Regulatory sandboxes: comparative-legal study on the institution of experimental legal regimes in the Russian Federation and regulatory laboratories in Georgia

Makarov Vladislav Olegovich ORCID: 0000-0002-3818-6328 PhD in Law Docent, the department of Constitutional and Municipal Law, Volgograd State University 400062, Russia, Volgogradskaya oblast', g. Volgograd, pr-t. Universitetskii, 100 makarov.legal@gmail.com Other publications by this author

Введение. В 2020 году в Российской Федерации был принят, а в 01 января 2021 года вступил в силу Федеральный закон от 31.07.2020 N 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации». Данный закон направлен на создание в Российской Федерации регулятивных песочниц (regulatory sandboxes) – особых режимов, которые позволяют организациям протестировать эффективность инновационных технологий при реализации своих продуктов и услуг без риска нарушения законодательства. При этом Российская Федерация является не единственным государством, интегрирующим институт правовых экспериментов в свою правовую систему. Так, в Грузии также активно реализуются меры по созданию регулятивных песочниц. В связи с этим представляется целесообразным произвести сравнительно-правовое исследование института экспериментальных правовых режимов в Российской Федерации и регуляторных лабораторий в Грузии.

Методология исследования. Автором направлен запрос в Национальный Банк Грузии о предоставлении информации о правовом регулировании института регулятивных песочниц и практики его реализации. На основе полученного ответа произведен анализ грузинского законодательства в части регуляторных лабораторий – указа Президента Национального банка Грузии №110/04 от 25.05.2020 г. «Об утверждении Положения об установлении основ регулирования регуляторных лабораторий Национальным банком Грузии и их использовании». Также осуществлено толкование российского Федерального закона от 31.07.2020 N 258-ФЗ (в ред. Федерального закона от 02.07.2021 N 331-ФЗ) «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации». Основным методом исследования является сравнительно-правовой, с помощью которого выделяются общие черты и отличия правового регулирования и практики реализации сравниваемых институтов в Российской Федерации и Грузии. Кроме того используются методы формальной логики, системного и структурного анализа.

Результаты. В мировой практике наиболее универсальным и распространенным термином, используемым для особых режимов, которые позволяют организациям протестировать эффективность инновационных технологий при реализации своих продуктов и услуг без риска нарушения законодательства, является «регулятивная песочница» ^{[1, 2]}. При этом в Российской Федерации официально принятой и нормативно закрепленной категорией является «экспериментальный правовой режим», что носит более абстрактный характер и соответствует официально-деловой стилистике юридического языка. В Грузии используется термин «регуляторные лаборатории», включающие в себя специальные правовые режимы в сфере финтеха. Таким образом, регулятивные песочницы являются общим понятием, включающим в себя как экспериментальные правовые режимы в России, так и регуляторные лаборатории в Грузии.

Основным источником правового регулирования регулятивных песочниц в Российской Федерации является Федеральный закон от 31.07.2020 N 258-ФЗ (в ред. от 02.07.2021) «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации», а также многочисленные подзаконные нормативные правовые акты ^[3-26].

В Грузии деятельность «песочниц» регламентируется на уровне Национального банка Грузии. Единственным нормативным актом, содержащим общие положения установления регулятивных лабораторий, является указ Президента Национального банка Грузии №110/04 от 25.05.2020 г. «Об утверждении Положения об установлении основ регулирования регуляторных лабораторий Национальным банком Грузии и их использовании».

Российское законодательство достаточно подробно регламентирует область применения экспериментальных правовых режимов. Их установление возможно исключительно в сфере цифровых инноваций, под которыми в законе понимаются новые или существенно улучшенные продукт (товар, работа, услуга, охраняемый результат интеллектуальной деятельности) или процесс, новые метод продаж или организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях, введенные в употребление, созданные или используемые по таким направлениям, как медицинская деятельность, в том числе с применением телемедицинских технологий и технологий сбора и обработки сведений о состоянии здоровья и диагнозах граждан, фармацевтическая деятельность; проектирование, производство и эксплуатация транспортных средств, в том числе высокоавтоматизированных транспортных средств и беспилотных воздушных судов, аттестация их операторов, предоставление транспортных и логистических услуг и организация транспортного обслуживания; сельское хозяйство; финансовый рынок (с применением технологий, перечень которых утверждается Центральным банком Российской Федерации); продажа товаров, работ, услуг дистанционным способом; архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция, снос объектов капитального строительства, эксплуатация зданий, сооружений; предоставление государственных и муниципальных услуг и осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, осуществление иных полномочий и функций государственными органами и органами местного самоуправления; промышленное производство (промышленность); иные направления разработки, апробации и внедрения цифровых инноваций, установленные Правительством Российской Федерации, с применением технологий, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (или Центральным Банком РФ в сфере финансовых рынков).

