Russian Education underway towards the market: conceptual grounds and administrative objectives

Trofimova Irina Nikolaevna Doctor of Politics Leading Scientific Associate, Institute of Sociology of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences 117218, Russia, g. 117218 Moskva, ul. Krzhizhanovskogo, 24/35, k.5, of. 411 itnmv@mail.ru Other publications by this author

Введение. Научно-технический прогресс всегда сопровождается экономическими и социальными изменениями, в том числе в сфере образования. Особенностью сегодняшнего дня является беспрецедентно быстрое развитие, распространение и обновление технологий. Нет сомнений, что формальные и неформальные структуры обучения также будут преобразованы для удовлетворения созданных потребностей и максимизации появившихся возможностей.

Для преодоления разрыва между текущим состоянием сферы образования и тем, что потребуется в ближайшем будущем, государство формулирует концепцию и целеполагание преобразований, а также разрабатывает механизмы управления ими в соответствии с теми задачами, которые стоят перед обществом. Результативность преобразований являтся актуальной проблемой особенно в России, где вклад образования в экономику остается низким, несмотря на все предпринимаемые государством меры. Объемы государственных расходов на высшее образование выросли с 24,4 млрд. руб. в 2000 г. до 585,2 млрд. руб. в 2019 г., т.е. почти в 23 раза [Индикаторы образования 2021: 97], но этого оказалось недостаточно для того, чтобы успешно конкурировать со странами-лидерами. Как показывает Глобальный индекс конкурентоспособности талантов [The Global Talent 2020], влияние знаний на экономику наиболее заметно в Сингапуре, США, Великобритании, Швейцарии. Динамично развивающиеся экономики также демонстрируют заметный рост по данному показателю. В первую очередь это относится к Китаю, где оценка влияния знаний и навыков на конкурентоспособность в глобальном масштабе выросла с 28,8% в 2013 г. до 44,86% в 2020 г. Для сравнения, в России аналогичные показатели за этот же период изменились не столь заметно: с 39,43% до 42,97% соответственно.

В фокусе исследования лежит связь между стратегическими целями государства в сфере развития экономики и ответами, которые может дать система образования на текущие вызовы в условиях рынка. Задачами исследования являются: 1) анализ теории человеческого капитала применительно к перспективам маркетизации образования; 2) определение способов концептуализации человеческого капитала в государственной образовательной политике; 3) определение характера влияния нового публичного менеджмента (НПМ) на развитие сферы образования. Предположение о том, что ориентация на рынок и максимизацию прибыли имеет противоречивое влияние на российскую систему образования, является гипотезой исследования.

Теория человеческого капитала: две линии критики. В глобальной конкуренции экономик России так и не удалось в полной мере использовать свое главное преимущество – человеческий капитал. Согласно определению Всемирного Банка, человеческий капитал понимается как совокупность знаний, навыков и состояния здоровья, в которые люди вкладывают средства и которые они аккумулируют в течение своей жизни, что позволяет им реализовывать свой потенциал в качестве полезных членов общества [World Bank 2021]. Причиной слабой отдачи человеческого капитала в нашей стране, как видится, является резкий поворот в сторону рыночной экономики, получивший название "шоковой терапии" и приведший к вытеснению общественных ценностей рыночными. Образование как институт, процесс и сфера деятельности стало восприниматься частью рыночных отношений, а его эффекты стали оцениваться с точки зрения прибыльности, а не развития собственно человеческого потенциала.

Основным концептом в аргументации образования как экономической деятельности стал человеческий капитал, разработанный и получивший развитие в работах Дж. Минцера, Г. Беккера, М. Фридмана, Т. Шульца, Дж. Хекмана [Mincer 1958; Becker 1964; Фридман 2006; Schultz 1963; Хекман 2011]. С 1960-х гг. теория человеческого капитала доминировала в экономике, политике и общественном понимании связи между образованием и работой. Широко распространилось мнение, что образование, прежде всего, высшее образование – это способ получения экономического капитала, и именно образование, а не социальное происхождение или культурный капитал, определяет степень производительности труда, карьерный рост и, соответственно, размер заработной платы. Теория человеческого капитала специфическим образом «помирила» законы свободного рынка и идею равных возможностей, предложив рассматривать повышение уровня образования в виде капиталовложения, не только поощряемого обществом, но и доступного в той или иной форме каждому. Образование также стало рассматриваться как товар или услуга, и этот взгляд, казалось, был взаимно приемлемым как для рынка, так и для государства и отдельных граждан, позволяя каждой стороне максимизировать свою выгоду.

