Correlation between administrative responsibility for dissemination of deliberately misleading information and legal guarantees of freedom of expression and press freedom

Balekina Violetta Mikhailovna Postgraduate student, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 49/2 Leningradsky Prospekt, 125167, Moscow, Russia vml94@yandex.ru Other publications by this author

В последние годы возрастание роли информации в жизни современного российского общества привело к необходимости реформирования законодательства, регулирующего распространение информации. Изменения затронули разные отрасли российского права, в том числе, административное право, что выразилось в дополнении норм ст. 13.15. Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее КоАП РФ) ^[3] несколькими новыми составами, устанавливающими административную ответственность за распространение заведомо недостоверной общественно значимой информации и распространении под видом достоверных сообщений заведомо недостоверной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан, и (или) о принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты от указанных обстоятельств (ч.ч. 9-11 ст. 13.15 КоАП РФ). В соответствии с принципом законности, основанном на ст. 15 Конституции России, вносимые в КоАП РФ изменения не должны противоречить нормам Основного закона и нормативных актов, имеющих более высокую юридическую силу. Так, на уровне Конституции России установлены гарантии свободы мысли и слова, свободы массовой информации, которым должны соответствовать нормы ст. 13.15. КоАП РФ. В последнее время в юридической науке часто указанное соответствие ставится под сомнение. Соответствующие вопросы были затронуты в работах В.С. Клементьевой^[11], С.В. Симоновой ^[14] и других представителей современной российской правовой науки. Таким образом, в настоящий момент является актуальной проблема соотношения норм ст. 13.15. КоАП РФ, регулирующих распространение различных видов общественно значимой информации, и обеспечения гарантий свободы слова и массовой информации.

В целях всестороннего и глубокого изучения поднятой в статье проблемы нами были применены релевантные общенаучные (формально-логический, системный и функциональный), специально-юридические (формально-юридический, догматический, языкового толкования) и ряд иных методов.

Новые составы административных правонарушений, предусмотренных ч. 9 и ч.10 ст.13.15 КоАП РФ по характеру состава административного правонарушения подразделяются на материальные и формальные, а также устанавливают ответственность в случае совершения правонарушений повторно.

Нормы ч. 9, ч.10, ч.10.2 ст. 13.15 КоАП РФ, устанавливающие ответственность за распространение заведомо недостоверной общественно значимой информации, имеют материальный состав, что предусматривает применение установленных КоАП РФ мер ответственности только в случае наступления общественно опасных последствий, перечисленных в кодексе. В отличие от вышеуказанных норм, ч. 10.1 ст. 13.15 КоАП РФ имеет формальный состав, в соответствии с которым, ответственность наступает независимо от факта возникновения каких-либо общественно опасных последствий. Данной нормой установлена ответственность за распространение в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационных сетях под видом достоверных сообщений заведомо недостоверной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан, и (или) о принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты от указанных обстоятельств. За совершение рассматриваемого административного правонарушения предусмотрено наказание в виде административного штрафа в размере от одного миллиона пятисот тысяч до трех миллионов рублей с конфискацией предмета административного правонарушения или без таковой

Ввиду относительной самостоятельности каждого из упомянутых в данной работе составов правонарушений, принимая во внимание особенности, присущие составу правонарушения, предусмотренного ч. 10.1 ст. 13.15 КоАП РФ, считаем необходимым рассмотреть последний в соотношении с гарантиями свободы слова отдельно от иных, упомянутых в данной работе норм КоАП РФ. Таким образом, считаем необходимым установить соотношение ч. 10.1 ст. 13.15 КоАП РФ с гарантиями свободы слова и массовой информации. Мы полагаем, что применение указанной нормы может привести к нарушению правовых гарантий свободы слова и массовой информации.

В первую очередь, обратимся к раскрытию содержания гарантий свободы слова и массовой информации, установленных в Российской Федерации. Так, основу гарантий составляют конституционные положения, определяющие провозглашение в Российской Федерации свободы мысли и слова, закреплённые в ст. 29 Конституции Российской Федерации. Согласно Основному закону России «Никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» ^[1]. Часть 5 указанной статьи Конституции России гарантирует свободу массовой информации.

Согласно п. 1 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году, каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ^[2].

Свобода слова, включающая право свободно выражать мнения и убеждения, свобода массовой информации являются неотъемлемыми признаками правового демократического государства и составляют фундамент развития современного общества. Провозглашение свободы слова и массовой информации подразумевает создание реальных государственных гарантий реализации данного принципа, в том числе, посредством их закрепления в иных нормативно правовых актах. Данным правам должны соответствовать все решения и действия органов государственной власти. В соответствии со ст. 1 Закона РФ «О средствах массовой информации», свобода массовой информации включает в себя, в том числе, возможность свободно искать, получать, производить, распространять массовую информацию. Ограничение рассматриваемой свободы может производиться только в предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации случаях ^[4].

