Transport security within the structure of national security of the Russian Federation

Zajkova Svetlana Nikolaevna ORCID: 0000-0003-1205-501X PhD in Law Docent, the department of Administrative and Municipal Law, Saratov State Law Academy Volskaya St., 1, 410056 Saratov, Russian Federation snzaikova@rambler.ru Other publications by this author

Введение

Актуальность настоящего исследования обусловлена теоретическими и практическими проблемами в области транспортной безопасности. Транспорт, по–прежнему, остается привлекательным для совершения террористических актов и иных актов незаконного вмешательства.

Российские исследования в части анализа и сопоставления отдельных положений законодательства в области обеспечения безопасности, в том числе транспортной, относительно малочисленны ^[1-4]. В англоязычной научной литературе рассмотрены лишь отдельные проблемы правового регулирования методов борьбы с экстремистским текстовым контентом, угрожающим транспортным системам ^[5-6].

Целесообразность разработки темы вызвана тем, что до настоящего времени не проводилось комплексного исследования современного состояния и степени разработанности российского законодательства в части сопоставления основных положений по обеспечению национальной и транспортной безопасности.

Научная новизна исследования определяется постановкой проблемы и заключается в том, что исследование представляет собой специальный анализ действующего российского законодательства в целях определения места транспортная безопасность в структуре национальной безопасности Российской Федерации.

Целью исследования стала попытка определения уровня разработанности российского законодательства в части целей, понятия и структуры законодательства по обеспечению национальной и транспортной безопасности. Задачи исследования: проанализировать федеральные законы о национальной и транспортной безопасности, определить содержание установленных целей, выявить специфику целевых ориентиров от общего к частному, выработать предложения по уточнению положений федерального закона о транспортной безопасности.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные теоретические положения выявляют особенности правовых и организационных основ механизма обеспечения транспортной безопасности, развивают существующие научные знания. Практическая значимость заключается в том, что сформулированные автором практические рекомендации обусловливают возможность их применения в целях совершенствования национального административного законодательства по обеспечению транспортной безопасности.

Методология:

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные юридические методы познания. С использованием диалектического метода рассмотрены отношения в области административно-правового регулирования механизма транспортной безопасности, определены достоинства и недостатки различных подходов к содержанию рассматриваемых объектов. Формально-логический метод предоставил возможность охарактеризовать национальные подходы к правовому регулированию транспортной безопасности с позиции их конкретного нормативного содержания. Такие методы, как формально-правовой, сравнительно-правовой дали возможность провести анализ российского законодательства о транспортной безопасности на предмет его соответствия национальному законодательству, выявить противоречия и сформулировать предложения по совершенствованию правовых норм.

Результаты:

Существование разнообразных видов угроз в различных сферах жизнедеятельности общества опосредует формирование как единой государственной политики по обеспечению безопасности личности, общества и государства, так и ее отдельных составных частей: общественной, экологической, продовольственной, транспортной, промышленной, пожарной, информационной, экономической, военной, внутренней и иных видов безопасности.

Видовая классификация безопасности и расстановка приоритетов в сфере обеспечения безопасности позволяют «оптимизировать распределение сил и средств, минимизировать социально-политические издержки и потери при реализации функций обеспечения безопасности» ^[7].

В Конституции РФ отражены лишь отдельные виды безопасности: безопасность государства (п. 5 ст. 13; п. 3 ст. 55; п. «м» ст. 71; п. 2 ст. 74; п. 1 ст. 82; п. «д.1» ст. 83, п. «к» ст. 102; п. «д» ст. 114), труда (п. 3 ст. 37), граждан (п. 1 ст. 56), общественная безопасность (п.п. «б» п. 1 ст. 72; п. «д.1» ст. 83; п. «к» ст. 102), информационная (п. «м» ст. 71), экологическая (п.п. «д» п. 1 ст. 72), международная (ст. 79.1).

Как следует из Федерального закона «О безопасности» ^[8] (далее - закон о безопасности) национальная безопасность включает в себя множество ее видов, предусмотренных российским законодательством. Целостная государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется на основе утверждаемой Президентом РФ стратегии ^[9]. В указанном документе целевого планирования определены различные виды факторов и условий, которые создают (могут создавать) возможность причинения ущерба национальным интересам. Отдельно выделим угрозы, характерные для транспортной отрасли. К ним относятся потеря контроля над транспортными артериями при глобальной и региональной нестабильности; преступная деятельность организаций, направленная на уничтожение или нарушения стабильной работы транспортной инфраструктуры.

