Programmatic Regulation in Modern International Law: Theoretical Problems and Practical Experience

Babin Boris Doctor of Law Head of the Department of Administrative and Criminal Law at Odessa National Maritime Academy 65029, Ukraine, Odesskaya oblast', g. Odessa, ul. Didrikhsona, 13 babinb@ukr.net Other publications by this author

Применение программного регулирования международных правоотношений является отличительной чертой становления современного международного права. В рамках второй половины ХХ ст. такой программный подход стал распространенной, а в начале XXI ст. – общепризнанной практикой.

Программные акты сегодня принимаются как в рамках двух- и многостороннего межгосударственного диалога и во время деятельности международных (межправительственных) организаций. В частности программы стали одной из ключевых форм правотворческой, организационной и бюджетно-финансовой деятельности ООН, глобальных организаций системы ООН, Совета Европы, НАТО и ОБСЕ. Сотрудничество государств с этими организациями часто приобретает именно программные формы. Процессы межгосударственного сотрудничества на постсоветском пространстве обуславливают разработку и реализацию многосторонних межгосударственных целевых программ. Межгосударственные и межправительственные программы принимаются на двустороннем уровне в сферах культуры, экологии, иностранных дел, транспорта, обороны и т.д. Возникают специальные механизмы взаимодействия национального и международного программного регулирования.

При этом сложилась парадоксальная ситуация, когда значительное количество программных документов, принимаемых с участием субъектов международного права, содержащих обязывающие и рекомендательные предписания и нормы и фактически регулирующих поведение указанных субъектов, имплементируемых ими в национальные правовые системы и организационную практику, остается вне внимания науки международного (публичного) права. Поэтому исследование соответствующих явлений и механизмов в доктрине международного права следует считать не только актуальным, но и закономерным, максимально востребованным практикой процессом.

Актуальность данного исследования обусловлена нерешенностью и проблемностью многих вопросов программного регулирования как международно-правового и одновременно управленческого, экономического и финансового феномена. В работе акцентируется внимание на концептуальных и прикладных международно-правовых проблемах программного регулирования, соответствующих международно-правовых формах, нормах и механизмах.

Получить наиболее продуктивные результаты и накопить качественный научный задел по проблемам международно-правового программного регулирования можно только при использовании комплексного концептуального подхода, рассматривая правовые механизмы и формы международного программного регулирования в процессе постепенного развития всей целостной системы международного права. В формате такого методологического дискурса международное программное регулирование следует рассматривать, как современную форму образования и реализации, имплементации международного права.

С этой точки зрения программу в контексте регулирования общественных отношений можно рассматривать как комплекс согласованных по времени, целям и исполнителям мероприятий, как финансовые средства, выделенные на реализацию этих мер, как организационную структуру, воплощающую указанные меры, и как документ, содержащий соответствующие предписания. Поэтому объем нашего научного исследования должен охватывать широкую плоскость международно-правовых явлений и процессов, что позволяет обобщить, в частности, вопросы программных международных структур, национальной имплементации программных актов, влияния национальных программ на международное право и т.д. При этом наличие международных программных актов, содержащих правила поведения для субъектов международного права, в работе исследовано, прежде всего, исходя из фактического состояния дел и учитывая общие тенденции развития международно-правовой доктрины по источникам (формам) и нормам международного права.

Аспекты программного регулирования в современном международном праве тесно связаны с теорией международно-правового регулирования, концепциями источников (форм) международного права и международно-правовых норм, доктриной «мягкого» международного права, теорией международно-правовых договоров, концепциями о статусе международных организаций и их правотворческой деятельности, а также с научными взглядами на природу взаимодействия международного и национального права. В этом контексте следует отметить научные труды М.А. Баймуратова, М.В. Буроменского, Д. Анцилотти, Ж.. Аспремонта, Г.П. Жукова, Г.В. Игнатенко, М.А. Кокенейми, Е.А. Коровина, Н. Крич, М.М. Минасяна, Л.Х. Мингазова, А.Н. Пронто, Д. Торнбурга, А. Фердросса, С.В. Черниченко, А.Н. Шемякина и др.

Также во время соответствующего научного анализа следует учитывать тот факт, что детерминизм международных программных правовых явлений предопределен социологическим, политологическим и философским опытом современности; в частности, в плоскостях модерна и постмодерна, глобализации и устойчивого развития.

При этом категории программы и программного регулирования настолько широки, что их анализ осуществляют преимущественно специалисты науки об управлении (менеджмента), а также эксперты в сфере науки международных отношений, политологи, социологи и экономисты; поэтому следует упомянуть научные труды таких исследователей, как Г.А. Аванесова, У. Бек, Дж.М. Брайсон, И. Воллерштайн, Э. Гидденс, М.Л. Кастенс, Д.С. Кецбом, Дж.Ф. Мак-Намара, Р.У. Миллер, А.-М. Слоутер, С. де Соуза, Е.Р.Стеттиниус и других.

В последние годы в рамках украинской правовой доктрины появились работы, посвященные программному регулированию в национальном праве (А.Ю. Иваницкого, В.А. Клочкова, В.А. Кроленко, Е.В. Третьяка, К.В. Удовенко и др.), что позволяет утверждать о накоплении (в том числе и с участием автора) соответствующего комплекса знаний – как теоретико-правового характера, так и в отраслевых правовых исследованиях, а также о формировании национальной научной школы программного правового регулирования.

Попытки исследовать феномен наднационального программного регулирования посредством международно-правовой методологии в последние десятилетия не проводились ни в Украине, ни за ее пределами. Проблема определения причин возникновения, особенностей и классификации программных международно-правовых регуляторов, таким образом, остается теоретически нерешенной. Впрочем, парадоксально, но именно украинские теоретики международного права советского периода – Г.Е. Бувайлик ^[1], А.С. Гавердовский ^[2] и И.И. Лукашук ^[3] в своих работах впервые в истории международного права подняли проблему международных программ и международных программных норм. Поэтому тему статьи можно считать не только актуальной в современных условиях, но и продолжающей самобытные традиции научного поиска отечественной международно-правовой доктрины.

