Organizational and legal aspects of prosecutorial supervision in relation to the creation and organization of commissions on compliance of official conduct of government (municipal) employees and resolution of conflicts of interest

Kabanov Pavel Aleksandrovich Doctor of Law Professor, the department of Criminal Law and Procedure, Kazan Institute of Economics, Management and Law 420111, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Moskovskaya, 42, of. NII protivodeistviya korruptsii kabanovp@mail.ru Other publications by this author

После распада СССР и начала реформирования (модернизации) российского государства общество столкнулось с крупнейшими и не разрешающимися длительное время проблемами – коррупцией в органах государственной власти и/или органах местного самоуправления, и не добросовестным исполнением своих служебных обязанностей государственными и муниципальными служащими. Среди множества правовых средств положительного изменения данной ситуации в сфере социального управления особое место принадлежит прокурорскому надзору за соблюдением федерального и регионального законодательства о государственной и/или муниципальной службе, а также законодательству о противодействии коррупции, как надежному средству профилактики недобросовестного и коррупционного поведения государственных и муниципальных служащих. Поэтому не случайно этому направлению прокурорской деятельности посвящены не только отдельные нормативные правовые акты ^{[1, c.281-289]}, но и несколько научных и методических работ, направленных на повышение его эффективности. В этих работах, подготовленных специалистами органов прокуратуры, рассмотрены основные общие направления прокурорского надзора за соблюдением федерального и регионального законодательства о государственной и муниципальной службе ^{[2, 3]}, а также законодательства о противодействии коррупции ^[4,5]. Нам сегодняшний день в соортветствии с ведомственными правовыми предписаниями Генеральной прокуратурой Российской Федерации осуществляется мониторинг эффективности этого направления профессиональной деятельности ^{[6, c.312-316]}. Однако, невзирая на пристальное внимание к совершенствованию прокурорского надзора в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы, а также противодействия коррупции вне специального анализа остается одно из важнейших его направлений – прокурорский надзор за формированием и деятельностью Комиссией по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов (далее по тексту – Комиссии). Хотя на необходимость в осуществлении органами прокуратуры такого направления надзорной деятельности указывают отечественные специалисты ^{[7, c.28-34; 8; 9, c.103-107; 10, c.10-23; 11, c.362-377; 12, c.36-44]}. В связи с этим встает вопрос о необходимости определения и описания организационно-правовых аспектов названного направления прокурорского надзора.

На наш взгляд, основным предметом рассматриваемого нами направления прокурорского надзора является межотраслевой надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и/или муниципальной службе, и, несомненно, законодательства о противодействии коррупции в части формирования и организации деятельности Комиссии.

Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере включает в себя три направления деятельности. Во-первых, проверку законности издаваемых государственными и/или муниципальными органами власти нормативных правовых актов, их соответствия законодательству о противодействии коррупции и законодательству о государственной гражданской и/или муниципальной службе при формировании и обеспечении деятельности Комиссий котрое можно условно назвать – законность деятельности Комиссий. Во-вторых, проверку материалов и решений самих Комиссий на законность и обосновнанность , а также соблюдение процессуальных сроков рассмотрения поступивших на рассмотрение материалов и принятия по ним Комиссией решений. Это направление прокурорского надзора в контексте нашего исследования можно условно назвать – порурорский надзор за законностью и обоснованностью принимаемых Комиссией решений. В-третьих, проверку информационной открытости работы Комиссии.

При проверке соблюдение требований законодательства к формированию Комиссий сотрудникам органов прокуратуры необходимо обращать внимание на нормативный правовой акт, регулирующий структуру, организацию и деятельность Комиссии – положение о Комиссии и её состав. Положение о Комиссии в органах государственной власти и органах местного управления должно быть максимально приближено к требованиям, сформулированным в федеральных и региональных нормативных правовых актах большей юридической силы. Состав Комиссии должен соответствовать требованиям федерального законодательства о государственной гражданской и/или муниципальной службе и содержать в своем составе не менее одной четверти независимых экспертов – представителей научных и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования. Следует иметь в виду, что в составе Комиссии, на усмотрение руководителя органа государственной власти или руководителя органам местного самоуправления, могут принимать участие представители общественных организаций, удовлетворяющие соответствующим требованиям ^{[13, c.26]}. Если в Положении о Комиссии обнаруживаются правовые предписания, противоречащие федеральному и региональному законодательству о государственной (муниципальной) службе и/или законодательству о противодействии коррупции, то оно обязательно подлежит приведению в соответствии с ним.

Безусловно, проверке подлежат все правовые акты о формировании и учреждении персонального состава Комиссии, а также правовые акты о внесении в них изменений и дополнений. При этом незаконным следует признавать состав Комиссии, если он не соответствует требованиям федерального и/или регионального законодательства о государственной (муниципальной) службе и/или Положению о Комиссии со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями.

Прокурорский надзор за обоснованностью и законностью принимаемых Комиссией решений предполагает детальное изучение всех материалов, поступивших на рассмотрение Комиссии, процедуру проведения заседания Комиссии, соблюдение процессуальных сроков рассмотрения поступивших материалов, а также на обоснованность и законность принятие ей решений. Больше внимания следует обращать на обязательные для исполнения решения Комиссии. Поскольку решения рекомендательного характера могут учитываться, а внекотрых случаях исправляться руководителем органа государственной власти или органа местного самоуправления, а обязательные для исполнения решения Комиссии являются окончательными и могут быть обжалованы только в судебном порядке.