Транспортная безопасность является составной частью национальной безопасности страны. Для их сопоставления как целого и частного, выявления общих и особенных характеристик предлагается рассмотреть основы правового регулирования, цели и задачи обеспечения безопасности.

Приступая к рассмотрению нормативно-правового регулирования обеспечения национальной и транспортной безопасности, следует отметить, что в соответствии с п. «м» ст. 71 Конституции РФ обеспечение безопасности личности, общества и государства находится в ведении Российской Федерации. Исключительная компетенция предусматривает исключительное федеральное правовое регулирование по вопросам безопасности.

Такая исключительность нашла отражение в пункте 3 статьи 4 закона о безопасности, согласно которому в основу реализации государственной политики в области обеспечения безопасности взяты:

российская стратегия национальной безопасности,

иные концептуальные и доктринальные документы, разрабатываемые Советом Безопасности и утверждаемые Президентом России.

Однако, статья 5 этого же закона вступает в конкуренцию с рассматриваемой правовой нормой, на что некоторые ученые обратили внимание и отнесли такое противоречие к нарушению «законодателем правил правотворческой техники» ^[10].

Как следует из статьи 5 закона о безопасности, помимо Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, концептуальных и доктринальных документов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации правовую основу обеспечения безопасности составляют также принятые в пределах компетенции законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Действительно, в значительном количестве субъектов Российской Федерации приняты региональные законы о пожарной безопасности ^[11-13], о продовольственной безопасности ^[14-16], об обеспечении общественной безопасности ^[17-18] и другие законы в рассматриваемой области ^[19-20].

Иная ситуация с правовым регулированием обеспечения транспортной безопасности. В Конституции РФ термин «транспортная безопасность» не содержится, а Федеральный закон «О транспортной безопасности» ^[21] (далее - закон о транспортной безопасности) не определяет правовой основы, не перечисляет, какими нормативными правовыми актами регулируются вопросы, связанные с обеспечением и соблюдением транспортной безопасности. В его тексте многократно встречается понятие «законодательство Российской Федерации о транспортной безопасности», однако указанное понятие не раскрывается.

Об имеющихся терминологических проблемах закона о транспортной безопасности неоднократно отмечалось учеными и практиками» ^[22-24], но поскольку они до сих пор не устранены, имеется необходимость в формировании предложений по корректировке его отдельных правовых норм.

Анализ федеральных нормативных правовых актов показывает, что правовой основой в области обеспечения транспортной безопасности являются: федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты.

Анализ регионального законодательства в рассматриваемой области позволяет прийти к выводу, что вопросы транспортной безопасности крайне редко, но регулируются законами субъектов РФ. Так, например, в Архангельской области принят закон ^[25], определяющий полномочия региональных органов власти и порядок финансирования мероприятий в области обеспечения транспортной безопасности. В других субъектах РФ региональное законодательство косвенно затрагивает регулирование правоотношений, связанных с организацией обеспечения транспортной безопасности. Например, при определении социально-экономического развития региона ^[26], при определении порядка проведения публичных мероприятийна объектах транспортной инфраструктуры ^[27], приорганизации транспортного обслуживания населения ^[28] и др.

Таким образом, проведенное сопоставление нормативного правового регулирования по вопросам обеспечения национальной и транспортной безопасности показало, что в обоих случаях имеет место региональный уровень регулирования. Несмотря на исключительную компетенцию Российской Федерации в области безопасности, наличествует практическая регламентация региональными законами различных видов безопасности (пожарная, продовольственная, общественная). В отличие от национальной безопасности транспортная - в основном регулируется федеральным законодательством и ведомственными правовыми актами федеральных органов власти. Однако также имеются случаи регулирования вопросов по обеспечению транспортной безопасности законами субъектов РФ (Архангельская область, Республика Бурятия, Республика Коми и др.).