Вместе с тем, реализация прав и свобод может быть сопряжена с определенными ограничениями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе.

К данного рода ограничениям относятся установленные Основным законом России запреты пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» установлен запрет на злоупотребление свободой массовой информации. Ответственность за различные виды правонарушений, выражающихся в злоупотреблении свободой массовой информации, установлена в статье 13.15 КоАП РФ.

Правовая природа запрета на злоупотребление свободой массовой информации основана на защите прав личности, общественных и государственных интересов от информации, которая в научной литературе получила понятие «вредоносной» ^[13], а сами деяния, выражающиеся в злоупотреблении свободой массовой информации, предполагают использование средств массовой информации в противоправных целях. Таким образом, по своей правовой природе запрет злоупотребления свободой массовой информации неравнозначен цензуре.

Далее рассмотрим подробнее состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 10.1 ст. 13.15 КоАП РФ, являющегося одним из видов злоупотребления свободой массовой информации. Субъектом административного правонарушения, предусмотренного данной нормой, являются юридические лица. Объектом административного правонарушения являются общественные отношения в области распространения массовой информации. Субъективная сторона административного правонарушения характеризуется прямым умыслом, что подразумевает, что субъект правонарушения осознает, что распространяемая им информация является недостоверной и намеренно распространяет ее под видом достоверных сведений. Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ч. 10.1 ст. 13.15 КоАП РФ, выражается в распространении под видом достоверных сообщений заведомо недостоверной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан, и (или) о принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты от указанных обстоятельств. Таким образом, часть 10. 1 ст. 13.15 КоАП РФ устанавливает закрытый перечень «тем», распространение недостоверной информации на которые подлежит административной ответственности. Согласно примечанию к ст. 13.15. КоАП РФ обстоятельствами, представляющими угрозу жизни и безопасности граждан, признаются чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе, эпидемии, эпизоотии и иные обстоятельства, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения. Тем не менее, данное перечисление различных видов обстоятельств устанавливает нечеткие границы применения данной нормы. Кроме того, само понятие «угроза жизни и безопасности граждан» является оценочным, а его значение в законе не раскрыто. Оно устанавливается правоприменителем в каждом конкретном случае индивидуально с учетом фактических обстоятельств дела, а также с учетом позиций, изложенных в актах официального толкования. Вместе с тем, схожая формулировка применяется, например, в «Концепции общественной безопасности в Российской Федерации» ^[6]. Так, для целей указанной Концепции используется понятие угрозы общественной безопасности, под которым понимается прямая или косвенная возможность нанесения ущерба правам и свободам человека и гражданина, материальным и духовным ценностям общества. Верховным судом РФ к настоящему времени дано разъяснение о том, что к обстоятельствам, представляющими угрозу жизни и безопасности граждан, указанным в примечании к ст. 13.15 КоАП РФ, относятся обстоятельства распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации. Иные официальные разъяснения по вопросам содержания понятия заведомо недостоверной информации, запрещенной к распространению в соответствии с ч.10.1 ст. 13.15 КоАП РФ, отсутствуют.

Вместе с тем, как неоднократно отмечал в своей практике Верховный Суд Российской Федерации, речь о наступлении ответственности за создание угрозы может идти, только в случае реальности этой угрозы. Как указано, например, в разъяснении Верховного Суда Российской Федерации по вопросу толкования содержания понятия угрозы наступления установленных в ч. 1 ст. 236 УК РФ последствий ^[7], о реальности угрозы может свидетельтвовать то, что указанные в законе общественно опасные последствия не наступили лишь в результате вовремя принятых органами государственной власти, местного самоуправления, медицинскими работниками и другими лицами мер, направленных на предотвращение наступления таких последствий, или в результате иных обстоятельств, не зависящих от воли лица, нарушившего указанные правила. Полагаем, что условие реальности угрозы жизни и безопасности, должно соблюдаться в полной мере и в отношении ответственности, предусмотренной ст.13.15. КоАП РФ.

Еще одним важным вопросом является установление значения понятия «заведомо недостоверная информация». Так, в настоящее время отсутствует легальное определение этого понятия. В научной литературе единое мнение ученых по данному вопросу не сформировалось. Вместе с тем, нередко в науке и практике понятие «заведомо недостоверной информации» не отграничивается от иных близких по значению, но не равнозначных ему правовых категорий. Так, в практике Верховного Суда Российской Федерации^[7], а также в исследованиях некоторых ученых (напр., С.А.Куликова) понятия «недостоверной», «ложной» и «не соответствующей действительности» информации не разграничиваются. С учетом отсутствия официального толкования спорной категории, считаем необходимым, учитывать особенности лексического значения слова «недостоверный» в русском языке. Так, согласно толковым словарям русского языка, прилагательным «достоверный» - обозначается что-либо, не вызывающее сомнений, а производным от него прилагательным «недостоверный» - что-либо, вызывающее сомнения в своей достоверности.

