Final Report of an Independent Expert Review as a Form of Supervision over the International Criminal Court's Activities

Smirnov Viktor Vyacheslavovich Postgraduate student, Department of Constitutional and International Law, University of Management "TISBI" 420012, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Mushtari, 13 05540@mail.ru Other publications by this author

Введение.

Международный уголовный суд наделен широкими полномочиями для выполнения функций, которые на него возложены, в том числе, для обеспечения международного мира и безопасности ^{[10, с. 71]}, расследования международных конфликтов ^{[1, с. 34]}. В научной литературе отмечается ряд проблем, которые возникают при анализе деятельности МУС, например, проблемы, связанные с юрисдикцией МУС [4 с. 293], с преобладанием прецедентного права ^{[8, с. 206]}, с расследованием преступлений в африканском регионе ^{[6, с. 16]}. В связи с этим, с учетом глобализации международного правосудия ^{[2, с. 77]}, вопросы надзора за деятельностью МУС имеют важное значение.

Предметом настоящего исследования является обзор «Заключительного отчета независимой экспертизы» как формы надзора за деятельностью Международного уголовного суда (далее МУС).

В процессе исследования применялся метод системного анализа, который позволил проанализировать положения рассматриваемого отчета, применительно к деятельности МУС. Также были применены общенаучные методы исследования: диалектический̆ метод, дедуктивный̆ метод, сравнительный метод, при которых анализировались сначала общие положения рассматриваемого отчета, а затем проводилось сравнение с другими международными организациями.

Теоретическую основу исследования составили труды следующих отечественных ученых – специалистов в области международного права и правосудия – Абашидзе А. Х., Абдуллина А. И., Адамовой Э. Р., Акхамовой И. Л., Алиева З. Г., Амирова К. Ф., Амировой Р. Р., Антонова И. О., Арсланова К. М., Бакулиной Л. В., Бакулиной Л. Т., Бухмина С. В., Валеева Р. М., Гаврилова В. В., Гадельшиной З. И., Гараниной И. Г., Гарипова Р. Ш., Глушковой С. И., Горшунова Д. Н., Гусейнова Т. И., Каламкаряна Р. А., Калиниченко П. А., Кашкина С. Ю., Клеандрова М. И., Копыловой Е. А., Костенко Н.И., Лазутина Л. А., Лихачева М. А., Мезяева А. Б., Мингазова Л. Х., Мотрохина Е. Ю., Нешатаевой Т. Н, Свистунова Д.Е. ,Толстых В. Л., Трощинского П. В., Шайхутдиновой Г. Р. и других.

Научная новизна работы заключается в следующем: рассмотрены и проанализированы системные предложения, которые могут улучшить деятельность МУС, а также работу всей системы международных уголовных судов и трибуналов.

Заключительный отчет независимой экспертизы.

Ассамблея государств-участников Статута Международного уголовного суда (далее Ассамблея МУС) – это орган, который осуществляют контроль и надзор за деятельностью МУС. Ассамблея состоит из одного представителя от государства-участника, которого могут сопровождать заместители и советники. Представители от иных государств, которые подписали, но еще не ратифицировали Римский Статут или Заключительный̆ акт Римской конференции, также могут участвовать в Ассамблее в качестве наблюдателей без права голоса.

В соответствии со статьей 112 Римского Статута МУС, Ассамблея осуществляет управленческий надзор за Президиумом, Прокурором и Секретарем в отношении управления судом, принимает Правила процедуры и доказывания и Элементы преступления. Согласно пункту 4 статьи 112 Римского Статута МУС Ассамблея уполномочена учреждать вспомогательные органы, позволяющие осуществлять надзор за деятельностью МУС, в том числе проводить инспекции, оценивать работу МУС, проводить расследования деятельности МУС для повышения эффективности суда и экономичности его деятельности.

В декабре 2019 года Ассамблея МУС учредила независимую экспертную группу, основными задачами которой являлись разработка системы рекомендаций, которые бы позволили укрепить и улучшить деятельность МУС и системы Римского статута, для чего экспертам было поручено дать конкретные, достижимые и действенные рекомендации.

Работа была разделена на 3 направления: первое – «управление», второе – «судебная власть» и третье - «предварительные расследования, расследования и судебное преследование». В состав группы вошли девять экспертов (по три на каждое направление) из следующих стран: Франция, Аргентина, Австралия, Польша, Великобритания, Танзания, ЮАР, Гамбия и Бразилия. Председателем на первом пленарном заседании был избран Ричард ДжозефГолдстоун из ЮАР.^[1]

Девять экспертов, проводившие работу по трем направлениям, координировали свою деятельность, проводили с друг другом консультации, встречались с действующими и бывшими должностными лицами МУС, сотрудниками судебных органов, представителями Ассамблеи государств-участников и учеными. Им был предоставлен беспрепятственный доступ к персоналу МУС и конфиденциальным документам, с условием соблюдения нормативных требований и соглашений о конфиденциальности. Отчеты по каждому направлению были подготовлены к 31 июля 2020 года, а Заключительный отчет 30 сентября 2020 г.