По основным различиям нормативного правового регулирования национальной и транспортной безопасности можно сделать следующие выводы:

- транспортная безопасность в отличие от различных видов национальной безопасности не упоминается в Конституции РФ и в законе о безопасности;

- в отличие от национальной безопасности, правовая основа которой строго регламентирована в статье 5 закона о безопасности, транспортная безопасность регулируется нормативными правовыми актами, объединенными в законодательство Российской Федерации о транспортной безопасности. При этом понятие «законодательство Российской Федерации о транспортной безопасности» не установлено в законе о транспортной безопасности,

- не нашли отражения в законе о транспортной безопасности концептуальные и доктринальные документы, разрабатываемые Советом Безопасности и утверждаемые Президентом России, хотя именно на этих документах строитсягосударственная политика в области обеспечения безопасности (ст. 4 закона о безопасности).

В целях устранения выявленных противоречий в правовом регулировании и установления законодательного определения и содержания понятия «законодательство Российской Федерации о транспортной безопасности» предлагается дополнить закон о транспортной безопасности статьей 3.1 следующего содержания:

«3.1. Законодательство Российской Федерации в области транспортной безопасности

1. Законодательство Российской Федерации в области транспортной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных федеральных законов.

2. Отношения, связанные с деятельностью в области транспортной безопасности, регулируются также нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

3. Нормы федеральных законов, регулирующие условия и порядок обеспечения безопасности при организации перевозок, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.»

Для рассмотрения места транспортная безопасность в структуре национальной безопасности Российской Федерации необходимо также сопоставить их целевые ориентиры.

Каждый процесс государственного управления начинается с анализа ситуации и определения целей - тех плановых результатов, которые будут достигнуты в результате воздействия на общественные отношения.

Основополагающий, базовый в области безопасности ^[29] федеральный закон не содержит правовой нормы, определяющей цели и задачи обеспечения безопасности, но при этом необходимо обратить внимание на пункт 2 статьи 7 указанного закона, в котором перечислены основные цели международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. К ним относятся охрана суверенитета страны, предотвращение различных видов угроз, укрепление отношений со стратегическими партнерами, участие в деятельности международных организаций обеспечения безопасности.

Перечисленные цели во многом согласуются со стратегическими целями государственной и общественной безопасности (п. 42 Стратегии):

- защита конституционного строя, суверенитета, государственной и территориальной целостности страны, основных прав и свобод человека и гражданина, сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе,

- защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Вытекающими их вышеуказанных целей, но при этом особенными являются целевые ориентиры обеспечения транспортной безопасности:

устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса;

защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Помимо более узкой области регулируемых правоотношений (это правоотношения в сфере транспортного комплекса) особенность целей транспортной безопасности заключается также не только в защите от угроз путем статической сохранности, но и в обеспечении устойчивого, бесперебойного функционирования транспортной отрасли. Для этого в п. 2 ст. 16 закона о транспортной безопасности определен целый комплекс основных задачобеспечения транспортной безопасности, отражающий системность и функциональную составляющую механизма государственного управления в рассматриваемой области. Выполнение указанных задач является обязанностью и для органов власти, и для субъектов транспортной инфраструктуры, перевозчиков ^[30-31].

Заключение

Проведенный анализ федерального законодательства о национальной и транспортной безопасности, определение целей обеспечения транспортной безопасности позволили прийти к выводу о достаточно высоком уровне разработанности российского законодательства в рассматриваемой области. При этом следует отметить специфику российского законодательства об обеспечении транспортной безопасности, заключающуюся в отсутствии развития от общего к частному.

Транспортную безопасность, по нашему мнению, следует рассматривать как отдельный вид национальной безопасности. Цели государственного управления в области транспортной безопасности являются обеспечительными в системном достижении целей национальной безопасности, а потому основополагающие принципы национальной безопасности должны учитываться в полном объеме, а в случае необходимости дополняться специальными принципами, отражающими особенности объекта защиты.

На основе проведенных исследований рекомендуется внести изменения и дополнения в закон о транспортной безопасности.

Практическая значимость настоящего исследования заключается в том, что сформулированные автором практические рекомендации обусловливают возможность их применения в целях совершенствования национального административного законодательства по транспортной безопасности.

Основным направлением дальнейших исследований могло бы стать определение уровня разработанности правового регулирования защищенности транспортного комплекса в странах Евросоюза.