В статье целесообразным является решение следующих научных задач: исследования эволюции использования программных актов, как регуляторов международных отношений, общих нормативных особенностей программного регулирования, специфики такого международного регулирования в условиях развития и модернизации; проанализировать предпосылки внедрения программного регулирования в международное право, в контексте проблемы источников и форм международного права и программности международно-правовых норм. Необходимо также определиться с особенностями многосторонних межгосударственных программ и двусторонних межгосударственных, межправительственных и межведомственных программ; исследовать вопросы использования программного регулирования в деятельности международных организаций.

а. Эволюция международного программного правового регулирования

Применение программного регулирования международных правоотношений стало одной из отличительных черт в становлении современного международного права. Во второй половине ХХ в. программный подход использовался как сверхдержавами (СССР и США) в условиях построения систем международных правоотношений во время холодной войны ^[4], так и глобальными международными организациями, созданными в тот период, в частности ООН ^{[5, с. 308]}. Соответствующие программные инициативы США, например, по программам ленд-лиза, программам помощи европейским государствам в течение определенного времени получили как национальную, так и международную институционализацию ^{[6, с. 324]}.

Широкое использование СССР программных регуляторов для построения отношений с другими государствами происходило в рамках программного характера внешней политики этого государства. Во многом это было обусловлено плановым и программным регулированием внутреннего развития СССР и программированием политической жизни общества со стороны КПСС ^{[1, с. 99]}. Соответствующие внутригосударственные политико-правовые акты, в частности Программа дальнейшей борьбы за мир и международное сотрудничество, за свободу и независимость народов, последовательно одобрялись на ХХІV-ХХVІ съездах КПСС, оказали существенное влияние на систему нормативного регулирования внешних отношений СССР ^{[7, с. 76]}.

Характерным историческим примером программного регулирования межгосударственных отношений стала деятельность созданного с целью координации экономических планов социалистических государств в январе 1949 г. Совета экономической взаимопомощи (СЭВ). В рамках деятельности СЭВ его участниками были одобрены, в частности: Комплексная программа дальнейшего углубления и совершенствования сотрудничества и развития социалистической экономической интеграции стран-членов СЭВ 1971 г. ^[8], а также Комплексная программа научно-технического прогресса стран-членов СЭВ до 2000 г. Этими актами руководствовался в своей деятельности Комитет по сотрудничеству в области плановой деятельности СЭВ, нормы программ считались обязательными для исполнения как государствами-участниками, так и правовой доктриной того времени.

Другой формой программных положений государств СЭВ стали Долгосрочные целевые программы сотрудничества, принятые СЭВ в 1978-1979 гг.: в области энергии, топлива и сырья, в области сельского хозяйства и пищевой промышленности, в области машиностроения, в области транспорта и производства товаров народного потребления ^{[9, с. 16]}.

Специальной формой программ, принятых в рамках СЭВ, стали комплексные межотраслевые программы: программа в области охраны окружающей среды; программа по решению топливно-энергетических проблем на 1976-1980 гг. и на более далекую перспективу (до 1990 г.); программа «Основные направления научно-технического сотрудничества стран-членов СЭВ до 1990 г. и ожидаемые на этой основе технико-экономические последствия »и другие. Характерно, что указанные акты не отождествлялись в правовой доктрине того времени с международными договорами, но при этом обязательность их исполнения не отрицалась ^{[10, с. 81]}.

Программные акты в ХХ в. использовались и в регулировании двусторонних отношений между государствами, не находившимися в фактических отношениях зависимости и имевшими не только формальное, но и реальное равенство. В частности, такие программы заключались между СССР и несоциалистическими государствами: Австрией, Австралией, Грецией, Индией, Нидерландами, ФРГ и Францией ^[11]. В правовой доктрине того времени соответствующие программы четко отмежевывались по своей природе от двусторонних договоров, в то же время правовой характер и природа норм и предписаний программ оставались открытым доктринальным вопросом ^{[12, с. 9]}. США в тот период применяли несколько иной подход к программному регулированию двусторонних отношений, одобрив на национальном уровне Программу заключения двусторонних соглашений США 1982 г., содержавшую в себе как указания заинтересованным органам государственной власти США, так и проект типового двустороннего инвестиционного соглашения с государствами-партнерами ^[13].

б. Теоретические основы правового программного регулирования

Сама категория программы настолько обширна, что в контексте нашего исследования ее анализ следует осуществлять как с позиций науки об управлении (менеджмента) ^[14], так и учитывая формат правовой доктрины – национальной, иностранной и международной; а также в рамках правовой практики на национальном и международном уровне. Программу можно считать алгоритмом действий, совокупностью организационных ресурсов, средством организации и управления как проектами так и прямой деятельностью, с повышенным значением временной и информационной составляющей программы.

Программа отличается идеей обеспечения четкого прогнозируемого развития и управления деятельностью организаций. Также программа имеет цель, являющуюся для публичных программ конкретной и общественно полезной, программа имеет собственное, четко определенное место во времени, выступающем своеобразной матрицей для программы ^{[15, с. 8-11]}. Юристу следует учитывать специфическое положение программ, одновременно ставшими (как минимум, в национальном праве) предметом бюджетных, административных, финансовых, контрольных и правоохранительных правоотношений, неотъемлемой частью системы публичного управления общественными процессами.