Грузинское законодательство не устанавливает конкретных сфер для создания регулятивных песочниц. Вместе с тем экспериментальное регулирование применимо исключительно к сфере финансовых технологий, поскольку обязательным требованием к заявителю является его подведомственность Национальному банку Грузии. Предлагаемые инновации также должны соответствовать хотя бы одному из следующих условий: 1) повышение доступности, эффективности, безопасности и (или) качества финансовых услуг и (или) продуктов; 2) повышение эффективности управления рисками предприятий, находящихся под надзором Национального Банка Грузии; 3) предоставление потребителям значительные дополнительные преимущества; 4) способствование увеличению финансового участия.

В Российской Федерации инициатор или инициаторы, являющиеся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, должны соответствовать следующим требованиям: 1) отсутствие недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (за исключением сумм, на которые предоставлены отсрочка, рассрочка, инвестиционный налоговый кредит в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, которые реструктурированы в соответствии с законодательством Российской Федерации и по которым имеется вступившее в законную силу решение суда о признании обязанности заявителя по уплате этих сумм исполненной) за прошедший календарный год, размер которых превышает 25 процентов балансовой стоимости активов инициатора, по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период. Инициатор считается соответствующим установленному требованию в случае, если им в установленном порядке подано заявление об обжаловании указанных недоимки, задолженности и решение по такому заявлению на дату рассмотрения инициативного предложения не принято; 2) отсутствие у инициатора - индивидуального предпринимателя, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа, либо члена коллегиального исполнительного органа или совета директоров (наблюдательного совета) юридического лица судимости; 3) инициатор, зарегистрированный в качестве юридического лица, не находится в процессе реорганизации, ликвидации, в отношении его не возбуждено производство по делу о несостоятельности (банкротстве), инициатор, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, не находится в процессе прекращения деятельности, в отношении его не возбуждено производство по делу о несостоятельности (банкротстве); 4) инициатор не является иностранным юридическим лицом, а также российским юридическим лицом, в уставном (складочном) капитале которого доля участия иностранных юридических лиц, местом регистрации которых являются государства или территории, включенные в утверждаемый Министерством финансов Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении таких юридических лиц, в совокупности составляет 50 и более процентов; 5) требованиям к субъекту экспериментального правового режима, которые инициатор предлагает установить в программе экспериментального правового режима.

В Грузии заявителем может быть организация, регулируемая Национальным банком Грузии, предлагающая новые технологии для рынка финансовых услуг и продуктов, советующие хотя бы одному из указанных ранее критериев. При этом такие финансовые услуги и (или) продукты, требуют одобрения Национальным банком Грузии и (или) изменения или создания нового нормативно-правового регулирования. Также кандидат должен обосновать полезность, функциональность и связанные риски своей инициативы. Следовательно, предложение не должно создавать системные риски для отрасли.

Кроме того, российское законодательство устанавливает сложную и разветвленную систему регулирующих правовые эксперименты органов.

1) Регулирующий орган – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере, в которой инициируется, устанавливается и реализуется ЭПР. В соответствии с установленными законом направлениями создания и внедрения цифровых инноваций (медицина, сельское хозяйство, архитектура и строительство, промышленное производство, транспорт и пр.) такими органами выступают профильные министерства. Исключение составляет сфера финансового рынка, регулирующие функции в которой выполняет Центральный банк РФ.

2) Уполномоченный орган – это федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ на осуществление функций по нормативному правовому регулированию и полномочий, предусмотренных Федеральным законом «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации. Таким органом для всех направлений, кроме инноваций в сфере финансового рынка, в соответствии с п. 1 постановления Правительства РФ от 05.06.2008 N 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» ^[3] в настоящее время является Министерство экономического развития РФ.

3) Организация предпринимательского сообщества – определяемая Правительством РФ (или Банком России по вопросам сферы финансового рынка) некоммерческая организация, представляющая предпринимательское сообщество по вопросам ЭПР. В настоящее время такая организация определена распоряжением Правительства РФ от 28.10.2020 N 2790-р «Об определении автономной некоммерческой организации "Цифровая экономика" организацией, представляющей предпринимательское сообщество по вопросам экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций» ^[13].

4) Координационный орган – орган, определяемый Правительством РФ для разрешения разногласий между государственными органами и организациями по результатам рассмотрения инициативных предложений и иных вопросов, регулируемых Федеральным законом «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации». Конкретный орган, осуществляющий такие полномочия, в настоящее время нормативно не определен.

5) Центральный банк РФ занимает в списке субъектов-регуляторов ЭПР особое положение. Если остальные участники регулирования выделены по функциональному критерию (полномочия между ними распределены в соответствии с функциями, выполняемыми в отношении всех песочниц), то для сферы ведения Банка России установлен предметный критерий: в случае, если цифровая инновация относится к сфере финансового рынка, то полномочия по обеспечению её реализации в рамках ЭПР принадлежат исключительно Центральному банку РФ. Так, Банк России определяет уполномоченный орган по вопросам ЭПР, регулирующий орган, а также организацию, представляющую предпринимательское сообщество в вопросах ЭПР.

