On the educational function of administrative responsibility

Lipinsky Dmitriy Anatol'evich Doctor of Law Professor, Togliatti State University 445667, Russia, Samarskaya oblast', g. Tol'yatti, ul. Belorusskaya, 14 Dmitri8@yandex.ru Other publications by this author     Makareiko Nikolai Vladimirovich Doctor of Law Professor, the department of Administrative Law, Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 603950, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, ul. Ankudinovskoe Shosse, 3 makareiko_nik@mail.ru Other publications by this author

Musatkina Aleksandra Anatol'evna PhD in Law Docent, Togliatti State University 445667, Russia, Samara Region, Togliatti, str. Belorusskaya, 3, of. 52 Musatkinaaa@mail.ru Other publications by this author

Сложно найти проблему в теории административного права, которая могла бы конкурировать по степени доктринального внимания с административной ответственностью. Названное явление в целом, его отдельные аспекты традиционно привлекают внимание исследователей. Об этом свидетельствует значительное число публикаций различных жанров и глубины. Несмотря на это нельзя говорить об исчерпанности данной проблематики, отсутствии «белых пятен». Избирательность научного внимания объясняется объемом явления, его динамикой и рядом других факторов.

Одним из составляющих элементов проблемного поля административной ответственности, который нуждается в дополнительном осмыслении, является функциональная характеристика названного вида публично-правовой ответственности. Именно в функциях административной ответственности наиболее рельефно проявляется ее воздействие на общественные отношения, познается ее механизм обеспечения правопорядка и безопасности.

Перспективность учета названного подхода во многом обусловлена возможностью заблаговременно диагностировать дефекты данного вида административно-правового воздействия и в этой связи их предупреждения и своевременного устранения. Важно отметить, что в теории права справедливо отмечают эволюцию функционального анализа правовых явлений. Следует в этой связи разделить позицию В.А. Толстика. «Последние годы характеризуются дальнейшей активизацией научных усилий в исследовании функций права, при этом показательно то, что общетеоретические разработки основных функций права послужили мощным импульсом для глубокого и детального анализа функций различных отраслей права и функций, выполняемых как отдельными нормами права, так и определенной видовой совокупностью» ^{[1, с. 12]}. Указанным автором точно подмечена сложившееся закономерность. Она выражается в изучении как в целом функций права, так и функций отдельных правовых явлений и процессов.

Очевидно, что обращение к потенциалу функционального анализа административной ответственности позволит более глубоко проникнуть в ее сущность, познать ее свойства, установить связи с другими явлениями. Следует признать, что ее функции выступают показателями назначения и востребованности в механизме государственно-принудительного воздействия. Именно в функциях проявляется ее реальная роль как метода государственного управления. Будучи полифункциональной системой, административная ответственность требует дополнительного осмысления ее функций.

Обращение к советскому периоду исследования функций административной ответственности показывает, что она активно исследовалась учеными, ее выделяли в существующих классификаций, а также специально отмечали ее важность и значение в сравнении с другими функциями, так как она сродни превентивной, а главная задача, стоящая перед государственными органами – предупредить правонарушение, в том числе и посредством воспитательного воздействия ^{[2, 3, 4]}. В дальнейшем исследовательский интерес к воспитательной функции административной ответственности несколько снизился и она стала исключаться из существующих классификаций ^{[5, 6, 7]}.

Думается, что определенный скепсис в отношении воспитательной функции административной ответственности был обусловлен несколькими моментами. Во-первых, известно, что административная ответственность в генетическом плане производна от ответственности уголовной, а с сфере уголовно-исполнительной системы длительное время происходят кризисные явления, показывающие, что уголовные наказания не справляются с воспитательной функции. Ввиду наличия тесных взаимосвязей между административной и уголовной ответственностью такое отношение к воспитательной функции не могло не экстраполироваться на соответствующую сферу. Во-вторых, этому способствовал сам законодатель не включив воспитательную цель в число целей административной ответственности (ст. 3.1 КоАП). Однако юридическая наука начинается там, где мы можем сказать законодателю «нет». В-третьих, можно отметить, что сам правотворец в КоАП РФ несколько увлекся конструированием административных штрафов, некоторые из которых стали превышать размеры штрафов, предусмотренные УК РФ. В результате чего стала нивелироваться грань между уголовной и административной ответственностью. Поэтому, признавая существование воспитательной функции у уголовной ответственности, по меньшей мере не логично отрицать ее наличие у ответственности административной.