Программу в ее широком, организационно-управленческом смысле необходимо отличать от мероприятий, проектов, планов и стратегий. В юридической практике программные акты, в частности, международные, могут иметь название не только программы, но и плана, стратегии, дорожной карты и т.п., но это существенно не влияет на правовое содержание их программных регуляторов. Категория плана в международном контексте употребляется вместо термина «программа», прежде всего, когда речь идет о локальных и краткосрочных программных актах. Стратегическое планирование на международном уровне стало своеобразным организационным, политическим и правовым процессом, требующим совершения целого ряда разнообразных программных мероприятий. Концепция в этом контексте должна рассматриваться как элемент или этап процесса программного регулирования.

Программу как регулятор общественных отношений следует понимать как комплекс согласованных (увязанных) по времени, цели и исполнителям мероприятий, а также как финансовые средства, выделенные на реализацию этих мероприятий, как организационную структуру, исполняющую и контролирующую исполнение указанных мероприятий, и, наконец, как документ, содержащий в себе соответствующие предписания в виде норматива. В контексте международного права, безусловно, наиболее актуальна природа именно программы-документа. В современной правовой доктрине такая программа определяется как акт (программно-управленческий, нормативно-правовой или правовой) либо как программный документ правового характера, при этом признается актуальность герменевтичного толкования правовых программ и необходимость их сопоставления с категориями правовой нормы и формы права.

Соответствующий анализ также следует осуществлять с использованием методологии программного менеджмента и в формате исследования программных форм реализации «обычных» форм права, анализа прогностического предложения (нормативного прогноза). Также необходимо учитывать, что актуальность использования программных нормативно-правовых мер сегодня признана на локальном, региональном, отраслевом и государственном уровнях. Одновременно глобальный характер программного менеджмента привел к возникновению международных стандартов программного регулирования, ставшими образцом для заимствования в любой управленческо-регулятивной системе, в частности международно-правовой, повлиявшими на соответствующую правовую доктрину. К таким стандартам относятся системы индикаторов, разработанные Комиссией устойчивого развития ООН и Международной Организацией Стандартизации.

г. Наднациональные предпосылки правового программного регулирования

Детерминизм международных программных правовых явлений обусловлен данными социологических, политологических и философских исследований современности; в частности, проводимых в плоскостях модерна и постмодерна, глобализации и устойчивого развития ^{[16, с. 31]}. Формат наднациональных систем, предусмотренных теориями модернизации, неомодернизации и позднего модерна, во время перестройки информационного (сетевого) общества, приводит к глобальному распространению современных форм политической и юридической практики, в частности, программных. Правовая доктрина и ранее предусматривала применение специфики регулирования развития на международном уровне ^{[17, с. 16]}, возможность программных черт международного права ^[18], но только в постмодернистской цивилизации такие процессы стали всеобщим явлением.

Сетевой принцип организации управленческих структур и принципы «мягкого мышления» как инструментария анализа управленческих проблем в контексте «негосударственного» состояния сегодняшнего мирового общества также усиливают значение как «мягкого» международного права (также, кстати, насыщенного программными механизмами) ^[19], так и императивных международно-правовых программных регуляторов.

Важными аспектами влияния на программное регулирование международных отношений сегодня следует считать концепты глобализации и развития. Глобализация как феномен общества постмодерна, оказывает влияние и на сами международные отношения, и на нормативные системы, их регулирующие. Программное регулирование и программно-управленческая деятельность, программный менеджмент в условиях глобализации становятся незаменимыми общественными механизмами. Это обусловлено, в частности, тем, что проблема программирования в международном праве существует в контексте феномена международного развития, связанного с процессами модернизации и глобализации.

Идея прогрессивного развития ^[20] нашла свое отражение в целях, принципах, структуре, функционировании современного международного права, а обеспечение права на развитие стало веской причиной для использования международно-правовых мер, в частности, программных. Это подтверждается программными действиями государств и международных организаций в сфере развития и их соответствующими правовыми (и квазиправовыми) формами отображения (закрепления), такими как Декларация о праве на развитие ООН 1986 г., Копенгагенская декларация о социальном развитии ООН 1995 и т.п. Интересно, что соответствующие мероприятия мирового сообщества по созданию «нового международного экономического порядка» аналогичны стратегиям действий власти по развитию так называемых социальных государств путем организации именно социальных программных мероприятий ^[21].

Право на развитие является коллективным социальным правом, обусловленым содержанием категории устойчивого развития, воплощенной, в частности, в Глобальной Программе действий «Повестка дня на XXI век» 1992 г. В правовой доктрине признается необходимость программирования устойчивого развития как в международно-правовом, так и в конституционном формате.

Исследование программного правового регулирования международно-правовых отношений требует анализа также природы таких отношений и факторов, влияющих на механизмы регулирования ими. Опыт правового программного регулирования правоотношений на национальном уровне (как и опыт соответствующего доктринального концептуального обеспечения) может быть при этом критически учтен, но не заимствован механически.

Анализ исторических и современных доктрин международного права свидетельствует о некоторой неопределенности соответствующих ключевых категорий международного права. Такое противоречивое понимание отражается в проблемных местах международно-правовой теории касательно форм и норм международного права, в частности рекомендательных и программных. Свободное развитие и своеобразие международного права обусловливают особую методологию в его создании, реализации, имплементации и классификации, в частности, в формате программного регулирования.

Применение программного международно-правового регулирования осуществляется в условиях, когда международное право получило универсальную естественно-правовую ценность, оно образовало конкретный порядок определенного сообщества, возникший на социологическом почве и ставший организацией международных отношений, отвечающей современному уровню человеческой цивилизации ^[22].

На программность международного права влияет необходимость урегулирования международных экономических связей и деятельности транснациональных корпораций, передачи значительной части полномочий государств наднациональным институтам – межгосударственным и международным организациям, чья деятельность основывается на программном менеджменте, потребность в программном обеспечении региональных (НАТО, ОДКБ, ОБСЕ) и глобальной (ООН) систем безопасности.

