Digitalization of the migration sphere in the Russian Federation: state and prospects

Введение

За очень короткий период времени цифровизация миграционной сферы из отдаленной перспективы превратилась в глобальный тренд, чему способствовал ряд факторов.

Во-первых, в последнее десятилетие резко ускорилась цифровая трансформация сферы публичных отношений в целом. Этому способствуют внедрение новых технологий (Big Data, Искусственный интеллект, блокчейн и др.), работа по глобальной интеграции баз данных, унификации стандартов представления, обработки и обмена информацией, усиление цифровой связности (connectivity) на национальном и межгосударственном уровнях ^[1-2], а также развитие цифровых платформ (digital platforms), на основе которых возникают принципиально новые практики взаимодействия между самыми разными субъектами - личностями, организациями, государствами.

Во-вторых, важным стимулом является расширение цифровой грамотности населения, доступности мобильных гаджетов и цифровых сервисов. Мигранты и беженцы активно осваивают «цифровой мир», обращаясь к онлайн-ресурсам для получения правовой, социальной и медицинской помощи, установления связей с сообществом, поиска работы и возможностей для образования. Негативной стороной того же процесса является возникновение в киберпространстве информационно-коммуникационных экосистем, которые помогают нелегальным мигрантам жить и работать в «серой зоне», ускользая от систем контроля страны пребывания.

Постоянный рост значения миграции как ресурса для социально-экономического развития стран и одновременно как источника серьезных проблем потребовал повышения эффективности управления миграционными процессами на международном и национальном уровнях. В условиях технологической революции и перехода к «цифровому государству» одним из очевидных решений становится цифровая трансформация миграционной сферы, для чего создаются соответствующие политико-правовые и технологические механизмы.

Коэволюция миграционной ситуации и государственного управления миграцией

Вызовы современного нестабильного мира, провоцирующие быстрые, порой непредсказуемые изменения в различных сферах жизни современного общества, включая миграцию, стимулируют развитие адаптивных технологий государственного управления. На протяжении последних лет в Российской Федерации происходит сложный процесс коэволюции миграционной ситуации и соответствующих механизмов регулирования и контроля указанной сферы. Наряду с изменением представлений о значении миграционного фактора для России, меняются цели, задачи и инструменты управления миграцией.

Так, в 2012 году, в контексте сравнительно высоких темпов экономического роста, демографического кризиса и неблагоприятных тенденций стихийной внутренней миграции в России, фактор миграции использовался для решения текущих задач социально-экономического развития. С этой целью на перспективу 2025 года были приняты концепции демографической и государственной миграционной политики; Федеральная миграционная служба (ФМС) выведена из подчинения МВД России в юрисдикцию российского правительства ^[3-5].

В 2018 году в связи с необходимостью актуализации целей, задач и основных направлений деятельности Российской Федерации в сфере миграции была досрочно принята новая Концепция миграционной политики. На фоне последствий референдума о присоединении Крыма (2014), развития противостояния международных антироссийских санкций и ответных российских контрсанкций, а также объективного углубления охранительных тенденций, миграционной политике отводится роль вспомогательного средства для решения демографических и экономических проблем. В частности, предполагалось сосредоточиться на создании благоприятного режима для добровольного переселения в Россию ранее ее покинувших лиц, которые способны органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества. Были введены меры регулирования (в том числе, квоты) в отношении работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства. Досрочно прекращена подпрограмма «Внешняя трудовая миграция» по привлечению иностранных работников в соответствии с потребностями экономики страны. ФМС была упразднена, а ее полномочия переданы в МВД России ^[6-9].