В рамках проведенной работы эксперты сравнили МУС с другими международными судебными учреждениями, международными организациями, национальными и международными судами, что позволило обобщить накопленный опыт и выявить проблемы в функционировании МУС. Отчет содержит 384 рекомендации, как краткосрочные, так и долгосрочные, различной степени сложности и срочности выполнения. Каждый раздел состоит из двух частей – первая содержит выводы экспертов, вторая – их предложения. В приложении к отчету имеются рекомендации, которые эксперты посчитали наиболее приоритетными и срочными.

Можно выделить основные проблемы, которые были отмечены экспертами в отчете – во-первых, это несовершенство модели управления МУС, с учетом двойственного статуса МУС (международная организация и международный судебный орган), во-вторых, это вопросы, связанные с конфликтом интересов, а в-третьих, это не эффективная система отчетности МУС. Все эти проблемы, по мнению экспертов, требуют детальной проработки, для чего были даны ряд рекомендаций.

№1. Рекомендация по совершенствованию модели управления МУС.

Первая такая рекомендация относится к модели управления МУС. Поскольку МУС является по своей сути одновременно и международной организацией, и судебным учреждением, то ключевым вопросом является его независимость как судебного органа, с сохранением возможности государствам-участникам продолжать формировать и влиять на действующий институт, что может порождать противоречия.

Ученые отмечают, что для структуры МУС свойственна двойная природа учреждения: МУС является одновременно и судебным органом и международной организацией. С одной стороны, как судебный орган МУС должен пользоваться судебной независимостью, а судьи обладать полной беспристрастностью ^{[5, с. 258]}, с другой будучи международной организацией, государства-участники разумно рассчитывают на отчетность о деятельности, в том числе, без политического вмешательства ^{[7, с.47]}. Независимость и беспристрастность судебных органов применяются mutatis mutandis как к национальным, так и к международным судьям ^{[9, с. 194]}, соответственно, должна быть исключена возможность влияния государств-участников и других лиц для оказания влияния на судебные органы и органы прокуратуры, в том числе путем информационного воздействия ^{[3, с. 302]}.

Как международная организация МУС не должен осуществлять судебную деятельность, ему надлежит исполнять административные функции, такие как управление персоналом, бюджетом, финансами, осуществление закупок, управление объектами недвижимости и другие. Эксперты полагают, что МУС в таком качестве должен функционировать как единая организация с вертикальной иерархической структурой, в которой государства-участники играют ключевую роль, в том числе путем избрания его должностных лиц, финансирования его расходов, а также контроля и надзора за его функционированием.

Как судебное учреждение МУС должен обладать абсолютной независимостью в вопросах правосудия. Эксперты полагают, что судьи и обвинитель должны иметь возможность осуществлять свою деятельность без какого-либо вмешательства извне, а государства-участники не должны использовать свой статус для оказания влияния на судебные и прокурорский органы, будь то через финансово-бюджетные решения или назначения на должности.

Различие между МУС как судебным учреждением и МУС как международной организацией с точки зрения полномочий и подотчетности также согласуется с положениями статьи 119 Римского статута МУС. Там уточняется, что Суд имеет полномочия разрешать любые споры, касающиеся его судебных функций, и что любые другие споры, связанные с толкованием или применением Римского статута, передаются на рассмотрение в Ассамблею МУС.

Подотчетность судебной и прокурорской деятельности должна обеспечиваться с помощью средств судебной защиты, предусмотренных правовой базой МУС.

Однако отправление правосудия, по мнению группы экспертов, не требует безусловной степени независимости. Предполагается, что конфиденциальность и независимость не должны использоваться как способ уклонения от ответственности и предотвращения надзора. Отправление правосудия проверяется в национальных системах – то же самое должно быть и в международной системе, в том числе относительно МУС. Эффективность отправления правосудия можно контролировать с помощью показателей эффективности. В рамках МУС как судебного органа участие государств-участников должно ограничиваться законодательной функцией и судебным сотрудничеством.

