Threats to conservation of World Heritage Site “Lake Baikal” and measures to reduce them (based on the results of the 44th session of the UNESCO World Heritage Committee)

Ditsevich Yaroslava Borisovna PhD in Law Leading Researcher of the Department of Theory and History of State and Law, Irkutsk Law Insitute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 yaroslavadi@mail.ru Other publications by this author

Kolobov Roman Yurievich PhD in Law Associate Professor of the Department of International Law and Comparative Jurisprudence of the Irkutsk State University Law Institute; Associate Professor of the Department of Civil Law of the East Siberian Branch of the Russian State University of Justice; Head of the Fundamental Research Department of the Research Institute of Legal Protection of Lake Baikal of Irkutsk State University 664074, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Ivan Franko str., 23a roman.kolobov@gmail.com Other publications by this author

Роль такого международного соглашения, как Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (далее – Конвенция ЮНЕСКО), заключенного почти полвека назад ^[1], в решении проблем сохранения наиболее ценных природных и культурных объектов, существующих на нашей планете, сложно переоценить. Большая вероятность исчезновения многих биологических видов Земли перестала существовать благодаря организационно-правовым механизмам, предусмотренным данным документом, имеющим мировое распространение.

На сегодняшний день общепризнанным является значимый вклад Конвенции в дело обеспечения сохранности уникальнейших природных объектов России, в том числе, лесов Коми, вулканов Камчатки и озера Байкал ^[2], в тот или иной период времени приобретших статус объектов всемирного наследия. При этом вывод о том, что включение объекта наследия в список всемирного наследия ЮНЕСКО позволяет утвердить значимость объекта в общемировом масштабе ^{[3, С.6]} видится особенно справедливым в контексте эффективности применения Глобальной стратегии по созданию репрезентативного, сбалансированного и достоверного Списка всемирного наследия ЮНЕСКО.

Для выстраивания комплексного видения актуального состояния проблематики настоящей статьи необходимо отметить, что в каждом государстве-участнике Конвенции об охране всемирного и культурного и природного наследия, в том числе в России, с нормами Конвенции коррелируют нормы целого ряда актов национального законодательства, принятых во исполнение ее норм. Если говорить непосредственно о механизме охраны объекта всемирного наследия «озеро Байкал», то к их числу, прежде всего, следует отнести федеральный закон «Об охране озера Байкал» ^[4] и ряд подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня, принятых во исполнение требований данного федерального закона, а также законы и подзаконные акты байкальских регионов (Иркутской области, Республики Бурятия и Забайкальского края) ^[5-8], в той или иной степени касающиеся вопросов сохранения экосистемы Байкала.

Отдельно отметим принятые на федеральном уровне, а также в вышеуказанных субъектах Российской Федерации правовые документы стратегического планирования, содержащие, в том числе, перечень мероприятий организационно-правового и иного характера в целях снижения антропогенной нагрузки на экосистему Байкала, организации рационального использования природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды на Байкальской природной территории ^[9-11].

С учетом значимости деятельности по обеспечению сохранения реки Селенга (основного притока Байкала, ощутимо влияющего на состояние самого крупного пресноводного озера планеты), оправданным является наличие ряда правовых документов, регулирующих вопросы российско-монгольского природоохранного сотрудничества ^[12,13], одним из определяющих факторов которого также является факт нахождения с 1994 года дельты реки Селенга в списке водно-болотных угодий международного значения, согласно Рамсарской конвенции ^[14,15].

Вместе с тем, анализ их содержания с учетом текущей экономико-политической обстановки в России и Монголии, приводит к выводу о недостаточной эффективности регламентирующих рассматриваемую сферу правовых норм и наличиисерьезных проблем в области обеспечения соблюдения природоохранных интересов при использовании указанными государствами трансграничных водных ресурсов (отмечаемых, в том числе, на состоявшейся в июле 2021 года 44 сессии Комитета всемирного наследия).

Действительно, в современный период одной из стратегических и сложных для реагирования угроз экологическому состоянию озера Байкал является планируемое строительство гидротехнических сооружений на монгольской части реки Селенги. Проекты использования Монголией гидроресурсов Селенги имеют достаточно долгую историю, однако практическую реализацию эти планы начали получать в последнее десятилетие в связи с реализацией проекта МИНИС, финансируемого структурами Всемирного Банка и предполагающего разработку документации по строительству различных объектов промышленной инфраструктуры в Монголии. На момент подготовки данной статьи (ноябрь 2021 г.) действие данного проекта завершено и, как указывается в документах МСОП и Центра всемирного наследия, по информации Правительства Монголии, техническое задание для проведения Региональной экологической оценки выполнено, а международный французско-монгольский научный консорциум в течение 15 месяцев будет проводить исследование на предмет потенциального влияния проектов строительства на биоразнообразие территорий планируемого негативного воздействия.