Данная точка зрения, однако, имеет не только своих сторонников, но и оппонентов. Можно выделить две общие линии критики теории человеческого капитала: социальную и экономическую. Для большинства исследователей ключевой проблемой здесь является трансформация социальных обязательств государства в сфере образования в условиях рыночной экономики [Piketty 2014; Spring 2015; Marginson 2019]. Основные вопросы касаются того, насколько государство готово поддерживать нуждающиеся слои населения, у которых нет ресурсов для получения хорошего образования и, следовательно, в дальнейшем высокооплачиваемой работы, нет возможностей быть включенным в процесс непрерывного образования и, следовательно, совершенствовать свою квалификацию, развивать карьеру и повышать уровень своего благосостояния. Вопросы вызывает и то, как государство идеологически оформляет, морально оправдывает и практически реализует ту или иную степень социальной поддержки населения, ведь очевидно, что, хотя процесс маркетизации повсеместно охватывает все большее число образовательных институтов и практик, включая дошкольное образование, в каждой отдельной стране он имеет свою специфику.

Другая линия критики связана с тем, что образовательная политика, основанная на теории человеческого капитала, в большей степени отражает потребности индустриального общества в работниках с конкретными навыками и подчеркивает роль государства в обеспечении такой рабочей силой. Но эти потребности в постиндустриальном обществе с его высокой динамикой, изменчивостью и неопределенностью могут быть совсем иными. Данное несоответствие обостряет проблему роста числа людей с "лишними" знаниями и навыками, которые не востребованы или не в полной мере востребованы в современной экономике. Соответственно, образовательный процесс должен стать более гибким и чувствительным к текущим и, что еще более важно, будущим потребностям экономики, где ключевую роль будут играть технологические инновации. Эти критические замечания подводят к необходимости развития теории и концептуализации когнитивных, личностных и универсальных компонентов человеческого капитала, которые могут быть эффективно реализованы в разных областях человеческой жизнедеятельности и дополнять друг друга, если речь идет о конкретной профессиональной деятельности [Кузьминов, Сорокин, Фрумин 2019: 25].

Основные линии критики теории человеческого капитала предполагают возможные способы обоснования целей государства в сфере образования: с одной стороны, сдерживание роста социального неравенства в доступности, качестве и разнообразии образовательных услуг, включая увеличение объемов и видов помощи нуждающимся, поддержку образовательных объектов и инфраструктуры; с другой, стимулирование ответственности самих людей, включая приобретение ими знаний и навыков, необходимых для самореализации и роста собственного благополучия.

Ответом на эту дилемму стало развитие представлений о необходимости более глубокой дифференциации ресурсов, целей и ожидаемых результатов образовательного процесса. Так, по мнению Дж. Хекмана, в условиях жестких ограничений государственного бюджета нет смысла рассматривать активные программы инвестирования в образование для всех, необходимо инвестировать в самых молодых и талантливых; для других групп населения достаточным будет поддерживать их связь с экономикой и обществом [Хекман 2011: 78-79]. Однако этот неолиберальный по своей сути подход неизбежно ставит вопрос о необходимости взаимодействия государства и гражданского общества, без чего государственная образовательная политика не только теряет свою легитимность, но и имеет риски стать инструментом реализации целей отдельных групп интересов. Именно отсутствие прозрачности и открытости политики государства в сфере образования, подмена ценностей и манипулирование общественными интересами, прежде всего, вызывают критику со стороны авторитетных исследователей [Lorenz 2012; Brown 2016; Roberts-Holmes, Moss 2021].

Концепт «человеческий капитал» в образовательной политике России. В советский период у людей сформировался устойчивый стереотип: хорошее образование – это путь к лучшему качеству жизни и лучшей профессиональной самореализации. После распада СССР на фоне слабого государственного контроля и массовизации высшего образования миллионы российских граждан получили возможность повысить свой социальный и экономический статус, а экономика получила импульс развития благодаря новому качеству человеческого потенциала [Кузьминов, Юдкевич 2021: 16].

