Rendering public and municipal services via information and communication technologies as the element of e-democracy

Введение

Возникновение и развитие института государственных и муниципальных услуг посредством информационно-коммуникационных технологий представляет большой интерес, поскольку по его развитию и становлению можно изучать взаимодействие органов публичной власти между собой, а также с гражданами и юридическими лицами ^{[2, с. 26]}.

Принятый в 1998 г. административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений Министерства внутренних дел Российской Федерации на право ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров изменил концептуальное понятие услуги, добавив термин «государственная и муниципальная услуга» ^[3]. Учитывая то обстоятельство, что государственные или муниципальные услуги являются услугами, оказываемые органами публичной власти, в гражданско-правовой статус услуги, закрепленный в Гражданском кодексе РФ ^[4], добавилась существенная составляющая административного императива ^[5]. Поскольку основы административно-правового регулирования не содержат в себе ничего, что было бы связано со свободным перемещением услуг, диспозитивными методами правового регулирования, концепция государственной или муниципальной услуги в некотором смысле стала вступать в противоречие с гражданско-правовой концепцией услуги как объекта гражданского права ^{[6, с. 248]}.

С момента своего возникновения государственная (муниципальная) услуга стала выходить из-под гражданско-правового регулирования и начала регулироваться специальными нормами федеральных законов, которые опирались именно на административно-властную составляющую органов публичной власти государства. С точки зрения соотношения публичного и частного начала в правовом статусе государственной и муниципальной услуги начала доминировать именно публичная составляющая, согласно которой, к примеру, оказание государственных или муниципальных услуг оказалось жестко привязано к месту расположения тех или иных административных органов публичной власти государства, предоставляющих ту или иную услугу. Концепция свободы перемещения услуги по территории государства при этом стала попадать под зависимость от расположения того или иного государственного или муниципального органа, куда вынужден был обращаться заявитель-гражданин ^{[7, с. 38]}.

Для нейтрализации такого существенного доминирования публичного начала и попытки вернуть понятие государственной или муниципальной услуги в гражданско-правовое русло законодателем был принят Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ^[8], согласно которому граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам (п. 1 ст. 2).

Предоставление государственной и муниципальной услуги, по своей сути, является ничем иным, как именно обращением гражданина в орган государственной или муниципальной власти в рамках реализации своего конституционного права на обращение в орган государственной власти ^[9]. Урегулирование отдельным законом права на обращение и рассмотрение этого обращения органом государственной власти было необходимо для формирования отдельной сферы предоставления государственных и муниципальных услуг на базе специализированных учреждений – многофункциональных центров (МФЦ), объединивших на своей базе практически все государственные и муниципальные органы публичной власти, максимально сгладив административный императив данных органов при предоставлении государственных услуг. Среди основных способов получения государственных услуг можно выделить получение государственных услуг лично, через представителя по доверенности, с использованием многофункциональных центров или с использованием информационно-коммуникационных технологий ^{[10, с. 152]}.

МФЦ созданы как автономные муниципальные и государственные учреждения, при этом в них предоставлением услуг занимаются не работники непосредственного государственного органа, предоставляющего услугу, а сотрудники МФЦ как посредники между государством и заявителем-гражданином ^{[11, с. 112; 12, с. 54]}.

Таким образом, становление института предоставления государственных и муниципальных услуг посредством информационно-коммуникационных технологий как элемент электронной (цифровой) демократии неразрывно связано с эволюцией права граждан на обращение за государственной и муниципальной услугой.

Материалы и методы.

Исследуемые материалы и данные получены из открытых информационных источников:

- законы и иные нормативные акты и документы, соглашения о сотрудничестве и др.;

- научные публикации (статьи, разделы монографий) и др.

Для решения поставленных задач в статье были применены следующие методы, основывающиеся на материалистической диалектике и состоящие из сбора данных путем анализа правовых актов и документов, соглашений о сотрудничестве и описательного подхода к правовым нормам и документам в исследуемой сфере:

- исторический метод дает возможность проследить этапы становления института предоставления государственных и муниципальных услуг посредством информационно-коммуникационных технологий;

- метод систематического и информационного анализа и осмысления идей, изложенных в статьях, главах книг и т.д., наряду с такими способами познания, как индукция и дедукция, используется в ходе рассмотрения положений Концепции административной реформы;

- методы формальной и диалектической логики помогают понять взаимосвязь между институтом предоставления государственных и муниципальных услуг и развитием электронной (цифровой) демократии.

Результаты.

