Implementation of the principle of payment of land-use on the example of land tax: possibilities and issues

Nadtochii Igor' Olegovich Doctor of Philosophy Professor, Department of Humanities, Russian and Foreign Languages, Voronezh State Institute of Physical Culture 394000, Russia, Voronezh region, Voronezh, Karl Marx str., 50, office 130 nadto4y.ig@yandex.ru Other publications by this author

Plesnyakova Vera Nikolaevna PhD in Politics Docent, the department of Jurisprudence, Russian New Institute (Yelets Branch) 399770, Russia, Lipetskaya oblast', g. Elets, ul. Lomonosova, 13, of. 1 salut.vera@mail.ru

Эволюция института права частной собственности на землю в РФ исторически происходила в тесной взаимосвязи со становлением и развитием конституционных и гражданских прав и свобод граждан. Начиная с 90-х годов XX века, в России осуществляются реформы, определившие векторы развития государственности страны в новом тысячелетии. Одной из концептуальных основ этих преобразований стало, среди прочего, введение на законодательном уровне института права частной собственности на землю по причине того, что переход к полноценной рыночной экономике был априори невозможен без вовлечения земельных участков, прежде всего сельскохозяйственного назначения, в гражданско-правовой оборот. Урегулирование данного вопроса являлось в свое время значимым как для экономической сферы жизни российского общества, так и для политической. Отнесение земельных участков к объектам недвижимого имущества и признание многообразия форм собственности на землю создали основу для полноценного гражданского оборота земель сельскохозяйственного и иного назначения. Однако, как показала практика, одновременно с реализацией положений земельной реформы, возникали и возникают противоречия, связанные в первую очередь с правовым регулированием института права частной собственности на землю, которое выступает в роли «догоняющего» по отношению к стремительно развивающимся хозяйственно-экономическим связям.

Современная правовая ситуация в России характеризуется, среди прочего, тем, что относительно недавно вступил в силу Федеральный закон № 171-ФЗ от 23 июня 2014 года, направленный на регулирование вопросов возникновения, осуществления и прекращения прав на земельные участки, а также регламентирующий ряд нововведений в отношении предоставления государственных и муниципальных земель в частную собственность. Данным законом предусматривается ряд новых для граждан страны возможностей, среди которых, в частности, мы бы выделили следующие: – перераспределение за плату государственных и муниципальных земель или частных земельных участков; – получение гражданами в собственность бесплатно земельных участков в том случае, если они использовались более пяти лет; – продление срока проведения «дачной амнистии». Указанные правовые механизмы предоставляют в первую очередь гражданам РФ ранее недоступные им правовые инструменты. Стоит также отметить, что в последнее время резко возросло число земельных участков, переданных в собственность граждан, что привело к необходимости фиксации границ новых земельных участков в земельном кадастре. В связи с этим возникает необходимость в установлении и съемке границ, создании системы регистрации прав и ведения учета земель, проведении мероприятий по первичному установлению прав.

В «философии» земельной политики РФ к началу XXI века обозначились многочисленные проблемы, требующие, по нашему мнению, незамедлительного разрешения: земельное законодательство РФ стало крайне противоречивым, а по целому ряду вопросов – «пробельным» и «дефектным». Оно непрерывно подвергается изменениям, что в особенности является его существенным недостатком по причине того, что оно тем самым не обеспечивает стабильности, предсказуемости и прозрачности правовых отношений в регулируемой им сфере. Так, например, вопросы правового положения объектов земельных правоотношений, находящихся в частной собственности, не в полной мере были в свое время регламентированы в Земельном кодексе РФ в 2001 году. В связи с этим почти сразу возникла необходимость в модернизации земельного законодательства страны. Актуальна она и в наши дни.

Земля в Российской Федерации до настоящего время остается одним из важных ресурсов, оборот которого регулируется рядом ключевых нормативных актов. Так, в соответствии с п.1 ст. 65 Земельного кодекса в Российской Федерации существует презумпция платности земли в форме земельного налога или арендной платы. В силу этого земельный налог является, в сущности, неким налогово-правовым эквивалентом такого института гражданского права, как арендная плата. При этом стоит отметить, что в судебной практике это сходство иногда переходит во взаимозаменяемость^[11]. Так, например, при внесении арендной платы за земельный участок, принадлежащий публично-правовому субъекту, и переданному субарендатору, либо иному арендатору, судом при проверке точности начисления арендной платы учитывается факт оплаты земельного налога.

Указанный принцип (в части земельного налога) служит на благо местного самоуправления Российской Федерации, так как земельный налог является одним из двух налогов, которые составляют собственные доходы муниципальных образований. Однако в регулировании земельного налога существует ряд проблем, которые законодатель пытался решить в последнее время различными способами. Мы попробуем выяснить, позволил ли данный принцип платности, установленный Земельным кодексом, разрешить проблемы регулирования земельного налога и реализации иных вопросов местного значения.

Так, например, многие субъекты Российской Федераций в настоящее время ограничиваются лишь установлением закрытого перечня местных налогов, из числа которых муниципальные образования вправе вводить в действие те налоги, которые сочтут необходимыми. В городах федерального значения ситуация несколько иная. Так, Санкт-Петербург ввел земельный налог на своей территории, и его действие распространяется на все муниципальные образования (внутригородские территории)^[1]. Статья 12 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) закрепляет, что земельный налог и налог на имущество физических лиц устанавливается НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов поселений, городских округов о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих поселений и городских округов^[6].