С начала 2000-х гг. государство стало активно инкорпорировать концепт "человеческий капитал" в идеологию образовательной политики. В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года (Приложение к приказу Минобразования России от 11.02.2002 г. № 393) было подчеркнуто значение образования как важнейшего фактора формирования нового качества экономики и общества. Спустя три года в Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 гг. (Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803) появился тезис о необходимости формирования эффективного человеческого капитала и профессиональных кадровых ресурсов, обладающих квалификацией необходимого уровня. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) тезис о необходимости создания более высокого качества человеческого капитала дополняется перечислением способов его повышения, а сам концепт используется для концептуального обоснования целей научно-технологической политики, регионального развития, поддержки среднего класса и др.

Можно сказать, что первое десятилетие 2000-х гг. стало периодом постепенного утверждения концепта «человеческий капитал» в идеологии образовательной политики, а следующее десятилетие – временем ее практического воплощения. Отличительной особенностью этого периода стало вычленение стратегической повестки дня и утверждение проектного менеджмента в качестве неотъемлемого компонента реализации государственной политики. Например, на заседании Совета по стратегическому развитию и национальным проектам 13 июля 2016 г. было отмечено, что в фокусе проектного управления будет развитие электронных форм образования, одним из ключевых факторов которого является человеческий капитал. В Перечне инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 октября 2021 г. № 2816-р) электронное образование рассматривается уже в контексте более долгосрочного и комплексного планирования. Сегодня концепт "человеческий капитал" используется в качестве объединяющего в идеологии национальных проектов «Здравоохранение», «Образование», «Демография», «Культура» (Указ президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 7 мая 2018 г.).

Таким образом, концепт «человеческий капитал» был не просто инкорпорирован в идеологию государственную образовательную политику, поменялся контекст его применения: сначала в сравнении с тенденциями мирового развития, а потом как общий, «зонтичный» термин, объединяющий стратегические приоритеты и долгосрочные цели государства.

Согласно разработкам Всемирного Банка (World Bank), индекс человеческого капитала в России в 2018 г. составлял 0,73 и обеспечивал 34-е место среди 157 стран, в 2020 г. – 0,68 и 41-е место среди 174 стран мира [World Bank 2021]. Это означает, что производительность труда ребенка, родившегося сегодня в Российской Федерации, по достижении им совершеннолетия составит 68% от потенциального уровня, который возможен при условии получения полного образования и полноценного здоровья. Но в какой степени приращение человеческого капитала и его отдача зависят от самих людей, а в какой – от государства?

Изучение человеческого капитала россиян показывает, что усилия людей и политика государства нередко идут «вразнобой». С одной стороны, имеют место низкая мотивация людей к непрерывному образованию и недостаток достижительной мотивации в сфере труда, с другой, ограниченное количество высококвалифицированных рабочих мест и сфер деятельности [Латов, Тихонова 2021]. С одной стороны, люди и семьи часто не могут позволить себе расходы на приобретение человеческого капитала, с другой, высокооплачиваемые рабочие места занимаются независимо от профессиональных качеств работника благодаря личным связям. В результате даже в тех случаях, когда требуемые инвестиции в человеческий капитал невелики, люди не видят смысла в получении и продолжении образования, руководствуясь распространенными неформальными социальными нормами и практиками. Соответственно, концепт "человеческий капитал" в идеологии государственной образовательной политики должен восприниматься в двух взаимосвязанных контекстах: развития (создание условий и стимулов для получения и продолжения образования, сбережения здоровья, социальной активности и др.) и эффективного использования в экономике (создание условий и стимулов для высококвалифицированного труда).

Менеджмент в образовании. Реформа системы образования не могла бы осуществиться без реформирования системы государственного управления. В 1980-х гг. на смену концепции государства всеобщего благоденствия пришла концепция государства-менеджера, для которого на первое место выходит экономическая целесообразность, а не социальные обязательства государства и потребности граждан. Новый публичный менеджмент (НПМ) способствовал институционализации неолиберальных ценностей посредством введения новых параметров контроля, отчетности и оценки результатов деятельности. При этом нельзя не согласиться с мнениями, что ценностные установки государства на квантификацию и маркетизацию одновременно ведут к деформации профессиональных взаимодействий [Осипов 2020: 17] и девальвации таких основополагающих ценностей, как социальное равенство, гражданственность, социальная справедливость и др. [Пушкарева, Соловьев, Михайлова 2018: 141].

Идеи НПМ в России начали реализовываться позднее, чем в развитых западных странах, но они легли на «благодатную почву». Дело, однако, не в том, что российское общество оказалось готовым к рынку, а в том, что в нем оказались сильны авторитарные традиции. Последствия кризисной ситуации 1990-х гг. и отсутствие развитого и сильного гражданского общества подвигли государство к использованию НПМ для продвижения своего «узкого» видения перспектив развития – без глубокого анализа и учета интересов общества.