На существование лексических особенностей исследуемой категории, в числе прочих факторов, опирается Е.В. Устюжанина, которая отмечает двойственность понятия «достоверная информации». Согласно мнению ученого, указанная двойственность проявляется в том, что понятие достоверности можно рассматривать как с объективной, так и с субъективной сторон. В своих трудах ученый отмечает: «С объективной стороны достоверность – это понятие, характеризующее знание как твердо установленное, исключающее сомнение, а с субъективной стороны - форма осознания истины человеком (распространение этой истины среди других)»^[15]. В результате процесса осмысления и принятия информации для себя как достоверной, субъект сам принимает роль источника этой информации. Полагаем, что учет описанного свойства понятия «достоверность информации» является крайне важным в решении вопроса о наличии в действиях лица признаков состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 10.1 ст.13.15 КоАП РФ. Так, применение субъективного подхода к содержанию понятия достоверной информации, ставит в зависимость достоверность той ли иной информации от осознания истины определенным субъектом. Полагаем, что на таком подходе основаны и гарантии свободы слова и массовой информации, подразумевающие возможность иметь свое мнение и свободно выражать его, в том числе, в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационных сетях.

К настоящему времени практика применения изучаемой нами нормы невелика. Одним из немногочисленных примеров ее применения является дело ООО «Онлайн-Медиа». Так, общество с ограниченной ответственностью было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 10.1 ст. 13.15 КоАП РФ. Средство массовой информации разместило текст под заголовком: «21,5% медработников в Прикамье заразились коронавирусом». Судом было установлено, что на момент опубликования статьи было выявлено 13 случаев заражения медицинских работников, что составляет 21,5 % от общего количества заразившихся коронавирусной инфекцией, а не от общего числа медицинских работников в Прикамье^[9].Несмотря на то, что информация, размещенная в основном тексте статьи, содержала достоверные сведения и противоречила заголовку, суд установил, что заголовок имеет самостоятельную смысловую нагрузку и пришел к выводу о том, что средство массовой информации распространило под видом достоверных сообщений заведомо недостоверную информацию об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан. ООО «Онлайн-Медиа» самостоятельно произвело корректировку заголовка и указало на ошибочность опубликованного в первый раз наименования и во время судебного заседания отмечало, что была допущена неумышленная ошибка в формулировке первоначального заголовка. Суд уменьшил минимальный установленный КоАП РФ размер административного штрафа и назначил в отношении общества с ограниченной ответственностью административное наказание в виде административного штрафа в размере 750 000 рублей. Хотя с учетом конкретных обстоятельств дела размер административного штрафа судом был установлен ниже, предусмотренного в ч.10.1 ст. 13.15 КоАП РФ размера, считаем сомнительной соразмерность назначенного наказания противоправному деянию. На недопустимость установления чрезмерно высокого наказания в делах, затрагивающих гарантии свободы слова и массовой информации, указывал Европейский суд по правам человека. Так, по делу В. Копривице, занимавшего должность главного редактора журнала, Суд установил, что хотя вынесенный национальным судом приговор мог быть и обоснованным, непропорциональная сумма ущерба, установленная им, нарушила право редактора на свободу выражения мнения^[8].

В другом деле, к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч.10.1 ст. 13. 15 КоАП РФ было привлечено Муниципальное автономное учреждение «Телерадиокомпания Пыть-Яхинформ» (далее – МАУ ТРК «Пыть-Яхинформ». Так, в результате произведенной прокурором проверки было установлено, что данная телерадиокомпания распространила недостоверную негативную информацию о ненадлежащем проведении Муниципальным унитарным пассажирским автотранспортным предприятием муниципального образования г.Пыть-ях (далее МУ ПАТП) дезинфекции автотранспортных средств предприятия в целях предупреждения распространения короновирусной инфекции.

Видеоматериал под заголовком «Плывущий автобус» был размещен МАУ ТРК «Пыть-Яхинформ» на официальной странице видеохостинга YouTube а также транслировался в телеэфире. В сюжете был продемонстрирован подтопленный стояночный бокс, из которого выезжает автобус. Видеоматериал сопровождался аудиокомментарием: «Проводить дезинфекцию транспорта необходимо именно в этом боксе. Думаем комментарии и слова здесь излишни. Просто предлагаем посмотреть видео, где все и так понятно...» ^[10].