Однако уже к весне 2019 года возникла необходимость новой переоценки роли миграционного фактора для России в контексте неблагоприятного набора вызовов и угроз. Среди которых можно назвать следующие: растущие темпы отрицательного естественного прироста населения; растущие дисбалансы территориального распределения населения; падение показателей чистой миграции; сокращение числа квалифицированных рабочих мест и преобладание малоквалифицированной иностранной рабочей силы на фоне торможения темпов экономического роста и высокой волатильности валютных курсов рубля; а также более высокий по сравнению с местным населением адаптационный потенциал мигрантов к изменениям на рынке труда, провоцирующий социальную напряженность в условиях экономических трудностей ^[10-11]. Последний фактор ярко проявил себя в 2021 году: в период кампании по выборам депутатов Государственной Думы ФС РФ в публичном дискурсе активно продвигались сюжеты о необходимости задействовать на рынке труда «своих коренных безработных», поскольку «завозимая дешевая рабсила», по мнению участников дискуссий, дешевой не является: «Средний мигрант, это опубликованные данные, отправляет 48 тысяч рублей домой, не считая того, что он здесь потратил. А у нас медианная зарплата 33 тысячи по России» ^[12].

В 2020 году ухудшение миграционной и демографической ситуации в России продолжилось, в том числе под воздействием пандемии COVID-19. За период января-декабря 2020 года общее количество мигрантов сократилось более чем на 2,5 млн. человек, или на 40% численности иностранцев, временно пребывающих в Российскую Федерацию. При этом в наименьшей степени сократилось число малоквалифицированных трудовых мигрантов из Таджикистана и Киргизии (примерно на 20%), а в наибольшей степени – образованных граждан Казахстана, Украины и Молдавии (почти на 40%). Как следствие, в 2020 году авансовые налоговые платежи за патенты в бюджеты субъектов Российской Федерации сократились почти на четверть, и составили около 45 млрд. рублей. Кроме того, фактически удвоились темпы депопуляции населения России: по итогам 2020 года естественная убыль населения России составила более 689 тыс. человек, более чем в два раза превысив показатель 2019 года. При этом число родившихся в 2020 году детей составило 1,436 млн. человек, что стало минимальным показателем с 2002 года ^[13-16].

Сюжеты о важности миграционного ресурса для экономики стали частью политической повестки дня. В июле 2020 г. Президент Российской Федерации прямо заявил, что нехватка рабочих рук «становится реальным, объективным ограничителем экономического роста в стране» ^[17]. Ранее Агентство стратегических инициатив предложило российскому правительству комплекс мер в сфере труда и занятости, в частности, предложения приравнять трудоустроенных мигрантов к гражданам России для получения ими пособий по безработице и запустить процедуры подготовки мигрантов под высвобождающиеся рынки и для рынков обслуживания IT-инфраструктуры за счет перераспределения средств национального проекта «Производительность труда и поддержка занятости» ^[18].

В 2021 году, помимо сохранения тенденций предыдущего периода усилились риски незаконной миграции, рост которой провоцировали проблемы ограничения трансграничных перемещений в связи с пандемией COVID-19. По данным МВД России, за период январь - июль 2021 года на миграционный учет были поставлены 6 475 509 иностранных граждан и лиц без гражданства, из них в связи с трудовой деятельностью - около 2,3 млн человек и чуть более 265 тыс. студентов. Помимо учтенных мигрантов, в России находится, по разным данным до 2,5 млн нелегальных иностранцев ^[19].

В сложившихся условиях происходила адаптивная настройка механизмов регулирования миграции в Российской Федерации с учетом широкого контекста стратегических целей и задач социально-экономического развития страны.

Так, весной 2019 года российским правительством в плановом порядке были приняты Стратегия пространственного развития страны ^[20] и внесены изменения в Государственную программу «Содействия занятости населения» ^[21]. Также был утвержден план реализации первого этапа действующей концепции государственной миграционной политики, предусматривающий разработку необходимых нормативных правовых актов, мер по оптимизации порядка предоставления государственных услуг и внедрения современных цифровых сервисов ^[22].