Актуальным для внедрения программного регулирования межгосударственных отношений стало и использование системного подхода в международно-правовом регулировании. Важную роль в распространении программного регулирования межгосударственных отношений сыграло фактическое неравенство как между сверхдержавами и их сателлитами, так и в отношениях современных государств.

Необходимость соответствия управляющей системы системе регулируемых отношений ^{[23, с. 378]} объясняет распространение программных отношений как следствия существования субъектов регулирования, имеющих внутренние программно-управленческие регуляторы. При этом практика международного программирования может быть признана наднациональной (надгосударственной), поскольку она затрагивает как аспекты межгосударственного сотрудничества, так и вопросы действий внутренних акторов государств в пределах их национальной юрисдикции. С другой стороны, программное регулирование характерно для межправительственной деятельности, как для прямых международных взаимодействий между подразделениями национальных правительств.

д. Программность норм и источников международного права

Процессы реформирования международного права также требуют для своей организации применения программного подхода. Программность в международном праве стала востребованной в результате актуализации категории целей в международных правоотношениях, в частности при внедрении достижений научно-технической революции, повышении универсализации и динамизма международных отношений, их направленности на достижение социального компромисса.

Существенное значение для программности международного права получили признаки современного международного правопорядка, как определенной модели функционирования международного сообщества государств. Распределение факторов влияния на международный правопорядок по временной модальности обусловливает необходимость использования нормативных регуляторов не только с определенным сроком действия, но и с повышенной временной нагрузкой (содержащих этапность, устанавливающих специальные либо промежуточные сроки и др.), т.е. регуляторов программного характера.

Сегодня учение об источниках международного права существенно зависит от исторического этапа развития как науки, так и отрасли международного права, от специфики международных отношений и национальной правовой доктрины авторов соответствующих теорий. Развитие международного права в ХХ в. не способствовало созданию единой последовательной теории его источников, и такая неопределенность корректируется с плюрализмом мнений относительно природы источника права вообще.

Фактически категория источника права стала специальной и условной, удобной в применении и традиционной для мировой юриспруденции. Попытки создать общеприемлемое определение источника международного права и, в частности, перенести проблему источника в плоскость создания нормы привели к неопределенности относительно этапов такого нормотворчества ^{[24, с. 14]}.

Распределение источников международного права на формальные и юридические, первичные и косвенные, основные и дополнительные сих пор не привело к согласованию теоретических вопросов и даже к определению исчерпывающего либо открытого перечня этих источников. Перечень источников международного права, установленный в ч. 1 ст. 38 Статута Международного Суда ООН вызывает оживленные дискуссии о возможности его расширения и трансформации. В современном международном праве наблюдаются и тенденции широкого понимания международных договоров, как любых международных соглашений, и позиции относительно невозможности отнесения всех международных правовых актов (соглашений) к категории договоров ^{[25, с. 65]}.

Одновременно тенденция унификации разнообразия современных международно-правовых феноменов регулятивного характера (в частности, резолюций, деклараций, программ) ^{[26, с. 412]} через признание их силы, как международного обычая, фактически лишает международно-правовой обычай таких определяющих черт, как неписаный и постоянный характер, устойчивость и традиционность. Считаю, что ориентация на исключительный характер договоров и обычая как источников международного права имеет целью ограничение реальной имплементации международного права в национальную практику. Такая ориентация была и является характерной для многих недемократических режимов, в частности, советского. Очевидно, следует поддержать презумпцию многообразия источников международного права и наличия их открытого перечня, развивающегося вместе с самим международным правом.

В целом выделение специального, программного права было неоднозначно воспринято в общей теории права и в теории международного права. При этом программные формулировки сегодня достаточно распространены как в межгосударственных договорах различного содержания, так и в других формах международного права. Исходя из правовой реальности наличие новой разновидности международных актов – программ было признано отдельными учеными в конце ХХ ст. Но эти не предоставили доктринальной оценки правовой роли таких программ, в частности путем их сопоставления с иными источниками международного права.

Для того, чтобы международная программа считалась источником международного права, она должна содержать международные правовые нормы и существенно отличаться по своим признакам от других форм международного права. При этом и другие формы международного права, в частности, международные договоры и резолюции международных организаций, а также формы «мягкого» международного права, могут иметь программный характер, легализовывать международные программы либо содержать отдельные программные нормы.

Теория международного права признает возможность эволюции международных норм, основанную на природных принципах и связанную с развитием самих международных отношений. Норма международного права стала юридически обязательным для выполнения правилом поведения для субъектов международного права, при этом специфика самого международного права ограничивает возможность использования таких общих критериев правовой нормы, как неопределенный круг субъектов и многократное применение ^{[27, с. 88]}.

Соотношение между формой и нормой права не всегда очевидно и императивно; такая сложная ситуация существует и относительно взаимной связи между международной программой и международной программной нормой. Поэтому программность, как свойство международно-правовых норм, и наличие международно-правовых норм в международных программах следует считать разными, но связанными между собой аспектами международного программного регулирования.

Попытки внедрения других эффективных регуляторов международных отношений, вне рамок международного права, не привели к образованию других, кроме правовых, систем регулирования международных отношений. Поэтому нормы программного характера, одобренные субъектами международного права во взаимодействии между собой с целью регулирования международных отношений, являются правовыми нормами. Естественная концепция международного права рассматривает процесс международного правотворчества, как подобный открытию и формулированию учеными естественных законов, что позволяет, в частности, обосновать заимствование в международных правовых нормах механизмов программного менеджмента и программно-управленческой деятельности как «естественных» управленческих законов, изобретенных (открытых) человечеством.

Классификация международных правовых норм позволяет выделить следующие актуальные для программных актов их виды, как «технические», учредительные, вспомогательные и рамочные нормы, отсылочные нормы и нормы-поручения. Проблема рекомендательных и «неформальных» международных норм тесно связана с проблемой «мягкого» международного права в целом, но феномен программных международных норм и программного регулирования нельзя сводить только к указанным категориям.

