On approaches towards understanding of the institution of lobbying

Vyrva Petr Assistant, Senior Educator, the Department of Criminology and Tort Law, Law Institute of Siberian Federal University   660098, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6 hope.solo@mail.ru Other publications by this author

На сегодняшний день особую актуальность приобретает тематика лоббирования, ключевым аспектом в которой занимает понятие лоббирования и его содержание. Связано это с тем, что самое понятие лоббирование используется практически в каждом государстве мира, в тоже время оно имеет разное смысловое значение, а порой и вовсе противоположное. С одной стороны лоббирование оценивается как негативное явление, как способ проявления коррупции, с другой – положительное и неизбежное явление. Смысловая неопределенность, в свою очередь, порождает ряд проблем, в частности остается неразрешенным вопрос о необходимости поддержания либо искоренения лоббирования. В такой ситуации в российском обществе назрела необходимость исследования понятия лоббирования, выявления его содержания, а также формулирование единого понятия данного политико-правового феномена.

Прежде чем перейти к изучению понятия лоббирования, необходимо обратить внимание на историю развития данного политико-правового феномена, проследить динамику изменения содержания понятия лоббирования. Историческая трактовка зачастую оказывает влияние на современные представления о том либо ином явлении.

Некоторые авторы указывают, что первые упоминания о лоббировании связаны с 16 веком Великобритании, и данный термин употреблялся в контексте прогулочных площадок при храмах и монастырях [15.С.28]. Спустя некоторое время лобби «lobby» приобрело значение холлов и коридоров не только церковных, но и всех других светских зданий, в том числе и кулуар парламента. Отмечается, что особенностью парламентских помещений являлось то, что именно в этих местах депутатам разрешалось встречаться со всеми заинтересованными в их законодательной деятельности гражданами [3.С305-309].

Следует отметить, что первоначальная трактовка понятия лобби не имела политического оттенка. Основное значение данного термина отводилось обозначению архитектурного элемента здания (холл, коридор, входная часть помещения). Данное значение понятия лобби сохранилось до сегодняшнего дня и применяется в различных языках, в том числе и русском.

Правовой окрас понятие лоббирование (лобби) приобретает в 18 веке в США. Основным значением данного термина становится покупка голосов за деньги в коридорах конгресса США [15.С.28]. Отмечается, что попытки давления заинтересованных групп на законотворческий процесс предпринимались еще в период работы первого конгресса, когда никому неизвестный Катлер добился государственной финансовой помощи для своего земельного проекта, разделив затем прибыль с влиятельными конгрессменами [2.С.82].

В других источниках указывается, что понятие лоббирование приобретает политический смысл в 19 веке с появлением такого понятия как лоббист, т.е. лица, посещающего государственные учреждения с целью донести свою просьбу непосредственно до государственных деятелей. Тогда считалось, что допускать таких людей в залы заседаний, где принимаются законы, нельзя, просителям не позволялось проходить дальше холла, в результате чего таких лиц называли лоббистами (лица, посещающие или находящиеся в лобби, т.е. в холле) [11.С.73-74].

Некоторые авторы отмечают, что американский государственный деятель Джеймс Мэдисон вкладывал негативное значение в понятие лоббизм, и определял его как деятельность граждан, объединенных сходными интересами, противостоящие интересам других граждан, деструктивная особенность которой заключается в покупке голосов за деньги в коридорах государственных органов [13. C.80].

А.В. Малько указывает, что коррупционная традиция лоббизма уходит корнями в эпоху президентства У. С. Гранта. Вечерами американский президент и его команда имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, в ее вестибюле, который назывался «лобби», где министры, сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и обещали (зачастую небескорыстно, а за звонкую монету) выполнить их[9.C.59-65].

Таким образом, в 18 веке понятие лоббирование приобрело негативный политический контекст, связанный с продажностью государственных деятелей, возможностью покупать голоса за деньги. Коррупционное взаимодействие заинтересованных граждан и представителей власти привело к тому, что в массовом сознании лоббизм стал устойчиво ассоциироваться с взяточничеством и коррупцией [2.C.82].

Данный исторический факт остался не без внимания для советской правовой науки, в которой лоббизм отождествлялся с коррупционным правонарушением, продажностью депутатов, а также системой агентов, которые работают в парламентских кулуарах и подкупают депутатов [21.C.209].