Как представляется, ключевой позитивный перелом в системе управления миграцией произошел в связи с решением Президента Российской Федерации создать Рабочую группу высокого уровня по реализации концепции миграционной политики ^[23], действующую на основе методов проектного менеджмента. Координация работ государственной миграционной политики была возложена на Администрацию Президента Российской Федерации, в работе группы участвовали руководители ее подразделений, комитетов Совета Федерации и Государственной Думы, аудиторы Счетной палаты России, руководители федеральных органов исполнительной власти. Проектный подход позволил процессу «не вязнуть» в межведомственных согласованиях и приблизить скорость принятия необходимых управленческих решений к темпам динамично меняющихся вызовов внешней среды.

Весной 2020 года, в соответствии с планом российского правительства, был принят федеральный закон об упрощенном получении гражданства Российской Федерации ^[24]. Постоянно проживающие в России иностранцы и лица без гражданства получили право не отказываться от гражданства другого государства; кроме того, возможность свободно (без соблюдения срока проживания в России) подавать заявления для получения российского гражданства при наличии действительного вида на жительство получили граждане Белоруссии, Молдавии, Казахстана, Украины.

Но, как и годом ранее, ключевым драйвером для продвижения необходимых перемен в модернизации системы управления миграцией и совершенствования миграционных режимов стало личное участие Главы государства (акты Президента Российской Федерации, принимаемые с учетом предложений Рабочей группы по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы). В основе новых подходов лежат идеи унификации существующих миграционных правил (прежде всего, чтобы снизить эффекты нелегальной и скрытой временной трудовой миграции) и резкого роста эффективности предоставления государственных услуг и осуществления государственного контроля в сфере миграции за счет быстрого и широкого использования информационных технологий ^[25].

Как ни парадоксально, но последствия пандемии COVID-19 привели к ряду позитивных эффектов в сфере регулирования миграции. Помимо ускорения цифровизации миграционной сферы, это выразилось в определенной гуманизации отношения к мигрантам. Очевидно, что при принятии ряда решений 2020-2021 годов (например, об установлении и продлении льготного режима пребывания мигрантов на территории России в условиях пандемии ^[26-27]) мигранты рассматривались не просто как абстрактный юридический феномен, а как люди с их конкретными интересами и потребностями, попавшие в сложную ситуацию из-за форс-мажорных обстоятельств. Кроме того, уроки пандемии COVID-19 стимулировали переход из теории в практику миграционного управления идей, нацеленных на систематическое уменьшение избыточных административных процедур, сокращение числа и видов документов, переноса фокуса регулирования с особенностей возможной деятельности мигрантов на факт и условия их пребывания на территории России.

Еще один позитивный шаг – 5 апреля 2021 г. Россия приняла Устав Международной организации по миграции ^[28] и стала ее полноправным членом (до этого момента Россия имела статус наблюдателя МОМ).

Состояние цифровизации миграционной сферы

Изменения в подходах к государственной миграционной политике и механизмах регулирования миграции на фоне общих процессов цифрового перехода привели к возникновению новых трендов. В частности, речь идет об ускорении цифровой трансформации миграционной сферы и попытках расширить «зону контакта» государства и иностранных граждан, прибывающих на территорию Российской Федерации. Очевидно, что помимо решения задач контроля миграции на новом технологическом уровне, систематическое цифровое взаимодействие субъекта и объекта миграционной политики позволяет создать контур обратной связи, необходимый для постоянного повышения эффективности и качества управления миграционной сферой.

Особое значение для цифрового перехода в управлении миграцией имеет Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», который утвердил в качестве одной из национальных целей развития цифровую трансформацию, включая достижение цифровой зрелости ключевых отраслей экономики и социальной сферы, а также государственного управления ^[29]. Именно этот документ задает общую рамку и импульс, из которого вырастает весь контекст и стимулы для цифровой трансформации миграционной сферы.

Важно также отметить, что Россия, как активный участник разработки Глобального договора о беженцах ^[30] и Глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции (далее - Договор о мигрантах) ^[31] 2018 года одной из первых приступила к имплементации Договора о мигрантах в своих национальных актах, в первую очередь - в положениях Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы (далее – Концепция). Цифровизация миграционной сферы напрямую связана с реализацией принципов об обязанности национальных государств принять необходимые меры для обеспечения легальности, упорядоченности и безопасности миграции.