В связи с тем, что административное расследование по делу фактически не проводилось, дело было передано на рассмотрение по подведомственности мировому судье, которым телерадиокомпания была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 10.1 ст. 13.15 КоАП РФ и в отношении МАУ ТРК «Пыть-Яхинформ» было назначено административное наказание в виде административного штрафа. Суд пришел к выводу, что распространенный видеоматериал указывал о невозможности осуществления МУ ПАТП в полном объеме мероприятий по дезинфекции, необходимых для предотвращения новой коронавирусной инфекции. Мировой судья также отметил что телерадиокомпания, имея соответствующую возможность, не произвела проверку достоверности размещаемой информации. Впоследствии вынесенное мировым судьей решение было обжаловано по следующим основаниям. Так, мировым судом не был доказан обязательный признак состава административного правонарушения, предусмотренного ст.13.15 КоАП РФ - прямой умысел. Не были приняты во внимание показания специалиста, определившего, что в ролике отсутствует информация о непроведении МУ ПАТП дезинфекции автотранспорта в целом, а отмечена только невозможность проведения дезинфекции только в затопленном боксе на момент проведения съемки. Какой-либо информации о том, что дезинфекция предприятием не производится – в видеоролике не было. Кроме того, в рассмотренном случае отсутствовал такой обязательный элемент состава правонарушения, предусмотренного ч.10.1 ст.13.15 КоАП РФ как - заведомость недостоверности распространенной информации, в связи с тем, что, как указано в материалах дела, сотрудники телерадиоканала не сомневались в достоверности распространяемой информации, полученной непосредственно от работника МУ ПАТП. Суд пришел к выводу о том, что приведенные обстоятельства в совокупности не позволяют сделать однозначный вывод о наличии в действиях МАУ ТРК «Пыть-Яхинформ» состава административного правонарушения, предусмотренного частью 10.1 статьи 13.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В результате рассмотрения дела судом, принятое ранее решение было отменено, а производство прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Полагаем, что допущенные судом первой инстанции ошибки в квалификации деяния являются ярким примером нарушения гарантий свободы слова и массовой информации.

Таким образом, возвращаясь к вопросу о соотношении гарантий свободы слова и массовой информации и запрета, установленного ч. 10.1 ст.13.15 КоАП РФ, отметим следующее. Гарантии свободы слова и массовой информации закреплены в Конституции Российской Федерации, иных ратифицированных Россией правовых актах. Эти гарантии являются общепризнанными важными чертами правового государства. Однако существование любого правового государства невозможно без установления законных ограничений, в том числе, в отношении указанных гарантий. К числу таких ограничений относится запрет злоупотребления свободой массовой информации, установленный, ч. 10.1 ст.13.15 КоАП РФ. Предусмотренное данной статьей административное правонарушение имеет формальный состав и устанавливает ответственность за распространение под видом достоверных сообщений заведомо недостоверной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан, и (или) о принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты от указанных обстоятельств. Законодательная формулировка, закрепляющая признаки объективной стороны соответствующего правонарушения, включает оценочные понятия. Указанный в ч. 10.1 ст. 13.15 КоАП РФ перечень видов распространяемой с нарушением закона информации является формальным ориентиром для правоприменителя. Кроме того, в отличие от норм права, в которых используется имеющее однозначное толкование понятие заведомо ложной информации, рассмотренная нами норма права оперирует понятием заведомо недостоверной информации, понимаемом, в том числе, в значении формы осознания истины человеком. Таким образом, существующая в настоящее время редакция ч. 10.1 ст. 13.15 КоАП РФ предоставляет возможности ее расширительного толкования.

С одной стороны, запрет, направлен на защиту от т.н. «вредоносной» информации. С другой стороны, действующая в настоящее время редакция ч. 10.1 ст. 13.15 КоАП РФ предоставляет возможности расширительного толкования запрещаемой к распространению информации. Под указанный запрет могут подпадать различные мнения, суждения, базирующиеся на определенных аргументах и являющиеся проявлениями формы осознания истины тем или иным лицом. Применение понятия заведомо недостоверной информации в указанном значении оставляет открытыми вопросы доказывания признака заведомой недостоверности в каждом конкретном случае. При решении вопроса о соотношении свободы слова и массовой информации и ограничений, установленных в ч.10.1 ст. 13.15 КоАП РФ, стоит отметить, что каждый человек обладает возможностями самостоятельного выбора источников получения информации и анализа ее содержания. Представляется сомнительной соразмерность установленных санкцией нормы ч.10.1 ст.13.15 КоАП РФ величин административных штрафов и предусмотренных ее диспозицией противоправных деяний. Обобщая вышеперечисленное, полагаем, что запрет, установленный действующей в настоящее время редакцией ч. 10.1 ст. 13.15 КоАП РФ, может ограничивать гарантии свободы слова и массовой информации.