Поскольку в отличие от России регуляторные песочницы в Грузии могут устанавливаться исключительно в финтех сфере, единственным регулятором выступает Национальный банк Грузии. Специализированным подразделением является Управление развития финансовых и надзорных технологий Национального банка Грузии.

Указанное отличие обуславливает и определение субъектов, осуществляющих оценку результатов правового эксперимента: если в Российской Федерации мониторинг и оценку эффективности и результативности осуществляют уполномоченный орган, регулирующий орган и организация предпринимательского сообщества (в зависимости от сферы тестируемой цифровой инновации), то в Грузии – Национальный банк.

В российской модели функционирования регулятивных песочниц можно выделить следующие стадии: 1) внесение инициативного предложения; 2) рассмотрение инициативного предложения; 3) установление; 4) проведение; 5) мониторинг и оценка эффективности и результативности. Факультативными стадиями являются изменение, приостановление или прекращение.

Грузинская модель правового регулирования регулятивных лабораторий предполагает: 1) проверку идеи; 2) проверку концепции; 3) проверку применения продукта в реальных условиях. Национальный банк определяет условия и сроки, необходимые для каждого этапа индивидуально, с учетом специфики конкретных финансовых услуг или продуктов.

Рассматривая практику реализации регулятивных песочниц, необходимо отметить, что по состоянию на 01.10.2021 г. в Российской Федерации за период действия закона (с 01.01.2021 г.) поступило 13 инициативных предложений по установлению экспериментальных правовых режимов, 3 из которых не содержали описания цифровой инновации или обоснования. По результатам первичного рассмотрения инициатив в Минэкономразвития России всем 13 проектам было отказано в установлении экспериментального правового режима, в результате чего они не были переданы на рассмотрение.

В Грузии за 2020 год на рассмотрение было представлено 42 проекта от 26 организаций, которые были направлены на запуск онлайн-идентификации для внедрения удаленных сервисов. Высокий интерес организаций к удаленным сервисам и, как следствие, особое изобилие приложений отчасти объясняется глобальной пандемией. Однако из-за технологических достижений и требований клиентов был также довольно высокий интерес к развитию онлайн-сервисов на финансовом рынке.

Из проектов онлайн-идентификации, представленных в Регулятивную лабораторию при Национальном банке Грузии в 2020 году, 15 проектов от 13 организаций были одобрены для перехода на заключительный этап «Проверка применения продукта в реальных условиях». К концу 2020 года 14 проектов все еще обсуждались. По состоянию на 01.10.2021 года 6 проектов находятся в стадии проверки применения в реальных условиях, а тестирование 10 проектов завершено.

Выводы. Сравниваемые государства используют различную терминологию в отношении регулятивных песочниц: экспериментальные правовые режимы в Российской Федерации и регуляторные лаборатории в Грузии.

При этом в РФ действует подробное правовое регулирование рассматриваемого института, включающее в себя Федеральный закон, а также 24 подзаконных нормативных правовых актов. В отличие от России в Грузии действует лишь один подзаконный нормативный правовой акт, регулирующий национальные лаборатории на уровне акта Президента Национального банка Грузии.

Российское законодательство допускает обширную сферу применения и внедрения экспериментальных правовых режимов, тогда как экспериментальное регулирование в Грузии применимо исключительно к сфере финансовых технологий, поскольку обязательным требованием к заявителю является его подведомственность Национальному банку Грузии. Указанное обстоятельство частично обуславливает и обширный перечень формальных требований к инициатору российского экспериментального правового режима в отличие от грузинской модели, предусматривающей лишь соответствие проекта финтех сфере и невозможность его реализации при действующем правовом регулировании.

Еще одним следствием различия сфер, в которых могут инициироваться песочницы, является система органов, осуществляющих правовое регулирование правовых экспериментов: единственным регулятором в Грузии является Национальный банк Грузии, а в Российской Федерации действует разветвленная структура из пяти органов, отличающихся по своей компетенции.

Кроме того, российская модель экспериментальных правовых режимов предусматривает более подробную процедуру их проведения, а условия и сроки проведения установлены нормативно, тогда как в Грузии процедурная составляющая менее детализирована, а условия и сроки определяются регулятором в индивидуальном порядке.

Вместе с тем, несмотря на подробное и детализированное правовое регулирование экспериментальных правовых режимов в Российской Федерации, на сегодняшний день ни одна из предложенных инициатив не была одобрена для установления. При этом отсутствие специального закона или большого массива развивающего законодательства в Грузии не является препятствием для практической реализации правовых экспериментов в финтех сфере.