Примечательно, что противники концепции НПМ обнаруживают его сходство с типом менеджмента в бывших коммунистических государствах. В то время как коммунизм означает тоталитаризм государственного сектора, НПМ означает тоталитаризм частного сектора: и тот, и другой игнорируют взаимозависимость и взаимодополняемость государственных и частных секторов, что в обоих случаях приводит к катастрофическим последствиям [Lorenz 2012: 608]. Этот разрыв выражается и в том, что доминирующая идеология стремится исключить возможность какого-либо влияния критики со стороны своих оппонентов, что достигается через различные институциональные, организационные и информационно-коммуникативные рестриктивные практики. Конечно, такая ситуация складывается не один год и даже не одно десятилетие, но общий тренд очевиден: менеджеры руководствуются оценками ситуации на рынке и логикой управления активами и пассивами, в качестве которых могут выступать и люди, и отношения между ними.

Одним из негативных последствий реализации идеологии и практики НПМ является разрушение профессиональной среды. Существует большое число публикаций, авторы которых выражают тревогу по поводу противостояния интересов профессионалов и управленцев [Бодрова, Калинов 2018; Рубинштейн, Бураков 2021]. Дело не только в том, что менеджеры часто не понимают специфики той области, которой они руководят, но также и в том, что специалисты теряют мотивацию в своей деятельности, поскольку на смену профессиональным стандартам и профессиональной этике приходят стандарты и этика рынка.

Особенно тревожной данная ситуация выглядит применительно к будущим поколениям профессионалов. Результаты социологических опросов свидетельствуют, что сочетание идей и практики НПМ и авторитарных традиций специфическим образом сказывается на интересе молодежи к исследовательской деятельности, ставшей неотъемлемой частью современного процесса образования. С одной стороны, расширились возможности студентов и аспирантов для участия в исследовательских проектах, что поддерживается, прежде всего, требованиями грантовых программ государственных научных фондов, созданы научно-исследовательские структуры рыночного типа. С другой стороны, исследовательские коллективы во многом воспроизводят авторитарный стиль руководства. По опыту самих молодых участников, исследовательские проекты способствуют в основном развитию аналитических и творческих навыков, стимулируют информационный поиск и дальнейшее обучение. Однако формированию так называемых «навыков 21 века», на которые делается акцент в политике маркетизации образования, проекты способствуют в наименьшей степени. Так, 74% аспирантов отмечают, что участие в исследовательском проекте способствует развитию аналитических навыков и только 18% – творческой коммуникабельности, 16% – инициативе и предпринимательству, 13% – лидерству и руководящим навыкам [Трофимова 2018: 456-457].

Сочетание принципов НПМ с авторитарными традициями привели к неоднозначным результатам. Интерес к научно-исследовательскому творчеству и инновационной деятельности противоположны жесткому регулированию со стороны государства, следствием чего является сильный разброс качества образовательных учреждений и образовательных программ, а также низкая восприимчивость сферы образования к инновациям [Кузьминов, Юдкевич 2021: 16-17]. В целом, НПМ для российского образования означает не столько эффективное управление, сколько инструмент его реформирования и, в конечном счете, привязки к рынку, включая не только цели, содержание и оценки результативности образовательного процесса, но также связанные с ним идеалы, ценности и социальные отношения. Не имея органичной основы в российских управленческих традициях и культуре, НПМ обозначил новые (неготовность к рынку, неопределенность «правил игры») и усугубил старые (иерархия, авторитаризм, бюрократизм) проблемы в сфере образования [Сигман 2008; Осипов 2020]. Кроме того, и это признается многими исследователями [Tolofari 2005; Hall et al. 2015], внедрение принципов НПМ способствовало усилению социального неравенства и обострению ценностных конфликтов на уровне национальных и локальных систем образования.

Заключение. Реализуемая сегодня модель публичного управления по концепции НПМ имеет противоречивое влияние на сферу образования. С одной стороны, отмечается стремление сделать образование открытым, современным, экономически оправданным, а с другой, игнорируется влияние неэкономических факторов. Это заставляет обратить внимание на качество управленческого воздействия, которое должно быть нацелено не только на максимизацию отдачи человеческого капитала, но, прежде всего, на его развитие.