Обращение к специальной литературе позволяет сделать вывод, что отсутствует единство в определении функций, свойственных административной ответственности. Такое положение является веским аргументом в пользу дополнительного исследования названного явления. Так, А.Б. Агапов к числу функций административной ответственности отнес превентивную (предупредительную), альтернативную, ограничительную, правозащитную ^{[8, с. 12–14]}. О.С. Захаровой в системе функций административной ответственности выделена и охарактеризована регулятивная, охранительная, предупредительная (превентивная), карательная ее разновидности ^{[8, с. 500–501]}. Наряду с этим встречаются и более ограниченный перечень функций указанного административно-правового явления ^{[10, с. 7]}.

Заслуживает внимание позиция видного административиста И.А. Галагана по данной проблеме. Названным исследователем выделена организационная и специальная подсистемы функций административной ответственности, то есть обосновывается их двухуровневая организация. Организационную подсистему образуют функции: 1) защиты общества, государства и личности от правонарушений; 2) правовосстановительная; 3) идеологическая; 4) педагогическая; 5) психологическая. В свою очередь специальная разновидность функций административной ответственности представлены: 1) штрафной (карательной); 2) исправительной (перевоспитательной) ^{[11, с. 227–229]}.

Очевидно, система функций административной ответственности эволюционирует. Данный процесс характеризуется не только изменением числа функций, но и наполнением их новым содержанием. Функции административной ответственности являются производными от функций административного права. Благодаря функциям происходит объективация целей административно-правового регулирования в явления административно-правовой действительности. Именно функции административного права являются тем синтезирующим элементом, посредством которого происходит преобразования должного в сущее. При этом следует учитывать, что не всякое административно-правовое воздействие оказывает прогрессивное воздействие. В ряде случаев имеют место и сбои. В этом случае речь идет о проявлении дисфункций права.

А.Н. Фомичевым исследуется понятие «административная дисфункция», под которой он понимает спонтанно возникающие в организации соответствующих видах деятельности, которые мешают достижению целей ее функционирования. В этой связи выделяется организационная, техническая, коммуникативная, социальная, психологическая и информационная ее разновидности ^{[12, с. 260–261]}.. Очевидно, что дисфункции административного права, его отдельных институтов, в том числе и административной ответственности являются важнейшими горизонтами дальнейших плодотворных исследований.

Для административного права свойственно доминирование регулятивной и охранительной функций, которые получают свою детализацию в функциях отдельных административно-правовых институтов. Данная посылка в полной мере относится и к функциям административной ответственности. Является грубой ошибкой ограничение функциональной характеристики административной ответственности исключительно карательной (правоограничительной) ее составляющей.

Функции административной ответственности обусловлены их целевым предназначением, и игнорирование данной взаимосвязи является грубой ошибкой. Традиционно внимание акцентируется на цели правоохраны. Однако такой подход не соответствует действительности и в значительной мере обедняет потенциал рассматриваемой формы административного принуждения. В качестве цели административной ответственности наряду с правовоохраной является предупреждение правонарушений различной степени общественной опасности, укрепление правопорядка и безопасности, восстановление социальной справедливости, воспитание субъектов права в духе уважения к праву.

Изучение действующего законодательства об административных правонарушениях, практики его применения дает возможность заключить, что система функций административной ответственности производна от его целевого предназначения и включает регулятивную, правоограничительную (штрафную), оценочную, предупредительную, компенсационную, стимулирующую, воспитательную составаляющие.