В настоящее время отношение к лоббизму изменилось и данный политико-правовой феномен не воспринимается исключительно как негативное явление. В науке сложилось большое количество позиций, характеризующих лоббизм с разных сторон, не только как отрицательное, но и как важное, необходимое и положительное явление. В частности, Е. Спектр указывает, что лоббизм как система выражения и представительства определенных интересов через государственные институты и одновременно инструмент самоорганизации гражданского общества — неотъемлемый и важнейший элемент жизни демократии [14.С.13].

Обращаясь к различным справочникам и словарям, можно найти следующие определения, которые в основном связаны с деятельностью органов государственной власти, политикой и политическими институтами. В Большом энциклопедическом словаре под лоббизмом понимается специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных структур [19.C.365].

В политологическом словаре лоббизм – это давление со стороны определенных групп интересов на государственную власть (законодательную, исполнительную) с целью налаживания контактов, а также принятия выгодных для определенных групп решений, которое осуществляется лоббистами, т.е. представителями заинтересованных сторон [12.C.137].

В профессиональном словаре лоббистской деятельности «лоббизм – это (то же самое что и «лоббирование») – институт политической системы, представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения» [18.C.76].

В.А. Лепехин определяет лоббизм как процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической [6.C.15]. Под фактической властью В.А. Лепехин понимает государственную власть, которая контролирует процесс принятия любого решения, в то время как формальная власть представляет собой привычные политические институты, которые принимают решения, уже принятые или одобренные властью фактической [18.C.76].

Профессор Ю.В. Ирхин следующим образом определяет лоббизм, указывая, что «лобби - группа лиц, обрабаты­вающих парламентариев в пользу того или иного законопроекта» [5.C.227].

По мнению профессора А.П. Любимова, лоббизм - это «совокупность норм, регулирующих взаимодействие (участие) граждан, общественных объединений, организаций, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений» [8.C.25-26].

А.С. Автономов определяет лоббирование как взаимодействие негосударственных организаций с государственными органами и органами местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) решений, соответствующих интересам социальных групп [1.C.224].

Вместе с тем, с недавнего времени президент Российской Федерации указал на необходимость введения в практику института лоббизма, который был определен как деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения ^[20].

Несмотря на наличие большого научного интереса относительно данной тематики, следует указать, что в науке до сих пор не было выработано единого и универсального понятия лоббирования, а также отсутствует законодательное определение лоббизма. В тоже время, если проанализировать вышеназванные определения, то можно обнаружить, что они не находятся в противоречии, а даже наоборот, отчасти дополняют друг друга. В этой связи А.П. Любимов отмечает, что лоббирование можно рассматривать с разных точек зрения, например, политической, социологической, правовой, институциональной, филологической и других [7.C.112].

Развивая данную позицию, Д. Султанов указывает, что лоббирование в чистом виде определить весьма сложно, так как всегда любое определение лоббирования будет представлять собой совокупность разных подходов с преобладанием одного из них ^[17]. Выбранная точка зрения будет влиять на выделяемые признаки лоббизма, и в конечном итоге, в целом на определение лоббирования. Лоббирование в правовом смысле представляет собой совокупность норм и институтов, регулирующие процесс продвижения решений; в инструментальном смысле – это совокупность способов, приемов и средств, с помощью которых оказывается воздействие в целях продвижения выгодного решения и так далее.

Однако, вне зависимости от подхода или точки зрения, через призму которого дается определение лоббизма, полагаем, что данный феномен обладает рядом признаков, которые остаются неизменными. Поскольку любое явление окружающей действительности обладает рядом уникальных признаков, с помощью которых осуществляется отграничение одного предмета или явления от другого.

Анализируя вышеназванные определения, на наш взгляд, лоббизм характеризуется следующими особенностями, которые остаются неизменными, вне зависимости от подхода и являются его сущностными признаками.

а. Субъекты. Лоббирование не возможно без активнодействующих субъектов, продвигающих определенное решение. Субъектами могут быть физические и юридические лица, иные образования и объединения, и даже целые государства.

б. Лоббирование всегда предполагает оказание воздействия на органы власти всех ветвей и всех уровней. Соответственно вторым признаком являются объекты лоббистского воздействия, т.е. органы власти и их представители, на которые осуществляется воздействие.

в. Способы, методы, приемы и технологии, с помощью которых субъекты оказывают воздействие на объекты.

г. Цель. Лоббистская деятельность осуществляется с целью принятия или отклонения (блокировки) властного решения.

На основании вышеназванных признаков, полагаем, под лоббирование следует понимать активную деятельность физических и юридических лиц, иных объединений и образований, которые с помощью определенных способов, методов, приемов пытаются осуществить воздействие на органы власти, обладающие правотворческими полномочиями, с целью повлиять (продвинуть либо заблокировать) на принимаемое ими решение.