Подводя итог вышесказанному, главной своей рекомендацией в разделе «управление» эксперты называют «трехуровневую модель управления», которую предлагается установить в МУС, в соответствии с положениями Римского статута: 1 уровень судебная и следственная деятельность; 2 уровень отправление правосудия; 3 уровень управление международной организации. Каждый уровень будет иметь соответствующую структуру и требует разной степени независимости и подотчетности.

Так, на уровне 1 судебная и следственная деятельность будут находиться в руках Президиума, судей и прокурора. Государства-участники, Ассамблея МУС или внешние субъекты не смогут проводить аудит (то есть проводить независимую проверку и оценивать отчётность) судебной деятельности и прокурорской работы. Несмотря на это, отмечается, что определенная форма подотчетности все равно должна существовать. Проверка деятельности судей и прокурора должна проводиться для того, чтобы можно было объективно оценивать их работу. В связи с этим рекомендуется создать Судебно-ревизионный комитет, состоящий из внешних судей и прокуроров. Он должен быть привлечен для проведения проверок деятельности по отправлению правосудия палат и прокуратуры по мере необходимости. Межсудебные сравнения показателей эффективности по вопросам отправления правосудия также могут дополнительно способствовать оценке эффективности.

Таким образом, данную трехуровневую модель следует использовать в качестве инструмента для обеспечения эффективного и действенного управления, уточнения линий отчетности и улучшения сотрудничества между заинтересованными сторонами. В рамках данной модели предусмотрено создание судебно-ревизионного комитета для контроля и надзора за отправлением правосудия.

№2. Рекомендация по предотвращению конфликта интересов.

В разделе, рассматривающей предотвращение обнаружения конфликта интересов, также предлагается усилить контроль и надзор через расширение круга лиц, которым необходимо представлять ежегодные отчеты о раскрытии финансовой информации, а также декларации о заинтересованности и отчеты о сделках с третьими лицами.

В настоящее время в МУС используется три основных инструмента для предотвращения конфликта интересов: первый - программа представления финансовой информации, второй - руководящие принципы внесудебной деятельности судей и третий - возможность отвода судей.

Программа МУС по предоставлению финансовой информации, осуществляемая по вопросам этики ООН, распространяется на Председателя МУС, Прокурора, заместителя Прокурора, Секретаря, заместителя Секретаря, всех сотрудников уровня D-1 и выше, а также некоторых сотрудников, занимающихся закупкой товаров и услуг или инвестированием активов МУС. Указанные лица должны представлять ежегодные отчеты о раскрытии финансовой информации, декларации о заинтересованности, а также отчеты о сделках с третьими лицами.

Эксперты пришли к выводу, что цель Программы МУС по предоставлению финансовой информации заключается в предотвращении и выявлении финансовых конфликтов интересов. Эксперты полагают, что Суд должен расширить данную программу. Во-первых, Программу МУС по предоставлению финансовой информации следует распространить на большее количество лиц, начиная с судей, поскольку в настоящее время их участие в этой программе является добровольным. Во-вторых, программу следует дополнить расширенной декларацией интересов, следуя модели, используемой в Европейском Союзе, с целью применения в качестве дополнительного инструмента выявления рисков. Декларация должна охватывать деятельность подотчетного лица за предыдущие три-пять лет в следующих областях: предыдущая профессиональная деятельность, в том числе консультационная деятельность; участие подотчетного лица в любых советах, комитетах или наблюдательных органах любой организации; сотрудничество на общественных началах с любыми организациями; членство или участие в каких-либо ассоциациях, политических партиях, профсоюзах, общественных организациях или фондах; преподавательская деятельность или научно-исследовательская работа; текущая профессиональная деятельность; любые другие дополнительные вопросы, которые являются важными в рассматриваемом контексте.

Второй инструмент для предотвращения конфликта интересов - руководящие принципы внесудебной деятельности судей. Они предусмотрены статьей 10 Кодекса судейской этики МУС. В широком смысле они охватывают действия, которые проводятся в личное время и носят частный характер, а также мероприятия частного характера, но осуществляемые в официальное время. Эксперты считают, что необходимо далее совершенствовать основные принципы в регулировании внесудебной деятельности, включая решение этических вопросов, которые могут влиять на независимость и беспристрастность судей или мешать выполнению ими своих обязанностей. Должны быть учтены общие принципы императивного характера, например, обязательство о том, чтобы внесудебная деятельность была полностью совместима с принципами независимости и беспристрастности судей; требование, чтобы судьи посвящали свое официальное рабочее время своим основным судебным функциям; принципы, регулирующие вознаграждение или гонорары, полученные судьями в ходе внесудебной деятельности, осуществляемой в течение официального рабочего времени. В результате проведенного специалистами исследования было выявлено, что на практике можно наблюдать противоречивые требования, когда некоторые государства-участники желают, чтобы судьи посвящали все свое время работе Суда, а другие государства-участники приглашают судей участвовать в информационно-просветительских мероприятиях или конференциях, которые они организуют.