Глава 31 НК РФ определяет правовое регулирование земельного налога: налогоплательщиками признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками, признаваемыми объектом налогообложения в соответствии с НК РФ на праве собственности, праве постоянного пользования или праве пожизненного наследуемого владения^[9]. При этом не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды. Следует отметить, что например, далеко не все постсоветские государства относят к объекту налогообложения земельные участки на праве собственности. Так, в Таджикистане земельный налог взимается с землепользователей, не являющихся собственниками участков^[8].

Таким образом, физические лица признаются плательщиками земельного налога при условии, что земельный участок, являющийся объектом налогообложения, принадлежит им на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения^[13]. Отметим, что на сегодняшний день земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование физическим лицам не предоставляются, на что указывает п. 2 ст. 20 Земельного кодекса РФ. Между тем ранее, до вступления в силу ЗК РФ, т.е. до 25.10.2001, физические лица располагали возможностью воспользоваться указанным выше правом.

Право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования или право пожизненного наследуемого владения возникает у физического лица с момента государственной регистрации земельного участка. Эта норма закреплена п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) и ряде других нормативных актов. Доказательством существования указанных выше зарегистрированных прав признается запись в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП).

Выше мы уже указывали, что судебная практика в этой сфере отличается известным динамизмом^[7]. Если проанализировать выводы Конституционного Суда РФ, в соответствии с которыми сделка по распоряжению земельным участком считается существующей с момента достижения согласия сторон в отношении существенных условий, то обязанность по уплате земельного налога должна возникать с момента заключения договора, а не с момента его государственной регистрации^[2]. Представляется, что если подобная практика будет поддержана другими судебными инстанциями, то это может привести к изменению порядка налогового учета плательщиков земельного налога или, как минимум, к изменению момента перехода обязанности по уплате земельного налога.

Специальный порядок возникновения обязанности по уплате земельного налога предусмотрен для собственников многоквартирного жилого дома в отношении земельного участка, на котором этот дом расположен^[3]. В соответствии с позицией Конституционного Суда, переход земельного участка под многоквартирным домом в собственность владельцев помещений в доме означает возникновение у них обязанности по оплате земельного налога. Само же право собственника в многоквартирном доме возникает с момента оформления права собственности на жилое помещение в этом доме.

Объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог (ст. 389 НК РФ). Не признаются объектом налогообложения изъятые из оборота, или ограниченные в обороте земельные участки, а также территории, приравненные к ним по статусу (например, земельные участки из состава лесного фонда).

Это свидетельствует о тесной связи налогового и гражданского права, так как именно гражданское (или, шире, частное) право регулирует вопросы гражданского оборота. И.В. Пронин ранее предлагал учитывать специфику земельного участка. Он указывал, что земельный участок может использоваться как для предпринимательских, так и для личных целей^[10].

Представляется, что отмеченная им особенность должна учитываться при расчете налоговой базы. Между тем, с предложением И.В. Пронина ввести отдельные налоги – налог на коммерческую недвижимость (недвижимость нежилого назначения) и недвижимость жилого назначения – мы не согласны. Это приведет к чрезмерному увеличению числа налогов, тогда как в рамках одного налога возможно учитывать специфику целевого использования земельных участков.

Л.И. Ушвицкий и Д.В. Маслов, со своей стороны, указывают, что «рынок земли и природных ресурсов в нашей стране развит слабо, а доход фактора «земля» в основном представлен налогами на природные ресурсы. Основным собственником земли и недр выступает государство, налогообложение фактора «земля» представляет собой модифицированные рентные отношения, поскольку платежи получает собственник ресурсов»^[12].

Налоговая база для физического лица определяется налоговыми органами, что следует из п. 4 ст. 391 НК РФ. Налоговые органы определяют налоговую базу на основании сведений, которые представляют организации, осуществляющие кадастровый учет, ведение государственного кадастра недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним^[4]. К.В. Дукашев отмечает, что возможно два способа определения налоговой базы для целей налогообложения налогом на землю. Первый способ сводится к исчислению стоимости периодических рентных платежей, которые собственник получает за использование своей недвижимости. Второй способ представляется собой определение капитальной стоимости земельного участка^[5]. Мы вполне согласны с К.В. Дукашевым относительно того, что необходимо применять второй способ, так как первый не в полной мере свидетельствует о реальном доходе с земельного участка (более того, владелец может не получать никакого дохода, используя участок только в целях отдыха или проживания).

Вместе с тем, законодатель пошел по иному пути, начав процесс повышения кадастровой стоимости земли. Исходя из анализа судебной практики, сравнительно большое число плательщиков посчитало данный путь неудачным, в связи с чем в наши дни раздается множество критический замечаний, которые в основном связаны с тем, что значительно возрос размер платежей по земельному налогу, а качество муниципальных услуг осталось прежним. Как нам представляется, необходимо избрать иной способ реализации принципа платности земли в форме земельного налога, который позволил бы без значительного «объема критики» разрешить проблемы финансирования местного значения.