При осуществлении прокурорской проверки деятельности Комиссии необходимо обращать внимание на следующие обстоятельства:

а) имелись ли законные основания для рассмотрения материалов на заседании Комиссии;

б) в законном ли составе проходило заседание Комиссии;

в) соблюдены ли сроки рассмотрения материалов Комиссией;

г) не проходило ли рассмотрение материалов в отсутствии кого-либо из заинтересованных в деле лиц, не извещенных надлежащим образом о дате и месте проведения заседания Комиссии;

д) разъяснены ли были права и обязанности всем участникам заседания Комиссии и оформлены ли документы об этом;

е) соответствуют ли выводы, изложенные в решении Комиссии, обстоятельствам дела;

ж) уведомлены ли надлежащим образом заинтересованные лица о результатах заседания Комиссии;

з) оформлены ли надлежащим образом процессуальные документы по результатам заседания Комиссии: протокол заседания Комиссии и её решение;

и) размещены ли материалы заседания Комиссии на официальной сайте органа государственной власти или органа местного самоуправления в соответствующий срок.

Сотрудники осуществляющие надзор за деятельностью Комиссии обязаны знать, что основания для заседания Комиссии должны быть прямо указаны в Положении о Комиссии. Таковыми, как правило, являются:

а) представление руководителя органа государственной власти или органа местного самоуправления о представлении государственным (муниципальным) служащим недостоверных или неполных сведений либо о несоблюдении государственным (муниципальным) служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов;

б) обращение гражданина, замещавшего в государственном (муниципальном) органе должность государственной (муниципальной) службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному (муниципальному) управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной (муниципальной) службы;

в) заявление государственного (муниципального) служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

д) представление руководителя государственного органа (органа местного самоуправления) или любого члена Комиссии, касающееся обеспечения соблюдения государственным (муниципальным) служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе (органе местного самоуправления) мер по предупреждению коррупции;

е) доклад о результатах осуществления контроля за расходами лица, замещающего должность государственной (муниципальной) службы, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей представляется органом, подразделением или должностным лицом, ответственными за профилактику коррупционных и иных правонарушений ^[14].

Заседание Комиссии следует признавать законным, если оно проходило с соблюдением требований к кворуму к заседанию и/или кворуму для голосования (принятия решения), предусмотренному Положением о Комиссии. Как правило, кворум для проведения заседания Комиссии устанавливается в виде двух третей от её состава, при этом не допускается проведение заседания Комиссии с участием только государственных (муниципальных) служащих органа государственной власти (органа местного самоуправления) при котором она функционирует.

Положением о Комиссии и иными нормативными правовыми актами предусматриваются процессуальные сроки рассмотрения поступивших в неё материалов, как правило, этот срок устанавливается в семь дней, поскольку такое время требуется для подготовки заседания Комиссии. В этот период секретарь Комиссии или иное лицо по поручению председателя Комиссии обязаны оповестить в письменном виде всех участников заседания о дате и месте заседания Комиссии, а также вопросах подлежащих рассмотрению на нем.

К процессуальным срокам работы Комиссии можно отнести: срок письменного уведомления о принятом Комиссией решении, срок размещения принятого на заседании Комиссии решения на официальном сайте органа государственной власти (органа местного самоуправления) в сети Интернет, срок обжалования решения Комиссии заинтересованными лицами и другие.

Надзирая за деятельностью Комиссии необходимо проверить, осуществлялась ли регистрация участников заседания, разъяснялись ли им их права и обязанности, порядок прохождения заседания и принятия решения, а также порядок обжалования принимаемых на заседании решений.

Однако самым сложным является проверка обоснованности и законности принятия Комиссией решения по конкретному делу. Здесь требуется исследовать все обстоятельства рассмотренного дела и соответствие этих обстоятельств принятому Комиссией решению.

Обязательным условием деятельности Комиссии является уведомление заинтересованных лиц о принятых ею решениях. Уведомление этих лиц должно осуществляться письменно с указанием механизма обжалования принятого Комиссией решения. В необходимых случаях копия решения Комиссии направляется в кадровую службу органа государственной власти (органа местного самоуправления) для приобщения к личному делу государственного (муниципального) служащего.

Разумеется, что все документы, имеющиеся в Комиссии, должны быть надлежащим образом оформлены. Наиболее ценными из них являются протоколы заседания Комиссии и решения Комиссии. Протоколы заседания Комиссии должны быть подписаны членами Комиссии, а решения Комиссии – её председателем и секретарем.

Не выполнение перечисленных выше требований в органах государственной власти и органах местного самоуправления при формировании и осуществлении деятельности Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов является основанием для принятия соответствующих мер прокурорского реагирования.

В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе, а также законодательства о противодействии коррупции в органах государственной власти и органах местного самоуправления при формировании и организации деятельности Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов необходимо дальнейшее совершенствование правового регулирования надзороной деятельности органов прокуратуры и обобщение практики прокурорского надзора в целях её совершенствования.