Примеры современных программных актов свидетельствуют об императивном характере отдельных международных программ либо программных норм их исполнителей, хотя своеобразие механизмов имплементации таких программ предусматривает, в частности, и использование регулятивных международных норм. Кроме того, нормы «мягкого права» могут содержаться в международных программных актах наряду с нормами «твердого» права, тесно при этом взаимодействуя.

Наличие специального вида правовых норм – программных норм признано отдельными исследователями международного права ^{[2, с. 67]}; ^{[12, с. 9]}. Программные нормы могут быть как императивными, так и диспозитивными, они порождают для участников соответствующие права и обязанности (в частности, производные или нарастающие), поэтому их нарушение влечет те же последствия, что и нарушение других международно-правовых норм.

Наличие программного элемента во многих других видах правовых норм, в частности в международных, не снижает актуальности вопроса выделения программных норм. Распределение программных норм на генеральные и исходно-директивные, предложенное А.С. Гавердовским и иными авторами советского периода, достаточно условно, поскольку программные нормы можно распределять также по их форме закрепления, императивности, кругу субъектов, наличию санкций и форм правовой защиты и т.п. В международных программах наличествуют как программные нормы, так и другие виды правовых норм, причем наличие программных норм следует признать отличительным признаком международной программы.

е. Программное правовое регулирование межгосударственных отношений

Многосторонние межгосударственные программы

Программы, принятые на межгосударственном многостороннем уровне, стали распространенной формой программного правового регулирования. В частности, программотворческая деятельность в пределах постсоветского международного пространства происходит путем заключения государствами многосторонних программ, как правило, под эгидой международных организаций (СНГ, ЕЭС, ОДКБ), координирующих соответствующую программную деятельность. Такие программы в целом отличаются кратко- либо среднесрочным, целевым либо комплексным характером, соответствием стандартам программного менеджмента, наличием специальных правовых актов, регламентирующих процессы разработки и реализации программ.

Специальные регулятивные акты в сфере многосторонних программ, как правило, являются регламентными международными договорами ^[28]. В качестве примера можно упомянуть: Соглашение государств СНГ о формировании и статусе межгосударственных инновационных программ и проектов в научно-технологической сфере 1998 г.; Конвенцию о формировании и статусе межгосударственных научно-технических программ СНГ 1998 г.; Соглашение о сотрудничестве в формировании информационных ресурсов и систем, реализации межгосударственных программ государств – участников СНГ в сфере информатизации 1999 г.; Порядок разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ СНГ 2004 г.; Положение о порядке разработки, финансирования и реализации целевых межгосударственных программ ОДКБ 2008 г.; Концепцию научно-информационного обеспечения программ и проектов государств-участников СНГ в инновационной сфере 2009 г. и т.д.

Соответствующие акты содержат определения многосторонних межгосударственных программ, как увязанного по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса мероприятий, имеющего определенную направленность; при этом нормативные определения программ избегают характеристик правовой природы программы, как документа. К необходимым признакам таких межгосударственных программ регламентными договорами отнесено участие в них не менее трех государств и разработку проекта программы под эгидой соответствующей международной организации.

Попытки договорной регламентации процессов разработки и реализации межгосударственных программ приводят к унификации соответствующих процессов и к некоторому сокращению количества таких программ, вступивших в силу (сравнительно с количеством программ, принимаемых в условиях отсутствия регламентных договоров). При этом и международные организации, под эгидой которых разработаны эти программы, и государства-участники таких программ де-факто рассматривают программы, как форму обязательных для исполнения предписаний и норм, которая не является межгосударственным договором либо решением международной организации.

Вместе с тем практический опыт ^[29] доказывает, что среди многосторонних межгосударственных программ реализуются прежде всего те, в которых были отработаны схемы финансирования, заказчики и исполнители, были установлены формы контроля за исполнением программы; в целом проблема целесообразных и приемлемых форм финансирования таких программ из бюджета государств-участников и из других источников на постсоветском международном пространстве является нерешенной.

Многосторонние межгосударственные программы следует считать разработанными и принятыми правовыми актами, реализующимися для достижения общественно полезной цели, имеющими определенный срок действия и отличающимися этапностью; все их нормы носят временный характер и имеют вид международно-правовых норм либо индивидуально-правовых предписаний, касающихся как субъектов международного права, так и их национальных структур. Такие программы включают в себя паспорт программы, установление цели и задач программы, перечень основных мероприятий программы, их исполнителей и сроков реализации.

Указанная выше проблематика финансирования многосторонних программ приводит к эффективной реализации таких межгосударственных программ, реализация мероприятий которых требует небольших дополнительных затрат и может реализовываться в рамках обычного государственного финансирования исполнителей программы – государственных органов, учреждений и предприятий. Отсутствие специализированных фондов и отдельных международных структур, которые занимались бы проблематикой разработки и принятия межгосударственных программ, их финансирования и контроля за их реализацией ответственными национальными органами снижает эффективность программного регулирования на постсоветском межгосударственном пространстве.

Двусторонние межгосударственные программы как правовой регулятор

Анализ форм, структуры и направленности двусторонних программных актов, принимаемых между государствами на высшем уровне, доказывает широкое разнообразие соответствующих правовых форм и отсутствие общих правовых стандартов их разработки и реализации в международном праве. В частности, такие программы могут иметь различные формы легитимации – приниматься государствами отдельно, утверждаться путем подписания межгосударственного договора или быть инкорпорированными в межгосударственные договора (соглашения).