Таким образом, находящаяся в открытом доступе информация свидетельствует, что работы по проектировке гидротехнических сооружений продолжаются. Исходным началом в обсуждении этой непростой ситуации является принцип суверенного равенства государств. Каждое государство имеет суверенное право на использование природных ресурсов, расположенных на его территории, и монгольское правительство вправе реализовывать программы гидроэнергетики. Действие этого принципа значительным образом сужает возможности для отстаивания национальных интересов Российской Федерации. Первостепенную роль в этом процессе играют нормы международного права и обсуждаемой в настоящей статье Конвенции об охране всемирного наследия, участницами которой являются и Россия, и Монголия. Конвенция ЮНЕСКО уже сыграла значительную роль в пересмотре подходов монгольской стороны к проектированию гидротехнических сооружений на Селенге, поскольку решение Инспекционной комиссии Всемирного Банка о необходимости пересмотра подходов к реализации проекта МИНИС было во многом предопределено влиянием на объект всемирного наследия – озеро Байкал.

В анализируемом решении 44 Сессии Комитета всемирного наследия этой теме также уделено серьезное внимание в рассматриваемом контексте необходимости проведения экологической оценки. Комитет повторил свою просьбу о необходимости подготовки совместной российско-монгольской трансграничной стратегической экологической оценки существующих и планируемых проектов гидроэнергетики и управления водными ресурсами. Такая оценка должна служить основой для разработки ОВОС отдельных проектов, включая проекты строительства Шуренской ГЭС и Орхонского водоотвода. Комитет принял во внимание завершение формирования технического задания на проведение региональной экологической оценки и просил пояснить, как оно будет связано с трансграничной стратегической экологической оценкой, которую запрашивает комитет. В отношении проекта ГЭС Эгийн-Гол Комитет вновь напомнил о необходимости учитывать выводы миссии МСОП 2015 г. и необходимость оценки воздействия на места обитания исчезающих пресноводных и мигрирующих птиц экосистемы «река Селенга- озеро Байкал».

Анализ текущей ситуации с подготовкой трансграничной экологической оценки осложняется отсутствием открытой информации о деятельности, реализуемой органами власти России и Монголии и иными субъектами природоохранных правоотношений в данной сфере. Последние официальные сведения по этому вопросу содержатся в отчете Российской Федерации о состоянии сохранности озера Байкал за 2018 г., представленном в 2019 г., в котором указывается, что проведен ряд встреч российских и монгольских специалистов по рассматриваемым вопросам ^[16].

Нельзя не отметить значительный потенциал механизмов Конвенции о всемирном наследии для построения конструктивного сотрудничества с Монголией по вопросам охраны и устойчивого использования ресурсов реки Селенги и иных водных объектов и иных трансграничных рек ^[17]. Достаточно давно в системе охраны всемирного наследия начало формироваться отрицательное отношение к развитию промышленности в границах объектов всемирного наследия и на территориях, непосредственно к ним прилегающим.

Наиболее четко эта позиция артикулирована в отношении проектов добывающей промышленности. В 2003 году члены Международного совета по горному делу и металлам заключили соглашение «No-Go», предполагающее отказ от разработки месторождений, находящихся в границах объектов всемирного наследия. Впоследствии Комитет неоднократно обращался к государствам и лидерам промышленной индустрии с призывом уважать это соглашение и не допускать реализации проектов добывающей промышленности в границах объектов всемирного наследия либо иного негативного воздействия на них. Эти позиции отражены и в позиции МСОП как консультативного органа Комитета всемирного наследия ^[18].

Анализ решений Комитета, посвященных общим вопросам сохранения объектов всемирного наследия, показывает, что ведется масштабная работа по распространению идей соглашения «No-Go» и на другие отрасли промышленности и экономики ^[19]. Так, отмечен прогресс в диалоге с представителями банковского сектора; разработка соглашения с объединением лидеров страхового бизнеса (в части недопустимости страхования проектов, создающих риск причинения вреда объектам всемирного наследия); подтверждение Международной Финансовой Корпорацией позиции о недопустимости финансирования проектов по строительству промышленных объектов в границах природных и смешанных объектов всемирного наследия.