В частности, пункт 13 Концепции констатирует, что использование современных цифровых технологий и информационно-технических средств приобретает все большее значение для повышения эффективности административных процедур в сфере миграции, а также для профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства. А подпункт «в» п. 29 устанавливает необходимость расширения «использования современных цифровых технологий в целях изучения, оценки и прогнозирования изменений миграционной ситуации; использования биометрической информации при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере миграции; предоставления государственных услуг в сфере миграции» ^[6].

Таким образом, цифровизация миграционной сферы – неотложная задача, решение которой будет способствовать оптимизации административных процедур, снижению организационных и финансовых издержек, профилактике коррупционных рисков, а также повысит качество прогнозирования и контроля миграционной ситуации.

В том, что касается практики цифровой трансформации государственного управления миграцией, то на этом поле объективно сложилась межведомственная конкуренцияза лидерство в реализации проекта (прежде всего, между МВД России и Минцифры России). Это обстоятельство играет позитивную роль. Например, на этапе выдвижения концепций, благодаря конкуренции ведомств, удалось быстро отсеять неподходящие или трудно реализуемые решения, а также значительно сократить предполагаемые объемы бюджетных расходов по их реализации. Например, в бюджетных ориентировках на 2020 год запросы МВД России на разработку приложения «Мигрант» были уменьшены в четыре раза.

Оборотной стороной стало некоторое замедление с выходом проекта в стадию реализации из-за необходимости согласования различий в подходах министерств.

Например, МВД России исходило из сохранения «исторически сложившегося» принципа привязки миграционного учета к месту жительства, что позволило бы лишь обновить соответствующий регламент оказания государственных услуг. Одновременно министерство обнародовало сразу несколько проектов концепций правовых актов, демонстрирующих современные подходы ведомства к совершенствованию миграционной политики. В качестве образцов были использованы примеры удачных социальных технологий из практики других государств ^[32-34]. В частности, эксперты МВД России предлагали создать цифровой профиль мигранта в специальном приложении для смартфона ^[35], «привязав» к нему «рейтинг социального доверия» по примеру «Системы социального кредита», реализуемой в КНР. Также были предложения, схожие с европейским опытом так называемых Lettre d’honneur. Речь идет о «Соглашении о лояльности», которое должны подписывать мигранты, приехавшие в Российскую Федерацию на срок более 3 месяцев ^[36].

На данный момент, идея создания цифрового профиля мигранта трансформировалась в требование обязательной регистрации трудовых мигрантов и их потенциальных работодателей в электронных реестрах ^[37], а также в создание соответствующих новых баз данных.

Одна из проблем, которая затрудняет темпы цифрового перехода, заключается в том, что действующая государственная система миграционного учета, которая вместе с государственной системой паспортно-визовых документов входит в единую систему «Мир», нуждается в модернизации и состоит из нескольких ведомственных сегментов, используемых федеральными органами исполнительной власти.

Первоначально, идея системы «Мир» была предложена в 2014 году ФМС России и предшественником Минцифры России - Министерством связи и массовых коммуникаций для повышения качества предоставления государственных услуг и экономии бюджетных средств. Накануне появления электронных паспортов предлагалось создать единую систему учета граждан России, иностранцев и апатридов, временно, или постоянно проживающих в Российской Федерации, к которой должны подключиться более десятка профильных министерств и служб, что облегчит обмен информацией ^[38].

Однако, после ликвидации в 2016 году ФМС России и передачи ее полномочий МВД России, министерство столкнулось не только с необходимостью действовать в качестве оператора собственного сегмента системы «Мир», но также поддерживать ведомственный сегмент прежнего ФМС России и продолжать работу по интеграции и синхронизации информации. Кроме того, в 2019 году решением российского правительства на МВД России дополнительно были возложены функции обеспечения межведомственного взаимодействия в рамках системы «Мир».