Вариативность сроков действия таких программ, их задач и структуры достаточно высока, при этом определенную унифицированность имеют двусторонние программы, заключенные между постсоветскими государствами. Такие программы имеют преамбулу, где содержится обоснование необходимости их одобрения, цели и задачи программы, они делятся на разделы (в исследованных программах – от четырех до семи), к этим программам прилагаются Мероприятия по программе в форме таблиц с указанием содержания мероприятий, срока их выполнения и исполнителей от сторон программы.

В частности, программы (долгосрочного) экономического сотрудничества между постсоветскими государствами принимаются в рамках заключения двусторонних соглашений об экономическом сотрудничестве на средне- либо долгосрочный период ^[30]. Такие «ратификационные» договора о сотрудничестве и программы, присоединенные к ним, на основании ряда признаков следует считать двумя отдельными правовыми актами. При этом соответствующие договоры несут как специальную (для программы-приложения), так и общую (для последующих двусторонних программ) легитимизирующую функции. Унификация двусторонних программ, заключенных между различными постсоветскими государствами свидетельствует о существовании определенных стандартов структуры этих актов, порядка их разработки, реализации и контроля за исполнением программы, как правового обычая.

В указанных многосторонних программах содержится указание на нормативно-правовой характер их мероприятий. Тем самым стороны этих программ соглашаются считать соответствующие программные мероприятия формой, содержащей нормативно-правовые регуляторы двусторонних межгосударственных отношений, то есть своеобразной формой международного права. Большинство программ к собственным задачам относит действия по принятию международных соглашений, принятие других (вторичных) программных актов, в частности, двусторонних межгосударственных целевых программ, осуществление организационных мероприятий по реализации программы. Реализация норм этих многосторонних межгосударственных программ предусматривает активную программную правовую регулятивную деятельность – как на двустороннем уровне, так и в рамках национальных правовых систем.

Мероприятия таких двусторонних программ группируются по тематическим разделам, разделы - по направления, а направления, в свою очередь, - делятся на отдельные мероприятия. Среди исполнителей мероприятий в таких программах устанавливаются министерства, ведомства, государственные предприятия и иные субъекты хозяйствования государств-участников программы. Содержание указанных программ охватывает отдельные черты военного, гуманитарного, экологического сотрудничества, они являются основными программными двусторонними актами, которые регулирующими соответствующие межгосударственные отношения. Отдельные двусторонние межгосударственные программы направлены на максимальную интенсификацию двусторонних отношений, вплоть до образования конфедеративных совместных государств ^[31]. Другие межгосударственные двусторонние программы, наоборот, имеют достаточно узкую цель по регулированию сотрудничества сторон (в частности, программы сотрудничества в сфере космоса) ^[32].

Формами координации и контроля за реализацией многосторонних программ является деятельность совместных межгосударственных двусторонних комиссий либо функционирование специально созданного органа с определенными в самих программах полномочиями – координационного совета по реализации программы, а также рабочих групп по программе либо по ее главным разделам. Регламент работы этих советов создает определенный правовой механизм имплементации программных предписаний, что следует считать дополнительным межгосударственным программным нормотворчеством (в форме принятия упомянутых ежегодных планов реализации программы и др.). В тоже время в двусторонних программах урегулированы механизмы их финансирования и механизмы специального контроля за расходованием финансовых ресурсов программы.

Специфика двусторонних межправительственных программ ^[33] заключается в том, что они разрабатываются и реализуются прежде всего субъектами (правительствами), которые широко используют методологию программного управления и программно-правового регулирования в национальной практике. Большинство таких межправительственных программ одобряются государствами без подписания договора о программе, но, как правило, в развитие ранее принятых соглашений, в которых может предусматриваться программная форма сотрудничества. Впрочем, нами не выявлено императивной связи между такими соглашениями и одобренными в их развитие межправительственными программами. Это проявляется в несовпадении терминов, названий и направленности программных актов, предусмотренных соглашениями и затем одобренных государствами де-факто.

Для межправительственных программ характерно как предвидение программной имплементации предписаний двусторонней программы на низшем уровне (в форме вторичных межгосударственных программ, государственных программ и даже программ структур гражданского общества), так и увязка базовой двусторонней программы с программами международных организаций. В межправительственных программах содержатся как общие, так и конкретизированные (с указанием исполнителей и сроков) мероприятия.

Для межправительственных (и межведомственных) двусторонних программ характерно предписание о сверхсрочной реализации вторичных программ, мероприятий и проектов по истечении срока действия самой программы. В отдельных случаях межправительственные программы имеют четко выраженный производственно-хозяйственный характер. Однако некоторые межправительственные программы по процедуре легитимации и внутренней структурой подобны рассмотренным межгосударственным программам, принимаемым на высшем уровне.

Особенности двусторонних межведомственных программ в значительной степени зависят от степени внедрения программного регулирования в деятельность того либо иного министерства, политики его руководства на определенном этапе и т.п. Впрочем, можно выделить некоторые общие тенденции содержания, структуры, формы и направления подобных актов. Большинство межведомственных программ заключается между центральными органами исполнительной власти государств в сферах культуры ^[34], молодежи и спорта ^[35], обороны ^[36], транспорта ^[37], дипломатического сотрудничества ^[38].

Заключение межведомственных программ, как правило, предусматривается в соответствующих двусторонних соглашениях, как межправительственных, так и межведомственных, но отдельные выявленные нами межведомственные программные акты принимались сторонами без ссылки на предыдущие соглашения. Большинство межведомственных программ имеют преимущественно кратко- либо (реже) среднесрочный срок действия, что можно объяснить прежде всего тем, что органы государственной власти, заключающие между собой такие программы, подлежат более частой ротации, чем, в частности, руководство государств и национальные правительства.