Названное определение не исключает того, что лоббизм может быть как опасен, так и полезен для общества. В зависимости от выбранных средств, приемов и технологий, лоббизм можно условно разделить законный и незаконный. Законный лоббизм предполагает использование разрешенных средств, способов и приемов оказания лоббистского воздействия. Более того лоббирование может быть не только полезным явлением для общества и государства, а порой и вовсе является неотъемлемым элементом любого демократического государства. Незаконный лоббизм представляет собой общественно-опасное явление, зачастую запрещенное уголовным или административным законодательством, в рамках которого используются запрещенные средства, способы и методы оказания лоббистского воздействия. Например, продвижение определенного законопроекта с помощью подкупа парламентариев и иных должностных лиц. В подтверждение сказанному можно привести позицию профессора А.В. Малько, который указывает, что существует лоббирование в позитивном смысле, т.е. попытки законного давления на органы власти, а также существует лоббирование в негативном смысле, т.е. блат, протекционизм, продажность государственных органов и т.д. [10.С.20-21].

В этой связи во избежание смысловой неопределенности предлагается рассматривать лоббирование как нормальное и законное явление, политико-правовой институт, который направлен на достижение общественно-полезных целей. Институт лоббирования позволяет представлять интересы разнообразных групп и слоев населения, что имеет большое позитивное значение для любого демократического государства. Кроме того, лоббирование направлено на посто­янную корректировку деятельности органов власти в соответствии с динамикой интересов гражданского общества [4.C.102]. Наряду с этим лоббирование позволяет своевременно реагировать на важные общественные проблемы, придавать им большую остроту и, в конечном счете, более оперативно их решать, либо искать компромиссы при их решении. Институт лоббирования обладает рядом иных позитивных сторон, а история может продемонстрировать немало случаев, когда благодаря лоббизму отстаивались основополагающие принципы и естественные права человека, например, при отмене крепостного права в России, при принятии американской прокламации об освобождении рабов 1862 года, при уравнивании в правах темнокожего и светлокожего населения в США в 1950- 1960 годы; при уравнивании в правах лиц мужского и женского пола, и во многих других случаях.

Иные формы лоббирования, которые сопряженные с нарушением действующего законодательства и в настоящее время рассматривающиеся как теневые формы лоббирования, предлагается артикулировать не как лоббирование, а как преступление либо иное правонарушение, в зависимости от норм права, положения которых нарушаются. В этой связи разделяем позицию В.В. Субочева, который указывает, что нельзя отождествлять лоббизм, например, с коррупцией, поскольку при вымогательстве взятки за надлежащую реакцию на ту или иную инициативу, и речь будет идти о коррупции, которой пользуются лоббисты при достижении собственных целей [16.C.68-75]. Соответственно данное поведение необходимо рассматривать в качестве коррупционного поведения, а не лоббирования. Иные формы теневого лоббирования следует также рассматривать, прежде всего, как правонарушения, а не лоббизм.

В конечном итоге, данные предложение позволят внести терминологическую ясность в понятий аппарат, в рамках которого политико-правовой институт лоббизма будет рассматриваться как положительной и демократическое явление, и не будет отождествляться с различными видами правонарушений. Кроме того, как отмечает профессор Н.В Щедрин, терминологическое единство является позитивным явлением, и помимо прочего может способствовать предупреждению преступлений [22.C.280-284].

В завершении хотелось бы отметить, что лоббизм представляет собой сложное и многостороннее явление, что порождает множество научных позиций, характеризующих данный политико-правовой феномен с разных сторон. Вместе с тем лоббизм, вне зависимости от того или иного подхода всегда описывает деятельность субъектов лоббирования, которые с помощью определенных способов, методов, приемов пытаются осуществить воздействие на органы власти с целью повлиять на принимаемое ими решение. Однако в зависимости от выбранного подхода, смысловое значение и некоторые признаки лоббирования могут меняться. Распространенными подходами, в рамках которых используется понятие лоббизм, являются: правовой, психологический, инструментальный, процедурный. Вместе с тем, полагаем, лоббирование необходимо рассматривать как правовое, позитивное и жизненно-важное явление для любого демократического общества, в то время как негативные и отклоняющиеся формы поведения, нарушающие положения охранительных отраслей права не следует рассматривать в качестве лоббирования, поскольку в таком случае речь идет о конкретных правонарушениях.