Peculiarities of qualification of actions in accordance with Article 9.4 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offenses for violations of requirements for project documentation and normative documents in the area of construction

Teryukov Evgeniy Olegovich Head of the Legal Department of CJSC "Specialized Board No.4" 693020, Russia, Yuzhno-Sakhalinsk, ul. Komsomol'skaya, 165 A - 15 e_teryukov@mail.ru Other publications by this author

В последние годы активизировалась строительная деятельность: оперативно застраиваются недавние пустыри, в считанные месяцы появляются каркасы будущих жилых домов, торгово-развлекательных комплексов и гипермаркетов. Подобные объекты создаются для удовлетворения потребности людей в комфортной жизни, однако, следует задуматься о том, что строительная деятельность неизменно отражается на окружающей природной среде. Строительство способствует изменению среды обитания и, как правило, отрицательно сказывается на ее состоянии. Так, с каждым годом возрастает количество строительных отходов, ежегодно используется в целях строительства порядка 50 млн. куб. метров древесины, происходит загрязнение ландшафта ^[1]. При строительстве не всегда соблюдаются законодательные требования и нормативы, нередко участниками строительной деятельности нарушается и проектная документация. Учитывая масштабы строительства и возникающие в связи с этим проблемы, следует с большим вниманием относиться к соблюдению правовых норм, регулирующих строительную деятельность в России.

В научной литературе вопросы справедливых и достаточных мер административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о строительной деятельности уже рассматривались. В частности, М. С. Шумилов указывает, что административная ответственность за нарушение законодательства в сфере строительства является средством охраны правопорядка, выступает элементом государственного управления, а также способствует укреплению законности на территории государства ^{[2, с. 18]}.

Останавливаясь на рассмотрении состава правонарушения, за совершение которого предусмотрена ответственность в рамках ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) ^[3], следует отметить, что большая часть правонарушений в сфере строительства, сосредоточенных в названном Кодексе, характеризуются бланкетными диспозициями. Полагаем, что законодатель неслучайно придерживается именно такого способа изложения правовых норм, ведь строительная деятельность сопровождается множеством различной нормативной документации, которая непосредственно влияет на формирование правоотношений. Подобная точка зрения уже высказывалась в юридической литературе. Так, по мнению П. П. Серкова, законодатель делает отсылки к правовым нормам, принятым ранее им же, с тем, чтобы не увеличивать объемы существующих правовых норм. Поскольку в настоящее время объективная сторона многих составов административных правонарушений сформулирована в иных нормативных правовых актах, то и уровень репрессивности административной ответственности не в полной мере зависит от законодателя. Таким образом, часть государственно-правовой политики оказалась вне его поля зрения ^{[4, с. 48]}. Вместе с тем, давая оценку данной проблеме, необходимо обратиться к разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации, где сказано что любые, устанавливаемые запреты на законном уровне должны быть ясными и определенными, что следует из принципа равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации ^[5]). Некоторые постановления Конституционного Суда России касаются вопросов неопределенностей содержания правовых норм (постановление от 27.05.2003 г. № 9-П ^[6]), что нарушает принципы верховенства закона.

Бланкетный характер правовой нормы не является свидетельством ее не конституционности, поскольку в законодательстве существуют регулятивные нормы, которые призваны устанавливать определенные правила поведения, и необязательно должны содержаться в том же акте, в котором предусмотрена и ответственность за их нарушение. То есть, Конституционный Суд Российской Федерации высказал свою точку зрения относительно разногласий о бланкетном характере статей КоАП РФ, с учетом того, что в соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ, законодательство об административных правонарушениях включает не только положения КоАП РФ, но и нормы законов субъектов федерации, которые ему не противоречат ^[6].

Статья 9.4 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за нарушение требований к проектной документации и условий, содержащихся в нормативных документах в сфере строительства, не является исключением из общего правила и также содержит бланкетные нормы.