Двусторонние межведомственные программы в сфере культуры, как правило, являются диспозитивными и содержат указания о мероприятиях, которые стороны будут проводить в течение срока действия программы и для участия в которых приглашаются культурные деятели и официальные представители другой стороны. В таких программах вместо установления ответственных исполнителей, сроков и объема финансирования мероприятий программы стороны отдельно регламентируют аспекты расходов на реализацию совместных культурных мероприятий. Процедурные нормы таких программ, одобренных между различными государствами, близки по форме или даже тождественны, что свидетельствует о наличии определенных стандартов для заключения соответствующих программ, которые, впрочем, имеют неустановившийся и неунифицированный характер.

Специфика межведомственных программ в сфере спорта, транспорта, внешнеполитического и военного сотрудничества также обусловливает методологию регулирования и структуру указанных актов, которая может быть как крайне своеобразной, так и максимально приближенной к техническим стандартам программного менеджмента. Отдельные межведомственные программы (в частности, одобренные на уровне «ниже» министерского – а именно в рамках сотрудничества специализированных органов власти, государственных учреждений, предприятий, фондов) уже не могут рассматриваться в полной мере как носящие целиком публичный характер и как имеющие значение формы международных правовых норм.

ж. Программное правовое регулирование отношений международных организаций

Так, применение программного регулирования стало общей практикой международных (межгосударственных и межправительственных) организаций – как глобальных, так и региональных. Такое применение обусловливает возникновение в деятельности международных организаций специфических правовых и организационных механизмов программного характера. Программное регулирование в деятельности международных организаций имеет международно-правовой характер, поскольку сопровождается формированием международных правовых актов, влияет на международную нормотворческую деятельность и становится направленным на регулирование конкретных правоотношений.

Программное регулирование в деятельности международных организаций может быть распределено на внутреннее (направленное на обеспечение функционирования аппарата организации и ее развитие) и на внешнее (направленное на исполнение международной организацией своих функций). Применение в международных организациях программного подхода к формированию бюджетов организации упрощает финансовое и организационное обеспечение реализации соответствующих программ.

Принципы программного регулирования массово применяются в деятельности ООН с 70-х гг. ХХ ст. ^[39]. Ряд резолюций Генеральной ассамблеи (ГА) ООН, направленных на решение проблем различного характера в рамках международных отношений, носит программный характер, при этом в соответствующих актах наблюдается совмещение декларативных предписаний и программных норм, которые могут иметь определенных адресатов ^[40]. Сегодня в ООН не существует общих стандартов формального закрепления программных норм в целостных программных резолюциях ГА ООН. При этом отслеживается тенденция одобрения ГА ООН программных актов, предшествующих принятию государствами конвенции ООН по некоему глобальному вопросу международных отношений. Программные акты, одобренные резолюциями ГА ООН, как правило, предусматривают программные формы имплементации на региональном и двустороннем международных и на национальном уровнях.

Внутреннее программное регулирование в ООН носит формы программирования развития и реформирования системы ООН, бюджетного программирования ООН ^[41], и программно-проектной деятельности институциональных подразделений ООН ^[42]. Ключевыми подразделениями ООН, имеющими компетенцию в сфере программно-регулятивной деятельности этой организации, является Комитет по программированию и координации Экономического и Социального Совета ООН, Консультативный комитет по административным и бюджетным вопросам и Пятый Комитет ГА ООН, Департамент ООН по проектным услуг, Объединенная инспекционная группа ООН. Императивное программирование процессов внутреннего развития и бюджетного процесса ООН происходит, прежде всего, путем принятия среднесрочного плана ООН на четыре года и одобрения на его основе двухлетних программных бюджетов. ООН также имплементировало стандарты программного регулирования и в организационную перестройку системы Объединенных Наций, создав такие структурные подразделения, как программы (Всемирная продовольственная программа ООН, Программа развития ООН, Программа ООН по окружающей среде, Программа ООН по населенным пунктам и Программа ООН по международному контролю над наркотиками) ^[43].

Деятельность глобальных специализированных международных организаций, действующих в рамках системы ООН, также предусматривает широкое использование программного регулирования. ВОИС, ВОЗ, МАГАТЭ, ММО, МОТ, ЮНЕСКО и другие подобные структуры в определенной мере заимствуют наработки и опыт ООН в сфере программного правового регулирования международных отношений (в пределах собственного мандата), процессов внутреннего развития и бюджетных процессов. Одновременно программное регулирование в каждой отдельной из этих организаций имеет определенную специфику ^[44]. В системе организаций Всемирного банка внешнее программное регулирование доминирует над внутренним. Именно Всемирный банк и его составляющие (прежде МВФ) сегодня используют внешнее программное регулирование на национальном уровне как ключевую форму своей деятельности, другие глобальные организации (ЮНЕСКО) также широко используют соответствующий механизм.

В определенной степени общими особенностями программного регулирования в глобальных международных организациях являются:

- разработка двухлетних программных бюджетов на базе шестилетних стратегических программных документов;

- создание специальных органов, занимающихся процессами разработки и контроля в сфере программного регулирования;

- внедрение стандартов оценки программ в нормативных актах;

- использование целевых программ внешнего регулирования для достижения задач и функций соответствующей организации (эти программы могут иметь и межорганизационный характер);

- образование целостных программных механизмов, как политико-правовых структур, имеющих как договорное и резолютивное, так и программное нормативно-правовое обеспечение, использующих выделенные кадровые, организационные и материально-финансовые ресурсы на основе программного менеджмента с целью реализации мандата соответствующей международной организации.

Программное регулирование также широко распространено в региональных межгосударственных организациях. В частности, программное регулирование в деятельности таких европейских и евроатлантических структур, как Совет Европы (СЕ), ОБСЕ и НАТО стало крайне важным фактором влияния на развитие региональных межгосударственных отношений. К общим чертам такого программирования следует отнести приоритет внешних программ над внутренне-организационными, формирование программных подразделений организаций, а также структур по разработке и реализации программных актов. Нами не обнаружено специальное нормативное обеспечение процессов разработки внешних программ этих организаций, однако зафиксировано активное использование совместных программ (в формате СЕ-ОБСЕ, СЕ-ОБСЕ-ООН, либо ОБСЕ-НАТО).