В настоящее время осуществляется третья кодификация законодательства об административных правонарушениях, в рамках которой разработаны и предложены для публичного обсуждения проекты КоАП РФ и ПКоАП РФ. В этой связи принципиально важно, чтобы на этапе доработки законодательства были закреплены в полной мере все те функции, которые свойственны данному административно-правовому явлению. Избирательный подход, отказ от объективации отдельных функций не позволит в полной мере реализовать потенциал административной ответственности, негативно скажется на процессе и результате применения законодательства об административных правонарушениях, снизит эффективность обеспечения правопорядка и безопасности. Существующие и новые вызовы, в том числе и пандемия новой коронавирусной инфекции (COVID-19), что требует оперативной перенастройки института административной ответственности на решение актуальных правоохранительных задач.

Традиционное акцентирование внимания на штрафной (карательной), предупредительной, компенсационных функциях в значительной степени ограничить горизонты административно-правового воздействия. Не случайно в литературе отмечают выраженный процесс «фискализации» административной ответственности. Он проявляется в доминировании в системе административных наказаний административного штрафа, что ориентировано на пополнение доходной части федерального и регионального бюджетов в ущерб решения тех задач, которые стоят перед административной ответственностью в правовом государстве ^[13].

Со всей очевидностью следует признать, что исследование регулятивной, компенсационной, стимулирующей, информационно-коммуникативной; оценочной и воспитательной функций имеет важное значение. Оно не ограничивается исключительно эвристической составляющей, но и заключает в себе очевидный прикладной потенциал, что должно учитываться не только в ходе правоприменения, но и в законодательной и правоинтепретационной практике.

Учитывая рамки научной статьи, мы сфокусируем свое внимание на характеристике воспитательной функции административной ответственности. Наш выбор обусловлен тем, что в подавляющем числе публикаций она исключается из функциональной модели административной ответственности. Так, О.С. Рогачева ставит под сомнение ее включение в систему функций административной ответственности. «Наличие у административной ответственности воспитательной функции должно обуславливать закрепление в КоАП РФ цели воспитания граждан и исправления правонарушителей, однако этого не последовало» ^{[14, с. 23]}. Однако свою позицию по данному вопросы мы уже обозначили выше и добавим, что наука не должна слепо следовать за мнением законодателя, она должна исследовать взаимосвязи и юридическую природу того или иного явления во взаимосвязях, единстве и противоречиях.

Краткий ретроспективный экскурс позволяет отметить, что ранее в ст. 225 КоАП РСФСР к числу задач производства по делам об административных правонарушений было отнесено «воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепление социалистической законности». В действующем законодательстве данная задача была исключена (ст. 24.1 КоАП РФ). Такое законодательное решение сложно признать оправданным и позволяет признать очевидное обеднение идеологического потенциала административной ответственности.

В общетеоретической литературе отмечается, что юридическая ответственность в обязательном порядке оказывает влияние на духовно-нравственную сферу бытия субъектов права. «…функции юридической ответственности – это основные направления воздействия юридической ответственности на общественные отношения, поведение субъектов, мораль, правосознание, культуру, в которых раскрывается ее сущность, социальное назначение и через которые достигаются цели юридической ответственности» ^{[15, с. 75]}.

Отрадным является тот факт, что отдельные авторы отмечают наличие воспитательной функции юридической ответственности. Н.В. Витруком отмечено: «Воспитательная функция ответственности направлена на нравственно-психологическое воздействие на сознание и поведение правонарушителей и иных индивидов в будущем, с целью формирования устойчивой установки на правомерное поведение» ^{[16, с. 45]}. В.М. Барановым отмечается, что правовое воспитание представляет собой целенаправленную деятельность «по трансляции (передаче) правовой культуры, правового опыта, правовых идеалов и механизмов разрешения конфликтов в обществе от одного к другому. Правовое воспитание имеет своей целью развитие правового сознания человека и правовой культуры общества в целом» ^{[17, с. 345–346]}.