Наконец, особый интерес в контексте рассматриваемых проблем вызывает прогресс в коммуникациях России с Международной ассоциацией гидроэнергетики. На Международном конгрессе гидроэнергетики в 2019 был проведен семинар по обсуждению воздействия гидроэнергетики на объекты всемирного наследия и особо охраняемые природные территории. Как следует из доступных (и при этом весьма лаконичных) материалов по итогам Конгресса, участники пришли к понимаю необходимости повышения осведомленности о потенциальных рисках реализации проектов гидроэнергетики для объектов всемирного наследия и разработки общих подходов к решению этих проблем ^[20]. В этих целях создана совместная рабочая группа. Представляется, что одним из перспективных направлений усилий российских органов государственной власти и природоохранных организаций должно стать самое деятельное участие как в выработке указанных общих подходов в гидроэнергетике, так и в продвижении приоритетов защиты объектов всемирного наследия объединениями финансового и промышленного бизнеса.

Эволюция политических, экономических и социальных процессов в Монголии показала, что развитие промышленных и энергетических объектов на территории данного государства неизбежно. Предмет настоящего исследования ограничен проблематикой охраны озера Байкал, однако нельзя не отметить, что проекты использования водных ресурсов на территории Монголии могут оказать серьезное негативное воздействие и на экосистему Торейских озер, входящих в состав объекта всемирного наследия «Ландшафты Даурии», включенного в список всемирного наследия в 2017 году.

По этой причине основным способом отстаивания российских национальных интересов в области охраны природы является как вовлечение монгольских партнеров в систему международных природоохранных обязательств, так и использование инструментов «мягкого права» в самом широком его понимании. Развитие крупных проектов гидроэнергетики предполагает как использование услуг крупных зарубежных строительных организаций, так и привлечение финансирования из частных и публичных внутригосударственных источников. Связанность основных субъектов финансового и промышленного сектора обязательствами по строгой охране объектов всемирного наследия предопределит соблюдение самых высоких природоохранных стандартов. Ситуация с корректировкой реализации проекта МИНИС подтверждает эффективность такого подхода.

В фокусе внимания Комитета всемирного наследия в ходе 44 сессии оказались еще несколько острых экологических проблем, отмечаемых на Байкальской природной территории (в том числе, снижение природоохранного потенциала нормативно-правового регулирования сохранения байкальской экосистемы, сложность утилизации отходов Байкальского целлюлозно-бумажного комбината, неупорядоченное развитие туризма на Байкальской природной территории), явившихся предметом рассмотрения соавторов настоящей статьи в рамках отдельного исследования ^[21].

К числу проблем, создающих угрозу сохранению экосистемы озера Байкал, относится также недостаточная эффективность противодействия лесным пожарам, неоднократно прежде рассматриваемая Комитетом (в том числе, на сороковой и сорок второй сессиях). В частности, в 2016 г. Комитет отмечал, что несмотря на то, что естественные свойства озера существенно не пострадали, ряд особо охраняемых природных территорий подвергся существенному влиянию пожаров. В этой связи Комитет просил Российскую Федерацию произвести оценку влияния лесов на экосистему озера, принимая во внимание взаимосвязь между водами озера и лесами, окружающими озера, которые входят в состав объекта всемирного наследия ^[22].

В 2018 году на 42 сессии Комитет запрашивал информацию о плане управления лесами и мерах по контролю за пожарами, оценке влияния пожаров на экосистему озера. На 44 Сессии этот вопрос был поднят вновь: Комитет приветствовал подготовку проекта плана действий по совершенствованию системы защиты от лесных пожаров в границах объекта всемирного наследия «Озеро Байкал» и повторил свою просьбу представить обновленную информацию об оценке воздействия лесных пожаров на экосистему озера. Вопрос о пожарах получил более широкое освещение в ходе Сессии. В аналитическом докладе о состоянии сохранности объектов всемирного наследия этой проблеме был посвящен отдельный раздел ^[23].

В 2019-2021 годах во многих странах данная проблема актуализировалась. В частности, отмечалось значительное влияние лесных пожаров на леса национального парка Сымен (Эфиопия), Дождевых лесов восточного побережья Австралии, Охраняемой области Пантанал (Бразилия), охраняемой территории Капской флористической области (Южная Африка). При признании роли пожаров в качестве естественного процесса, определившего состояние экосистем и системы адаптации видов (в первоисточнике : «shaped ecosystems and species adaptaition» - примеч. соавт.), отмечается возрастание частоты пожаров, вызываемых изменением климата, обусловленным деятельностью человека.