Программное регулирование в деятельности СЕ распределяется на внешнее и внутриорганизационное, при этом внешние программные акты имеют как специализированный (целевой) так и общий характер (такие программы СЕ как План действий от 17 мая 2005 г.). Эти программы содержат конкретные предписания по их реализации СЕ в целом, органами СЕ и государствами-членами СЕ, а также предусматривают ряд программных и других механизмов собственной реализации, с привлечением как государств, так и ОБСЕ и Европейского Союза. Мероприятия внешних программ СЕ осуществляются путем междисциплинарной и многопредметной координации в рамках СЕ и в государствах-членах СЕ, они могут быть ориентированы на тесное сотрудничество и совместные проекты с другими международными организациями. В рамках Секретариата Парламентской ассамблеи СЕ образованы специальные подразделения по внешнему программированию деятельности СЕ, ее внутреннему программированию и контролю в сфере программирования.

Некоторая неопределенность статуса и правовой роли международных программных актов в целом в случае ОБСЕ корректирует с общей неопределенностью статуса этого международного образования. В программировании деятельности ОБСЕ характерно соотношение глобальной и локальной программно-управленческой деятельности, внутреннее программирование находит свое выражение в Годовой бюджетной программе ОБСЕ и отнесено к компетенции Консультативного комитета по менеджменту и финансам Секретариата ОБСЕ. Процессы внутреннего программного регулирования получили в ОБСЕ нормативную регламентацию в решениях Постоянного совета ОБСЕ. К основным внешним программным актам ОБСЕ, направленным на реализацию мандата этой европейской организации следует отнести прежде всего Планы деятельности ОБСЕ, утверждаемые решениями Постоянного Совета ОБСЕ. Программное регулирование в ОБСЕ предусматривает как привлечение бюджетных средств этой организации, так и средств государств-членов, других государств и международных неправительственных организаций ^[45].

В деятельности НАТО применяются формы стратегического программного регулирования, целевое программное регулирование и внутренние программы (в частности, бюджетные). Основным программным актом НАТО сегодня следует считать Стратегию реагирования альянса на вызовы и возможности XXI века. Специфическими программными актами НАТО стали программы партнерства, в частности, предусмотренные рамочным документом (программой) «Партнерство ради мира». Важными формами программной активности этой организации являются Инвестиционная программа безопасности НАТО и Научная программа НАТО. Другими важными программными актами НАТО сегодня стали соответствующие планы действий, такие как План действий по членству в НАТО, Партнерский план действий по борьбе с терроризмом и Партнерский план действий по развитию безопасности учреждений. В рамках деятельности НАТО действует несколько комитетов по управлению программами этой организации (проектных офисов НАТО) ^{[46, с. 88-92]}.

Подводя итоги, можно сделать общий вывод о том, что программное регулирование сегодня стало важной составной частью международно-правового регулирования. Этому способствует принятие и реализация субъектами международного права – государствами и международными организациями программных актов (документов), содержащих совокупность декларативных предписаний, индивидуальных указаний и общих (насколько это возможно на международном уровне) норм диспозитивного и императивного характера. Программное регулирование международных отношений предусматривает, помимо одобрения соответствующих актов по специальной процедуре, образование организационных структур в сфере программного регулирования, а также формирование специальных программных механизмов.

Программность сегодня свойственна различным актам, принимаемым между государствами, в рамках деятельности международных организаций и в формате мягкого права. Вместе с тем аксиома программности отдельных международно-правовых норм, положений международных договоров и резолюций международных организаций не решает вопросы правовой природы специальных актов программного характера, утверждаемых волеизъявлением субъектов международного права. Поэтому тезис о международных программах, как специальный источник международного права, хотя и нуждается в дополнительном обсуждении, считается автором достаточно продуктивным, перспективным и получившим определенное практическое обоснование.

Аксиологическое измерение программного регулирования в международном праве заключается в возможности выполнения следующих задач:

- обеспечения углубленного и зафиксированного во времени (срочного) сотрудничества субъектов международного права, увязанного по задачам, этапам, мероприятиям и путям национальной реализации;

- использования регуляторов, сочетающих в себе элементы рекомендательных и императивных норм, общих и индивидуально определенных предписаний;

- образования эффективной системы организационного, кадрового, материального, финансового обеспечения и контроля за выполнением международно-правовых норм государствами и их национальной имплементации;

- увязки национальных и международных финансовых и материальных ресурсов, направленных на выполнение задач международного сотрудничества;

- достижения состояния устойчивого развития на региональном и глобальном уровнях в условиях глобализации и постмодерна.

Методология программного регулирования в международном праве имеет следующие специфические признаки:

- программное регулирование является формой реализации принципов глобального явления – программного менеджмента, зафиксированных как в технических стандартах, так и в практике публичных и частных управленческих систем;

- программное регулирование интерактивно, что упрощает механизмы контроля за ним и облегчает увязывание национальных механизмом участия государств в международном регулировании и реализации в государствах предписаний международного права;

- программное регулирование устанавливает на международном уровне как права и обязанности национальных структур, так и конкретные задачи, увязанные между собой.

Герменевтического измерение международных программ и их норм обусловлено спецификой программных актов, которые должны определять сроки, исполнителей, механизмы организационного, материального и финансового обеспечения. Понимание специфики содержания, модальности и других признаков норм правовых программ зависит от таких непривычных для международного права характеристик, как:

- персоналии исполнителей предписаний программы,

- отнесение конкретного предписания программы к ее определенной части и этапу,

- объем, источники и формы материального и финансового обеспечения мероприятия.

Углубленный анализ соответствующих свойств международного программного регулирования должен стать предметом дополнительных научных исследований.