В своем историческом становлении институт предоставления государственных и муниципальных услуг посредством информационно-коммуникационных технологий прошел три этапа:

1) период времени с 1993 г. по 2006 г. - конституционно-правовое становление права гражданина на обращение в государственный орган индивидуально или в коллективном порядке (ст. 33 Конституции РФ ^[1]) с обязанностью государственного органа или его должностного лица ознакомить гражданина с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 24 Конституции РФ);

2) период с 2006 г. по 2010 г. - закрепление права гражданина на обращение в государственный орган или к должностному лицу на свободных и добровольных началах в федеральном законодательстве (ФЗ № 59), в том числе, с помощью учреждений МФЦ;

3) период с 2010 г. по настоящее время - соединение права на обращение гражданина в государственный или муниципальный орган, к должностному лицу с понятием государственной и муниципальной услуги, предоставляемой на основании административных регламентов и стандартов в учреждениях МФЦ, в том числе, и в электронном виде.

Несмотря на принятие законодательства об МФЦ в 2010 г., создание сети учреждений МФЦ в регионах происходило в режиме «пилотных проектов», то есть, путем постепенной апробации еще задолго до принятия основного закона об МФЦ ^{[13, с. 252]}. Так, первые учреждения МФЦ были запущены в 16 регионах РФ еще в 2007 г. При поддержке Минэкономразвития в районных центрах данных субъектов РФ были открыты единые офисы предоставления государственных и муниципальных услуг, в которых были представлены сразу несколько государственных ведомств, принимавших заявления на предоставление государственных услуг. Поскольку такие учреждения начали действовать задолго до принятия Федерального закона от 27 июля 2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», создание сети МФЦ в России проводилось в рамках осуществления единой административной реформы, заявленной концепцией от 2005 г.

В рамках этой реформы был принят названный выше ФЗ № 59, регламентировавший рассмотрение обращений и заявлений граждан. Из этого можно заключить, что именно конституционное право на подачу обращений и заявлений гражданами в органы государственной власти и право на получение информации в открытой и доступной форме является фундаментом функционирования учреждений МФЦ ^{[14, с. 58]}. Запланированная административная реформа имела своей основной целью повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг и их доступности гражданами ^[15].

Согласно Концепции административной реформы ее проведение планировалось осуществлять следующим этапами:

1) введение досудебного механизма обжалования и оспаривания гражданами и организациями решений и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц и разработка типовых программ административной реформы для различных учреждений и ведомств;

2) внедрение практики проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов и нормативно-правовых актов;

3) внедрение основных стандартов предоставления государственных услуг и административных регламентов, ликвидация избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Последний этап представлял собой попытку ликвидации избыточных функций органов исполнительной власти, что может быть истолковано как попытка ликвидации избыточных полномочий, однако непонятно, кому они будут передаваться в рамках административной реформы ^{[16, с. 58]}.

Сама по себе концепция представляется вполне действенной, и можно сказать, что практически все ее задачи были реализованы, однако ликвидация избыточных функций состояла всего лишь в том, чтобы переложить функции по взаимодействию с гражданами и организациями на учреждения и органы МФЦ, которые хотя и являются автономными муниципальными учреждениями, все же являются государственными учреждениями и используют предоставленное им государственное имущество. Полномочия же органов исполнительной власти нисколько не уменьшились, и ни одно полномочие, именно как правомочие, переданное в компетенцию учреждений МФЦ не было отменено. МФЦ были призваны лишь обеспечить доступность и качество предоставления государственных (муниципальных) услуг с применением современных информационно-коммуникационных технологий. Сама же услуга по-прежнему оказывалась органами исполнительной власти государства.

Развитию сети МФЦ во всех регионах России предшествовала разработка административных регламентов предоставления государственных услуг, так как предполагалось, что детальное описание и регламентация процедуры приема, обработки, передачи на рассмотрение поданного обращения или заявления в органы государственной власти поможет эффективно оказывать государственные услуги, сможет «перезагрузить» саму концепцию государственной и муниципальной услуги, выведет ее на новый уровень с принципиально иным подходом. Практика обращения за получением государственной услуги показала правильность этого подхода, поскольку основными сложностями, с которыми сталкивались заявители и сотрудники МФЦ, были сложные формы заполнения заявлений и обращений, необходимость предоставления различных документов из разных инстанций и неудобные места приема.

Форм взаимодействия органов исполнительной власти и учреждений МФЦ в рамках административной реформы предлагалось несколько – как полное делегирование полномочий сотруднику МФЦ, так и организация удаленного рабочего места сотрудника соответствующего органа исполнительной власти на территории МФЦ. Первый вариант оказался во многом неприемлемым для большинства государственных органов, поскольку для этого отсутствовала достаточная нормативно-правовая база: сотрудник МФЦ не являлся должностным лицом соответствующего органа исполнительной власти и не мог реализовывать соответствующие административно-властные полномочия, а признание учреждения МФЦ структурным подразделением того или иного государственного органа было невозможно ^{[16, с. 172]}. Кроме того, заявитель должен был лично обращаться в государственные органы практически во всех случаях, что приводило к невозможности личного приема сотрудником МФЦ от имени государственного или муниципального органа ^{[17, с. 352]}. Также сотрудник МФЦ не мог знать всех тонкостей той или иной процедуры приема и обработки документов для каждого органа исполнительной власти, поскольку это требует опыта работы и соответствующей квалификации сотрудника. Это еще раз подтверждало невозможность делегирования полномочий от должностного лица сотруднику МФЦ.