Усугубление проблем противодействия лесным пожарам в последние годы приводит к беспрецедентному росту объемов ущерба байкальской экосистеме. Кроме того, ввиду недостаточной эффективности борьбы с пожарами в лесу, огонь все чаще приближается к населенным пунктам. В том числе, в целях борьбы с указанным явлением, в рамках научного консорциума, сформированного на базе институтов Сибирского отделения РАН в целях создания эффективной системы научных исследований, проводятся исследования, направленные на раннюю диагностику и выявление лесных пожаров. Программа «Фундаментальные основы, методы и технологии цифрового мониторинга и прогнозирования экологической обстановки Байкальской природной территории» призвана решить задачу по сбору объективной и непрерывной информации о состоянии уникального природного объекта ^[24].

Еще одна проблема, отмеченная в решении Комитета по итогам 44 сессии – нелегальное строительство на побережье Байкала. Комитет выразил озабоченность в связи с сообщениями об увеличении количества незаконных построек на берегу озера (в том числе, в границах особо охраняемых природных территорий) и просил Российскую Федерацию принять срочные меры по этому вопросу. Возведение самовольных построек в границах объекта всемирного наследия «Озеро Байкал» угрожает экологическому состоянию озера не только по причине нарушения природоохранных требований при их строительстве. Нередки случаи, когда такие постройки возводятся для осуществления предпринимательской деятельности в области организации туризма с нарушением установленных законом требований. Возрастающие потоки туристов в такие средства размещения усиливают антропогенную нагрузку на экосистему озера. Нельзя сбрасывать со счетов и социальный аспект. Такой полулегальный бизнес встраивается в местную экономическую систему и обеспечивает заработок местному населению, а последующий снос таких самовольных построек способен вызвать социальную напряженность. Поэтому следует всячески поддержать рекомендацию Комитета о принятии срочных мер по борьбе с незаконным строительством в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории.

Проведенный анализ показывает, что Комитет всемирного наследия отмечает наиболее серьезные угрозы состоянию экосистемы озера Байкал. При этом в системе охраны всемирного наследия существуют действенные механизмы решения проблем. В частности, значительным недооцененным потенциалом обладают механизмы различных видов экологической оценки (о необходимости проведения которой в отношении тех или иных видов деятельности, оказывающей влияние на экосистему Байкала, постоянно указывается в решениях Комитета), а также инструментарий по развитию туризма и привлечению местного населения к решению вопросов управления объектом всемирного наследия.

К числу рассматриваемых действенных инструментов сохранения байкальской природы относится и Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. В обыденном представлении этот Список представляет собой санкцию, меру наказания. Комитету всемирного наследия известна эта проблема, и ей было посвящено отдельное исследование ^[25], которое уже становилось предметом рассмотрения авторов настоящей статьи ^[26].

На 44 Сессии Комитет подтвердил, что Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, является инструментом решения задач сохранения уникальных объектов, и в целом реализации идей устойчивого развития, являющегося признанной на международном уровне концепцией развития человечества ^{[27, С.20]}.

Представляется, что при определенных условиях этот инструмент может использоваться и для решения природоохранных задач на объекте всемирного наследия «Озеро Байкал». Прежде всего, это касается урегулирования вопроса возможного строительства Монголией гидротехнических сооружений на реке Селенге. При неблагоприятном для окружающей среды развитии этой ситуации постановка вопроса о внесении Байкала в Список объектов всемирного наследия, находящихся под угрозой, позволит не только привлечь внимание мировой природоохранной общественности, но и не допустить финансирования строительных работ со стороны международных институтов развития и крупных банковских холдингов. Как отмечалось ранее в настоящей статье, угроза причинения вреда объекту всемирного наследия на сегодняшний день рассматривается как основание для отказа в предоставлении кредитов со стороны структур Всемирного банка, например, со стороны Международной финансовой корпорации.

В завершение рассмотрения проблем сохранения озера Байкал, подлежащих решению с использованием, в том числе, международно-правовых инструментов, видится необходимым отметить солидарность большинства ученых во мнении о значимой природоохранной функции правового статуса объекта всемирного наследия, присвоение которого, по своей сути, является предпосылкой создания режима особой правовой защиты таких объектов ^[28-30].

Представляется, что во многом данное положение дел обусловлено активной позицией, занимаемой Комитетом всемирного наследия в целях способствования практической реализации норм Конвенции ЮНЕСКО и иных правовых документов, ежегодно принимаемых по итогам углубленного изучения текущих угроз сохранности объектов всемирного наследия. Анализ практики деятельности Комитета приводит к выводу о необходимости продолжения осуществляемой данным органом работы по укреплению статуса и повышения авторитетности формулируемых им предложений.