Министерство было вынуждено одновременно модернизировать действующую систему и вести работы по созданию нового единого ресурса регистрационного и миграционного учета. Серьезная проблема возникла в связи с одновременным функционированием большого числа внутренних сервисов и специализированных программных продуктов МВД России, созданных в разное время для решения различных задач («Российский паспорт», «Территория», «Реадмиссия», «Вынужденные переселенцы» и мн. др.). По данным Счетной палаты Российской Федерации, по состоянию на 2019 год большинство региональных экземпляров баз данных миграционного учета (ППО «Территория») были не объединены, а их взаимодействие с системой «Российской паспорт» не отлажено ^[39].

Что касается Минцифры России то министерство добившись успехов в развитии Единой системы идентификации и аутентификации (ЕСИА), которая стала, фактически, «электронным паспортом» граждан России, индивидуальных предпринимателей, или юридических лиц на Портале государственных услуг, во главу угла поставило экономические аспекты миграции и предложило создать Единую цифровую платформу миграционных процессов и трудовых ресурсов, которая должна содержать, помимо профилей иностранных граждан с биометрией, информацию об их правовом статусе и месте работы и жительства в России, обеспечивать доступ к государственным услугам, включая возможность вносить обязательные налоговые и иные платежи, заключать трудовые договоры с работодателями, подтверждать обучение и пр. ^[40].

В итоге создание единой цифровой платформы миграционных процессов и трудовых ресурсов было возложено Правительством Российской Федерации на Минцифры России (совместно с МВД России и другими ФОИВ) ^[41] и сформирован План мероприятий («дорожная карта») по созданию национального компонента Российской Федерации цифровой платформы миграционных процессов и трудовых ресурсов (утв. зам. Председателя Правительства Российской Федерации А.Л. Оверчуком и зам. Председателя Правительства Российской Федерации Т.А. Голиковой 22 марта 2021 г. № 2679п-10).

Для реализации «цифровых реформ» в миграционной сфере Минцифры России предлагает не ждать разработки всех необходимых нормативно-правовых документов, а действовать в опережающем порядке. Такой порядок исходит из возможности предварительного удостоверения своей личности регистрирующимися в ЕСИА иностранными гражданами и лицами без гражданства при пересечении государственной границы Российской Федерации. В итоге, сразу в момент пересечения границы и до регистрации по месту жительства и оформления страхового номера индивидуального лицевого счёта (СНИЛС) иностранный гражданин сможет подтвердить свою ученую запись на Портале государственных услуг и получить доступ к более широкому перечню услуг наравне с гражданами Российской Федерации.

Кроме того, правовую основу для разработки и внедрения в случае необходимости экспериментальных правовых режимов в области цифровизации государственного управления миграцией дает вступившее в силу в январе 2021 г. законодательство о «регулятивных песочницах» ^[42].

Предполагается, что в конечном итоге, вся цифровая информация об иностранцах и лицах без гражданства, постоянно или временно проживающих в Российской Федерации, должна стать частью единого информационного регистра, содержащего сведения о населении России. Соответствующий федеральный закон был принят летом 2020 года ^[43], а оператором базового сервиса сведений о физических лицах стала Федеральная налоговая служба в составе Минфина России. Федеральный закон предусматривает 5-летний переходный период, в рамках которого должны быть отработаны все организационные, правовые и технологические моменты. Данные, которые начнут накапливаться в рамках цифровой платформы миграционных процессов и трудовых ресурсов, будут передаваться в единый информационный регистр при помощи существующей государственной системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).

Помимо этого, летом 2021 г. МВД России представило новый законопроект «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», в котором изложило свои новые инициативы. В частности, наряду с заменой разрешения на временное проживание тремя новыми миграционными режимами, ввести «паспорт иностранца», под которым понимается «единый документ с электронным носителем информации, удостоверяющий личность иностранного гражданина в России», оформляемый сроком на 10 лет ^[44-45].