Предлагаемые изменения в руководящие принципы внесудебной деятельности судей направлены на минимизацию потенциальных рисков конфликта интересов, повысят прозрачность и обеспечат последовательность и стабильность в их применении, независимо от смены руководства МУС.

Третий инструмент для предотвращения конфликта интересов – это возможность отвода судей. В соответствии со статьями 41–42 Статута МУС, статьями 34–35 Правил процедуры и доказывания, судьи, прокурор и заместитель прокурора в определенных ситуациях обязаны отказаться от участия в деле. Кроме того, стороны имеют возможность добиваться отвода судьи, прокурора и заместителя прокурора. Однако, отводы происходят на слишком поздней стадии процесса в МУС, что приводит к задержкам в судебном разбирательстве и независимо от их исхода могут существенно повлиять на репутацию Суда. Дополнительное заявление о заинтересованности, требуемое от судей, участие в программе МУС по предоставлению финансовой информации и возможность участвовать в обсуждениях со специализированным органом позволят выявить потенциальные конфликты интересов на раннем этапе.

Для реализации этих дополнительных мер, направленных на предотвращение конфликта интересов, эксперты рекомендуют создать новый орган - Комитет по этике, который будет выполнять превентивную и консультативную роль для Суда, выполняя следующие функции: проведение консультаций с судьями и старшим персоналом при вступлении ими в должность (с акцентом на выявлении и рассмотрении потенциальных конфликтов интересов); составление инструкций по соответствующим темам, связанными с этическими вопросами, взаимодействием между должностными лицами суда и государствами-участниками, основанные на передовой международной и национальной практике; дача консультативных заключений руководителям судов и лицам, работающим с судом, по вопросам, касающимся этики; принятие решений в случае разногласий между Независимым механизмом надзора и руководителями (например, когда существуют разные мнения относительно того, будет ли конфиденциальность и независимость в конкретном случае препятствием для надзора со стороны Независимого механизма).

Предполагается, что комитет по этике будет независимым органом с компетенцией на уровне всего Суда. Он не будет создан на постоянной основе, а скорее будет действовать по мере необходимости, а его члены будут работать удаленно. В его состав войдут три нынешних и бывших национальных и международных судьи из государств-участников Ассамблеи государств-участников, обладающих соответствующими знаниями и опытом в вопросах этики.

В долгосрочной перспективе специалисты рекомендуют создать совместный комитет по этике, обслуживающий несколько международных судов и трибуналов, для обеспечения согласованности стандартов и рационализации расходов. С этой целью полномочия по созданию Комитета по этике должны позволять его членам выполнять аналогичные функции в других международных судебных организациях. Отношения и связи между всеми внутренними и внешними надзорными органами должны быть четко изложены (например, какая информация должна быть предоставлена какому органу) для расширения сотрудничества и предотвращения дублирования.

Таким образом, в разделе, рассматривающем предотвращение конфликта интересов, эксперты дали рекомендации по совершенствованию уже имеющихся инструментов для предотвращения конфликтов в работе МУС.

№3. Рекомендация по улучшению отчетности МУС.

Следующей важной рекомендацией экспертов в области надзора и контроля за деятельностью МУС можно выделить рекомендации, связанные с предоставлением МУС отчетности на основе качественных и количественных показателей, которые бы позволили всем заинтересованным лицам оценивать работу МУС.

Показатели эффективности работы судебных учреждений существуют во многих национальных судебных системах и международных организациях. Международному уголовному суду также необходимо оценивать свою деятельность, чтобы обеспечить прозрачность и подотчетность как для государств-участников, так и для всего международного сообщества.

Для измерения эффективности работы МУС полученные данные с данными других судов или международных организаций, в том числе за разные временные периоды. Для этого требуется последовательность в сборе и представлении данных во времени, чтобы была возможность проводить такие сравнения, а также стандартизация соответствующих данных, собранных между международными судебными учреждениями, для обеспечения возможности сравнения между судами.

Такой подход позволил бы сопоставить и определить «нормальность» в международном правосудии, т.е. признанные стандарты того, что можно ожидать от международного суда. Эта методология аналогична той, которую проводят на национальном уровне. Это также могло бы помочь снизить напряженность во время формирования бюджета, поскольку бюджетные заявки можно было бы оценивать с более объективной точки зрения.

