Some aspects of exercising control (supervision) in the field of entrepreneurial activity in the Russian Federation

Trofimchuk Natal'ya Vladimirovna PhD in Law Assistant professor at the Department of Civil Disciplines of the Far Esatern Legal Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 680000, Russia, Khabarovskii krai, g. Khabarovsk, per. Kazarmenyi, 15 tnat.a@mail.ru Other publications by this author

Современное правовое развитие института государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности в Российской Федерации представляет собой достаточно сложную и постоянно меняющуюся систему норм, регламентов, правил. Принимаемые нормативные акты зачастую сложны в применении, содержат обширное специальное регулирование и большое количество бланкетных норм, отсылающих к подзаконным нормативным правовым актам.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ^[1] (далее ФЗ о контроле (надзоре)) не решил в полной мере проблему упорядочения правового регулирования деятельности уполномоченных органов по контролю (надзору) в сфере предпринимательской деятельности. В своем послании Федеральному Собранию на 2016 г. ^[2] Президент Российской Федерации указал на необходимость сокращения административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), «…прошу Правительственную комиссию по административной реформе совместно с деловыми объединениями представить до 1 июля 2016 года конкретные предложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов…». Президент также отметил недостаточную эффективность контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В связи с этим представляется необходимым дальнейший мониторинг законодательства в исследуемой сфере общественных отношений.

В настоящее время ФЗ о контроле (надзоре) определяет государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательской деятельности как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее хозяйствующие субъекты) требований, установленных Федеральным законом о контроле (надзоре), другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований хозяйствующими субъектами ^{[1, ст. 2]}. 

Федеральный закон о контроле (надзоре) также проводит разграничение федерального, регионального и муниципального контроля ^{[1, ст. 2]}.

Отметим, что из сферы действия Федерального закона о контроле (надзоре) исключены отдельные виды государственного контроля (надзора) ^{[1, ст.1]}, в частности, при проведении оперативно-разыскных мероприятий, при производстве дознания, при проведении предварительного следствия; при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора)); при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации; при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий  и др.

В целом, законодательство о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности представляет собой общие и специальные нормы. К общим можно отнести ФЗ о контроле (надзоре), который регулирует вопросы: 1) организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) устанавливает права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) устанавливает права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Федеральный закон о контроле (надзоре) определяет так же принципы государственного контроля (надзора) ^{[1, ст.3]}, которые создают фундамент правового регулирования и практики, обеспечивая стабильность и последовательность развития регулируемых правоотношений. В зависимости от назначения принципы, обозначенные в законе, можно разделить на две группы: направленные на защиту прав предпринимателей и принципы организации и осуществления государственного контроля ^{[3, С.40]}.

К первой группе можно отнести: 1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей:

- нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

- информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию:

 - об организации и о проведении проверок,

- о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений,

- о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;

5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Ко второй группе принципов относятся: 1) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

3) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

4) разграничение полномочий государственных органов всех уровней на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что несмотря на корреспондирующий характер второй группы принципов к государственным органам, их должностным лицам, нельзя отрицать их значение с точки зрения защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов.

Говоря об общих нормах законодательства о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности, следует сказать также о большом массиве специальных норм, которые содержатся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах (преимущественно в административных регламентах). Специальные нормы устанавливают особенности осуществления отдельных видов контроля.

Так, административные регламенты определяют процедуру осуществления отдельных видов контроля и являются подзаконными правовыми актами. Они содержат последовательное описание всех действий контрольно-надзорных органов при реализации ими своих полномочий. Вместе с тем, административные регламенты, как правило, громоздкие по своему объему имеют сложный для понимания юридический и технический язык, что в значительной степени затрудняет его использование.

Как ранее отмечалось, ФЗ о контроле (надзоре) упускает из правового поля своего воздействия некоторые вопросы, что затрудняет практическое применение его норм.

В частности, ряд формулировок ФЗ о контроле (надзоре) не однозначны в своем понимании, что вызывает определенные трудности в применении на практике ^[4]. Например, п.3 ст. 1 ФЗ о контроле (надзоре) устанавливает пределы действия указанного федерального закона, когда его положения не применяются, если при проведении мероприятий по контролю не требуется взаимодействие контрольно-надзорных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Представляется необходимым конкретизировать термин «взаимодействие», в целях устранения ошибочного применения положений указанного федерального закона.  Вероятно, под «взаимодействием» законодатель понимает правоотношение между хозяйствующим субъектом и контролирующим органом, возникшее в ходе реализации последним своих полномочий.

В ст. 1 п. 3 ФЗ о контроле (надзоре) используется понятие «манипулирование рынком», в тоже время его значение не раскрывается. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» ^[5] перечисляет действия, которые подпадают под данное определение, что тем не менее, не дает полного представления о сущности такого противоправного деяния, как «манипулирование рынком». Из содержания ст. 1, ст. 5, Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» можно предложить следующее определение понятия «манипулирование рынком» - это любые действия («..умышленное распространение через средства массовой информации сведений, совершение операций, совершение сделок, выставление заявок ..»), и/или бездействие («..неоднократное неисполнение обязательств по операциям..), препятствующие справедливому ценообразованию на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, нарушающие равенство инвесторов и которые могут повлечь или повлекли формирование и/или поддержание несправедливого уровня организованных торгов.

Предвосхищая возможные ссылки на  ст. 185.3 УК РФ ^[6] по данному вопросу, необходимо отметить, что данный состав преступления определяет «манипулирование рынком» как действие. Вместе с тем, ст. 5 Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» рассматривает «манипулирование рынком» и как бездействие. Таким образом, по своему содержанию представленное автором определение в полной мере соответствует смыслу того понятия «манипулирование рынком», который вкладывает в него федеральный закон.

Вышеизложенное позволяет сформулировать ряд заключительных положений:

институт государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности представляет собой сложную и постоянно меняющуюся систему норм, регламентов, правил. На сегодняшний день эта система недостаточно эффективна выполняет свои функции.

Исследование уже имеющегося законодательства в данной области правоотношений, показало, что существующие нормы упускают из правового поля ряд вопросов, нерешенность которых затрудняет его практическое применение.

В частности, представляется необходимым конкретизировать термин «взаимодействие» контрольно-надзорных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Под «взаимодействием» предлагаем понимать правоотношение между хозяйствующим субъектом и контролирующим органом, возникшее в ходе реализации последним своих полномочий.

Исходя из содержания ст. 1, ст. 5, Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» автор предлагает следующее определение понятия «манипулирование рынком» - это любые действия («..умышленное распространение через средства массовой информации сведений, совершение операций, совершение сделок, выставление заявок ..»), и/или бездействие («..неоднократное неисполнение обязательств по операциям..), препятствующие справедливому ценообразованию на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, нарушающие равенство инвесторов и которые могут повлечь или повлекли формирование и/или поддержание несправедливого уровня организованных торгов.