Со всей очевидностью следует признать, что административная ответственность оказывает воздействие на психо-мотивационную сферу. Результатом такого воздействия должно быть позитивное изменение будущего поведения как субъектов, привлекаемых к административной ответственности, так и тех, в отношении которых названных меры не были применены. Такая трансформация осуществляется за счет преобразования волевых установок. В этой связи в специальной литературе отмечается: «Воспитательная функция является одним из средств формирования потребностно-мотивационной сферы. … Воспитательная функция призвана вытеснить или нейтрализовать эгоистические, насильственно-эгоистические, легкомысленно-безответственные, корыстно-эгоистические, религиозные, национальные и другие мотивы возможного преступного поведения» ^{[18, с. 118]}. Необходимо учитывать, что процессы цифровизации оказывают существенное влиянии на данный процесс ^[19]. Он со всей очевидностью проявляется за счет расширения практики оформления административных правонарушений специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме, что получило наиболее широкое распространение в области дорожного движения и области благоустройства территории. При этом следует учитывать, что сложившаяся практика вызывает значительное число негативных оценок. В этой связи следует разделить позицию Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина, которым было отмечено противоречивое влияние внедрения цифровых технологий в сферу права. «Для права вместе с очевидными плюсами при развитии новых информационных технологий появляются и новые сложности» ^{[20, с. 10]}.

Реализация воспитательного воздействия позволяет осуществить коррекцию ценностной ориентации субъектов. В первоочередном порядке такое влияние оказывается на духовно-нравственную сферу физических лиц совершивших административное правонарушении. Совершение административных правонарушений, особенно, когда данная деятельность носит системный характер, влечет за собой существенную деформацию правосознания.

Будучи отражением правовой действительности, правосознание чутко реагирует на противоправное поведение, особенно, когда не реализуется принцип неотвратимости административной ответственности. В этом случае у физического лица культивируются убеждения в том, что ему позволительно и в дальнейшем совершать административные правонарушения и в его отношении не будет использован потенциал административных наказаний. Происходит разрушение, позитивных идей, убеждений, юридических знаний, а также чувств, правовых установок связанных с институтом административной ответственности.

Н.А. Морозова, рассматривая специфику безальтернативных административных санкций, приходит к выводу, что их использование в ряде случаев приводит к признанию административного правонарушения в качестве малозначительного (ст. 2.9 КоАП РФ), а «воспитательная функция административной ответственности нивелируется полностью» ^{[21, с. 133]}. В этой связи следует признать, что сбои на различных этапах административной ответственности отрицательно сказываются на правосознании.

Нельзя сбрасывать со счетов, что воспитательная функция административной ответственности воздействует на правосознание граждан, которые и не привлекаются к административной ответственности. Эффективное применение указанной формы административного принуждения влечет за собой повышение правового сознания, формирование стойкого неприятия актов противоправного поведения. В то же время сбои в реализации административной ответственности влекут за собой деформирование правовосознания.

Объект воспитательной функции административной ответственности не ограничивается индивидуальным правосознанием физических лиц. Он включает правосознание общества в целом. Качественное законодательство об административных правонарушениях как на федеральном, так и региональном уровнях законодательного регулирования, справедливая правоприменительная практика проецируется на различные уровни правосознания, должна приводить к его совершенствованию. В конечном итоге осуществляется корректировка правовых установок, мотивов и ценностей, вытеснение их негативных составляющих. Итогом такого воздействия должно явиться законопослушание и законоуважение.

При этом законопослушание является первоначальной целью воспитательной функции административной ответственности. Законопослушание формируется не только в силу осознания потенциала права в регулировании общественных отношений, но и из-за опасения претерпеть лишения, возникающие в результате применения административной ответственности. Законоуважение базируется на более глубоком осознании субъектом права полезности законопослушного поведения и административная ответственность здесь должна выступить в качестве средства, стимулирующего уважение к праву.

Выводы: будучи реалистами, мы должны признать, что достижение воспитательной цели административной функции административной ответственности выступает результатом комплексного воздействия самого широкого перечня правовых, политических, экономических, духовно-нравственных и иных средств. Качественное законодательное опосредование мер административной ответственности, их эффективное применение, всемерное стимулирование активного правомерного поведения, своевременное информирование субъектов права о потенциале административной ответственности, наступаемых последствиях в результате применения ее мер в конечном итоге корректирует правосознание и «снимает» противоправные установки.