Вариант организации удаленного рабочего места должностного лица органа государственной или муниципальной власти также не воплотился в жизнь.

Обсуждение результатов.

Предоставление государственных и муниципальных услуг в современных условиях основано на Концепции совершенствования деятельности и развития МФЦ (далее - Концепция МФЦ 2.0) ^[18] и имеет целью формирование клиентоориентированной среды, обеспечивающей взаимодействие граждан и бизнеса с государством и поставщиками социально-значимых услуг и защиту интересов заявителей.

Указанная цель может быть достигнута путем решения следующих задач:

- обеспечение в МФЦ оперативного взаимодействия граждан и бизнеса по максимальному количеству услуг и сервисов, предоставляемых органами публичной власти и иными поставщиками услуг;

- вовлечение широкого круга граждан в использование передовых цифровых технологий при взаимодействии с органами государства и местного самоуправления;

- защита интересов и прав заявителей при получении услуг и сервисов, в том числе в цифровом виде.

В рамках концепции МФЦ 2.0 следует выстроить новую систему организации деятельности центров «Мои документы», включающую в себя унификацию, стандартизацию и оптимизацию деятельности МФЦ (с применением принципов «бережливого производства», обеспечения прозрачности работы). Для предотвращения информационной разрозненности, обеспечения единообразного понимания задач необходимо создание единой системы управления знаниями, позволяющей увеличить скорость внедрения изменений, ускорить адаптацию новых сотрудников, повысить качество внутренних коммуникаций между МФЦ различных субъектов РФ и обеспечить информационную поддержку сотрудников центров «Мои Документы».

Также необходимо предоставлять гражданам сервисы в опережающем (проактивном) режиме. Как показывает международный опыт, этот подход существенно снижает нагрузку на сотрудников и повышает уровень удовлетворенности граждан.

Помимо перевода государственных и социально значимых услуг в цифровой режим, на базе МФЦ нужно совершенствовать систему коммуникаций с органами публичной власти.

Предлагается организовать общественные приемные, ввести иные публичные представительства ведомств (центров разъяснений и содействия) на площадке МФЦ. Также целесообразно обеспечить в центрах «Мои Документы» прием заявлений граждан о правонарушениях.

Для усиления гарантий государственной защиты прав заявителей (граждан и бизнеса) возможно формирование института уполномоченного по правам заявителей. Работа уполномоченного должна быть направлена на восстановление прав по отношению к гражданину или бизнесу. При этом специальными правами в качестве региональных уполномоченных по защите прав заявителей могут быть наделены руководители МФЦ.

Необходимо сформировать единую электронную систему управления качеством работы сети МФЦ, построенной на основе комплексной системы объективных и субъективных показателей и позволяющей в онлайн-режиме следить за деятельностью каждого сотрудника МФЦ и при необходимости оперативно корректировать его работу.

Выводы

1. Установлено, что предоставление государственной и муниципальной услуги, по своей сути, является ничем иным, как именно обращением гражданина в орган государственной или муниципальной власти в рамках реализации конституционного права на обращение в орган государственной власти.

2. Сделан вывод, что в настоящий момент электронное правительство как элемент электронной (цифровой) демократии не может существовать без реализации права на обращение в государственный (муниципальный) орган или к должностному лицу в электронной (цифровой) форме.

3. Уточнены возможности предоставления государственных и муниципальных услуг, формирования клиентоориентированной среды, обеспечивающей взаимодействие граждан и бизнеса с государством и поставщиками массовых социально-значимых услуг и защиту интересов заявителей посредством информационно-коммуникационных технологий.

4. Результаты изучениямеждународного опыта показали необходимость организации сервисов по предоставлению государственных и муниципальных услуг в опережающем (проактивном) режиме, что существенно снизит нагрузку на сотрудников и повысит уровень удовлетворенности граждан.

5. В целях совершенствования системы коммуникаций с органами публичной власти определена необходимость перевода государственных и социально значимых услуг в цифровой режим, для чего на базе МФЦ предполагается организовать общественные приемные, ввести иные публичные представительства ведомств (центров разъяснений и содействия).

Заключение

Современное состояние предоставления государственных и муниципальных услуг отличается увеличением возможностей их дистанционного предоставления посредством информационно-коммуникационных технологий, что является идеальной основой для создания технологического фундамента функционирования всех сфер электронной (цифровой) демократии. Краткосрочной перспективой развития данного направления является Концепция МФЦ 2.0, которая предполагает, что 90% населения РФ будут охвачены возможностями доступа к системе предоставления государственных и муниципальных услуг в цифровой (электронной) форме. Это создает надежную платформу для деятельности систем электронной (цифровой) демократии как возможности дистанционного волеизъявления граждан в процессе участия в демократических процессах и процедурах в электронном (цифровом) формате.