Из дословного толкования содержания названия данной статьи, а также ее диспозиции, очевидно, что целью включения такой меры ответственности в КоАП РФ является обеспечение безопасности жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, а также эксплуатационной надежности возводимых зданий, пресечение возможности появления таких обстоятельств в будущем. Ведь проектирование и подготовка строительного проекта является особо важной, самостоятельной стадией архитектурного и строительного процесса. Допущенные недостатки в документации могут привести к серьезным ошибкам в строительстве, поставить под угрозу безопасность конструктивных элементов строящихся объектов, рабочих лиц на стройке, создать угрозу жизни и здоровью людей, которые будут эксплуатировать в будущем построенный объект ^{[7, с. 212; 8, с. 42; 9, с. 439]}. Ввиду этого, законодателем предусмотрена административная ответственность за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 9.4 КоАП РФ, в двух видах наказания – административного штрафа и административного приостановления деятельности. Ответственность по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, наступает лишь тогда, когда существующее нарушение не касается конструктивных характеристик, сетей технического и инженерного обеспечения. Если нарушение касается таких характеристик, и способно причинить вред, либо создает определенную угрозу для здоровья, жизни и безопасности граждан, то ответственность будет наступать в рамках ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ.

Вопрос разграничения составов в пределах ст. 9.4 КоАП РФ является достаточно важным, поскольку недоказанность административным органом существования условий, подчеркивающих влияние на конструктивные признаки, может повлечь за собой признания незаконным вынесенного постановления и его отмене. Так, Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5.11.2013 г. по делу № А56-73928/2012 ^[10], суд удовлетворил заявление общества о признании незаконным и отмене постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, в виде штрафа. Суд указал, что в постановлении и протоколе административного органа нет сведений о том, что невнесение обществом изменений в рабочую документацию, как того требует конкретный нормативный акт, повлекло или означает невнесение изменений в проектную документацию, что подпадает под диспозицию ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ.

Дабы привлечь к ответственности по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, следует не только выявить и подтвердить факт нарушения требований документации и отступление от стандартов, но и доказать, что действия действительно коснулись конструктивных элементов и характеристик сооружения.

Интересен и другой случай. Так, в Постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 22.02.2013 г. по делу № А29-8931/2012 ^[11], указано, что руководствуясь нормами ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, суд прекратил производство по делу. Суд пришел к выводу, что предмет доказывания по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ охватывает не только установление фактов несоблюдения документации и правил, но и подтверждение фактов последствий от допущенных нарушений. Поскольку органами прокуратуры доказательства представлены и изучены не были, то строительство без проектной документации еще не является свидетельством небезопасности сооружения. Следовательно, будет иметь место квалификация по ч. 1, а не по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ.

Вместе с тем, в судебной практике встречаются случаи, когда суды удовлетворяют заявления о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ. Прежде всего, потому, что норма названной статьи, не предусматривает наступление ответственности за разработку рабочей документации в нарушение положений проекта и передачу такой документации заказчику без внесения изменений в проект ^[12].

Данный вывод судебной практики интересен тем, что в сфере строительства имеет место такое обстоятельство как непосредственная подготовка и начало строительства, иначе говоря, если строительный процесс не запущен, то какие бы ни были подготовлены первичные документы, до их официального использования, разработчик (проектировщик, застройщик и т.д.) ответственность нести не может. Не подпадают под квалификацию по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ и действия по не устранению нарушений, выявленных ранее по актам проверок и предписаниям об устранении, что также подтверждается судебной практикой ^[13].

Правонарушения, охваченные ст. 9.4 КоАП РФ, совершаются в форме действия, и фактическое бездействие является основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении. Представляется разумным (на основе выводов судов), что и ненадлежащее выполнение функций технического заказчика по проведения строительного надзора, будет также образовывать состав административного правонарушения предусмотренного ст. 9.4 КоАП РФ.

Если работы по капитальному ремонту спорного объекта не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности то такие действия не могут образовывать состав правонарушения, предусмотренный ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ. Например, если организацией осуществляется строительство временного объекта или объекта, в отношении которого не требуется проектная документация, а строящийся объект не относится к числу особо опасных, технически сложных или уникальных объектов, то такие действия не подпадают под ст. 9.4 КоАП РФ.

Хотелось бы также отметить, что в предмет выяснения и установления по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, входит не только наличие фактов несоблюдения лицом, привлекаемым к административной ответственности требований проектной документации, что охватывается составом ч. 1 названной статьи, но и установление фактов наличия последствий допущенных нарушений. Соответственно, в случае непредставления доказательств, указывающих на последствия от правонарушения по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, строительство без проектной документации нельзя рассматривать как основание для опасности или нарушения требований безопасности.