Выводы

Цифровизация миграционной сферы – составная часть более крупного процесса, связанного с реформированием миграционных режимов и института гражданства в России, и одновременно – прикладной инструмент для решения ряда текущих задач, включая:

- повышение эффективности государственного управления миграцией и действенности государственного контроля в сфере миграции за счет масштабного использования информационных технологий;

- упрощение и унификация миграционных правил, облегчение доступа мигрантов к государственным услугам;

- создание условий для снижения уровня нелегальной и скрытой временной трудовой миграции и сопутствующих негативных эффектов.

Темпы цифровой трансформации управления миграцией и миграционной сферы в целом замедляют такие факторы, как отсутствие единых подходов к концепции цифровой трансформации миграционной сферы и конкуренция ведомств; трудности интеграции существующих сервисов и баз данных; уникальность профиля мигранта как цифрового субъекта (цифровые характеристики мигранта отличаются от цифровых характеристик гражданина Российской Федерации).

Попытки создать «цифровой образ объекта» миграционной политики – крайне сложная задача, которая является вызовом не только для управленческой практики, но и для научной теории. Необходимо по-новому и детально изучить феномен «человека мигрирующего» как субъекта правовых отношений, как личности со специфическими интересами, потребностями, проблемами, правами и обязанностями. Такой анализ необходим, поскольку цифровая модель участника правоотношений соответствовала его реальным типовым характеристикам. В противном случае расхождение между цифровой, правовой и фактической реальностью будет нарастать, снижая эффективность инструментов управления.

Трудности, с которыми сталкивается цифровая трансформация миграционной сферы, наглядно показывают, что миграция и мигранты – это комплексный многомерный феномен, который нельзя разделить на части и «развести» по разным ведомствам. Необходимо резко повысить и уровень координации структур государства в управлении миграционными процессами и увеличить число междисциплинарных научных исследований.

На текущий момент концептуальные попытки определить соответствующие вызовам современности место и роль фактора миграции в стратегии развития России носят достаточно схематичный характер, а реальное продвижение реформ в сфере управления миграционными процессами требует постоянного вовлечения ресурса Главы государства. Представляется, что реформы систематически «вязнут» потому, что все существующие Концепции миграционной политики (за исключением Концепции 2003 г.) и последних Предложений рабочей группы, не являются документами стратегического планирования и, соответственно, имеют более низкий «уровень обязательности» к исполнению. Эксперты неоднократно отмечали, что по своей сути и статусу концепция является творческим документом, содержащим последовательное изложение политического замысла и системы взглядов на решение значимой общественной проблемы, и не предполагает программы мер ^[46].

Фактически, Концепция миграционной политики играет роль «дорожной карты» текущего миграционного регулирования, поскольку «операционная» часть концепций собирается «снизу-вверх» - от ведомств. В результате «план мероприятий» оказывается недостаточно сбалансированным, разновекторным, что снижает возможность получения синергетических эффектов. Например, несмотря на то, что на уровне политического дискурса приоритетным является сюжет о значении миграционного фактора для экономики России и преодоления территориальных дисбалансов в размещении трудовой силы, на практике право и органы управления видят мигранта, главным образом, как источник рисков. Так в Концепции (2018) выделено 13 направлений развития механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства (МВД России), в то время как на вопросы собственно трудовой миграции (Минтруд России) и адаптации иностранцев (ФАДН России) приходится по 3 или 4 направления. Примерно такая же пропорция сохраняется и в Предложениях рабочей группы (2020). Соответственно, на практике усилия по цифровизации миграционной сферы в значительной степени сосредоточены на аспектах контроля и профилактики.

Для того, чтобы согласованно и оперативно решить эти проблемы, крайне необходима Миграционная Стратегия Российской Федерации, которая позволит выстроить всю вертикаль документов стратегического планирования в управлении миграционной сферой и, соответственно, обеспечить сбалансированность направлений деятельности органов государственной власти и их должную координацию. Иными словами – обеспечить единство и многомерность государственной миграционной политики Российской Федерации.