наделяет ее уникальной и беспрецедентной легитимностью. Таким образом, это происходит за счет основной массы стран-членов, которая не имеет прямого отношения к процессу принятия ключевых решений в миротворческой сфере. Следует констатировать, что многие проблемы в области поддержания международного мира и безопасности связаны с тем, что указанные три элемента далеко не всегда действуют слаженно, следовательно, дальнейшая деятельность организации должна быть в большой степени ориентирована на синхронизацию деятельности этих трех составляющих.

Традиционно массу споров вызывает принцип единогласия «большой пятерки», так называемое право вето. Некоторые исследователи видят в наличии подобной преференции у постоянных членов Совета Безопасности ущемление интересов остальных государств и противоречие с духом Устава ООН: «Формулировкой статьи 27 Устава ООН ведущие державы отменили принцип суверенного равенства и установили право вето для того, чтобы защитить свои интересы от любых угроз» ^[9]. Однако в условиях невероятного количества международных противоречий и претензий, которые субъекты международного права предъявляют друг другу, очевидна справедливость высказывания американского юриста Э. Бойла, что «без права вето для держав-победительниц Совет Безопасности был бы изначально безнадежной затеей» ^[6].

Кроме того, не стоит забывать, что проблема миротворчества не стоит особняком, она теснейшим образом связана с проблемой правомерного и неправомерного применения силы, которая сама по себе представляет целый пласт современного международного права. Как отмечается в докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, созванной в 2004 г. с целью обобщить ключевые проблемы деятельности Организации Объединенных Наций в начале XXI в., «мало найдется вопросов современной политики, которые порождали бы большие сложности или имели бы большую значимость, чем принципы, касающиеся использования силы и ее применения в конкретных ситуациях» ^[2]. Конечно, особо острые дискуссии возникают относительно случаев применения силы такой авторитетной организацией, как ООН, так как это во многом определяет отношение мирового сообщества к проблеме применения силы в целом: «применение вооруженных сил ООН или группой государств или отдельными государствами вне рамок ООН – все это, так или иначе, применение вооруженной силы одними государствами против других государств» ^{[4, c.70]}. Юристы, обеспечивающие правовую поддержку миротворческой деятельности ООН, вообще настаивают на необходимости сознательного отказа от применения силы, что, конечно, в условиях современных реалий является абсолютной утопией. Важно отметить, что решение о том, считать то или иное событие в международной жизни «угрозой применения силы» или нет, принимает Совет Безопасности ООН. В последние двадцать лет его деятельности стало очевидно, что перечень вариантов применения силы расширился. Так, в 1993 г. в решении Совета Безопасности указывалось, что «пресечение актов международного терроризма, включая те из них, к которым прямо или косвенно причастны государства, имеет существенное значение для поддержания международного мира и безопасности» ^[5].

Сегодня, несмотря на полярность мнений относительно понятия «великая держава», очевидно, что постоянное членство в Совете Безопасности ООН является одним из необходимых элементов данного статуса. В свете возрождения у России амбиций сильного независимого государства, именно постоянное членство в Совете Безопасности ООН, закрепленное исторически, приобретает все большую значимость и ценность, что неоднократно подчеркивалось в выступлениях российских политических деятелей. Кроме того, в последние годы постоянная пятерка Совета Безопасности столкнулась с новыми вызовами, что привело к нарастанию напряженности между странами «большой пятерки», и, фактически, возродило блоковое разделение в Совете Безопасности ООН, существовавшее в период «холодной войны». Тем не менее, несмотря на существующие противоречия, представляется необходимым, чтобы Совет Безопасности ООН и далее оставался подлинной сердцевиной Организации Объединенных Наций. Перспектива его превращения в разбухший «дискуссионный клуб» представляется автору чрезвычайно опасной.