Субъектом ответственности, предусмотренной ст. 9.4 КоАП РФ, являются как застройщик, подрядчик, так и субподрядная организация, непосредственно осуществляющая работы по строительству, а также по техническому контролю и надзору за выполнением строительных работ.  При этом с субъективной стороны, такие правонарушения характеризуются только формой умышленной вины, в той мере в какой это определено ст. 2.2 КоАП РФ. Субъекты правонарушения по ст. 9.4 КоАП РФ тесно взаимосвязаны. То есть, если застройщик дает задание на проектирование, то лицо, ответственное за его выполнение, в случае обнаружения законодательных нарушений или несоответствий, обязано приостановить выполнение работ и уведомить заказчика. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.01.2013 г. № 1-П четко определено, в совершении правонарушения, заключающегося в несоблюдении или нарушении проектной документации в сфере строительства, могут быть виновны одновременно и физические, и юридические лица ^[14].

Итоги рассмотрения дела о правонарушении заканчиваются вынесением решения двух видов – постановление или определение (ст. 29.9 КоАП РФ). Кроме этого, в необходимых случаях субъект административной юрисдикции вправе вынести представление об устранении причин и условий, которые способствовали совершению правонарушения (ст. 29.13 КоАП РФ). Непринятие соответствующих мер по устранению причин влечет наступление административной ответственности по ст. 19.6 КоАП РФ. Судья, который рассматривает дело о правонарушении, вправе решить и вопрос о возмещении имущественного вреда, если отсутствует самостоятельный спор о нем.

В соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление. Следует отметить, что особую актуальность данная норма приобретает в отношении тех правонарушений, за совершение которых назначается административное приостановление деятельности ^[15].

На мой взгляд, сокращение срока рассмотрения организацией и должностным лицом соответствующего представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, с одного месяца до десяти дней в случае назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности смогло бы повысить эффективность данной меры.

Говоря об условиях назначения наказания в виде административного приостановления деятельности, стоит отметить, что законодателем была использована принципиально новая юридическая техника. Её суть заключается в следующем – условия, при которых может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности, выведены из статей Особенной части КоАП РФ и перечислены в ст. 3.12, предусматривающей рассматриваемый вид наказания.

Налицо определенная коллизия норм. Представляется, что законодатель, формулируя норму ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ, намеренно сделал исключение для исполнения постановления об административном приостановлении деятельности с целью оперативной реализации санкции ввиду угрозы негативных последствий при промедлении исполнения.

Предлагаем изменить редакцию нормы ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ, указав, что постановления об административном приостановлении деятельности исполняются судебным приставом-исполнителем с момента вступления в законную силу, за исключением постановлений, требующих немедленного исполнения. Следует отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 31.6 КоАП РФ принесение протеста на постановление об административном приостановлении деятельности не приостанавливает исполнение этого постановления, а отсрочка и рассрочка исполнения такого постановления не предусмотрены (ст. 31.5 КоАП РФ).

Часть 2 ст. 29.10 КоАП РФ необходимо дополнить следующим предложением: «В случаях если  запрет эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений требует не может быть исполнен немедленно, суд в постановлении указывает срок, до истечения  которого должно быть осуществлено приостановление».

Изменение ч. 1 ст. 31.12 КоАП РФ, ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ КоАП РФ потребует внесения изменений в ч. 2 ст. 31.6 КоАП РФ: «Принесение протеста на постановление об административном аресте, обязательных работах или административном приостановлении деятельности не приостанавливает исполнение этого постановления, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом».

По итогу можно отметить, что суды не всегда с достаточной полнотой учитывают степень и характер общественной опасности правонарушений, за совершение которых предусмотрена административная ответственность по ст. 9.4 КоАП РФ. Так, могут отсутствовать сведения, характеризующие отношение лица к совершенному деянию, не приводится информация о принятии виновным лицом мер, направленных на устранение допущенных нарушений. Кроме того, за пределами внимания судей остаются вопросы о наличии и степени угрозы жизни личности, либо угрозы причинения вреда иным охраняемым отношениям. Пренебрежительное отношение субъектов строительной деятельности к проектной документации и установленным законодательным нормативам становится причиной превращения строительной сферы в потенциально опасное явление.