Для обеспечения конструктивности работы, а также уважения независимости судей важно, чтобы отчеты о показателях эффективности не использовались для оценки судебных или прокурорских решений, однако показатели эффективности должны измерять данные, связанные с отправлением правосудия (например, количество часов заседаний, время, затраченное на вынесение конкретных решений, точность ожидаемых сроков).

Для оценки эффективности Суда необходимо составить отчет, в котором будут представлены необработанные данные, основанные на количественных показателях. Данные должны быть представлены последовательно, в удобной для читателя форме. Документ должен быть доступен надзорным органам и государствам-участникам. Сбор и представление данных должны быть стандартизированы, чтобы можно было сравнивать данные за несколько лет. Для обеспечения возможности сравнения с другими международными организациями, включая другие международные суды и трибуналы, Секретарь должен вступить в диалог с различными такими учреждениями и договориться о типах показателей, которые можно отслеживать и обмениваться.

Выводы.

Необходимо отметить, что МУС прислушался к рекомендациям, связанными с предоставлением отчетности по показателями эффективности работы суда. Например, в статьях 6,7 Отчета о ключевых показателях эффективности работы МУС за 2021 г. отражено, что «на заседании Исследовательской группы по вопросам управления, состоявшемся 20 октября 2021 г., была положительно оценена рекомендация №146 Заключительного отчета независимой экспертизы Международного уголовного суда и Римского статута. Суд внес несколько предложений по выполнению этой рекомендации с целью улучшения сбора, стандартизации и представлении ключевых показателей эффективности».

Ассамблея государств-участников Статута Международного уголовного суда использует возможности контрольных и надзорных механизмов, установленных в статье 112 Римского статута МУС. Заключительный отчет от 30 сентября 2020 г., подготовленный группой международных экспертов и содержащий в себе 384 рекомендации по улучшению функционирования МУС является примером использования такого механизма. В Отчет МУС о ключевых показателях эффективности за 2021 год отмечается, что «на заседании исследовательской группы МУС по вопросам управления, состоявшемся 20 октября 2021 г., была оценена рекомендация №146 положительно, суд внес несколько предложений по выполнению этой рекомендации с целью улучшения сбора, стандартизации и представлении ключевых показателей эффективности». Указанное позволяет сделать вывод о том, что МУС прислушивается к данным рекомендациям и отчитывается перед сообществом о том какие рекомендации были приняты к сведению и были воплощены.

Рассматриваемый Заключительный отчет от 30 сентября 2020 г., подготовленный группой международных экспертов, содержит ряд рекомендаций по улучшению надзора и контроля за деятельность международных судебных учреждений, на примере МУС, из которых можно выделить следующие.

Введение трехуровневой модели управления в МУС, которая позволит более четко разграничить работу МУС с точки зрения различий между МУС как судебным учреждением и МУС как международной организацией, для возможности регулирования деятельности суда государствами-участниками, но с учетом сохранения принципа независимости судебного разбирательства.

Создание судебно-ревизионного комитета, формируемого из внешних судей и прокуроров, для проведения проверок деятельности по отправлению правосудия палат и прокуратуры по мере необходимости.

Расширение круга лиц, начиная с судей, которым необходимо представлять ежегодные отчеты о раскрытии финансовой информации, а также декларации о заинтересованности и отчеты о сделках с третьими лицами, для предотвращения и выявления на ранней стадии конфликтов интересов.

Совершенствование принципов в регулировании внесудебной деятельности, включая решение этических вопросов, которые могут влиять на независимость и беспристрастность судей, что позволит повысить прозрачность и обеспечить последовательность и стабильность в их применении.

Создание нового независимого органа - комитет по этике, который будет выполнять превентивную и консультативную роль для Суда, что позволит разрешать конфликты интересов и проводить другую работу в этом направлении.

Разработка и совершенствование в области предоставления отчетности по основным показателям эффективности в работе МУС, что позволит обеспечить возможность сравнения с другими международными организациями, включая другие международные суды и трибуналы, для целей дальнейшего повышения эффективности в работе МУС.

За последнее десятилетие как на национальном, так и на международном уровне были предприняты значительные усилия по повышению прозрачности и подотчетности международных судебных учреждений. Заключительный отчет от 30 сентября 2020 г., подготовленный группой международных экспертов, выполняет важную роль в совершенствовании системы международного уголовного правосудия, а выполнение его рекомендаций поможет улучшить деятельность МУС.

^[1] Ранее имел опыт работы главным прокурором в Международном трибунале по бывшей Югославии и Международном трибунале по Руанде, судьей Конституционного суда ЮАР, а также председателем международной комиссии ООН по расследованию фактов войны в секторе Газы.