Municipalities and their types in light of the constitutional reform of the fundamentals of territorial organization of the local self-government

Zadorina Mariya Andreevna PhD in Law Associate professor, Department of Constitutional and International Law, Ural State University of Economics 620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, office 750 zadorina@bk.ru Other publications by this author

Прошедший 2020 г. стал знаковым для развития местного самоуправления в Российской Федерации ввиду проведенной конституционной реформы. Конституционные поправки, по справедливому замечанию В. Д. Зорькина, имеют место при необходимости корректировки конституционных норм с учетом сложившейся практики и жизненных обстоятельств ^{[1, с. 17]}. Так, в Конституцию Российской Федерации было внесено рекордное за всю историю ее существования количество поправок, многие из которых затронули основы организации публичной власти, в том числе и на муниципальном уровне. Наибольшее внимание научного сообщества привлекло провозглашение в части 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти частью единой системы публичной власти [2–4]. Однако не менее значимая поправка о территориальной организации местного самоуправления такому пристальному анализу подвергнута не была. В частности, в статью 131 Конституции России были внесены изменения, благодаря которым на конституционном уровне было закреплено одно из ключевых в муниципальном праве понятий – «муниципальное образование». Кроме того, изменился и подход к определению перечня территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Если раньше он был открытым (городские, сельские поселения и другие территории), то в обновленной редакции указанная статья Конституции России содержит бланкетную норму о том, что виды муниципальных образований устанавливаются федеральным законом. Указанные новеллы имеют принципиально важное значение для обеспечения единства правоприменительной практики и стабильности конституционно-правового развития государства, так как местное самоуправление, являясь наиболее приближенной к народу властью, осуществляется только в муниципальных образованиях, а от их вида зависит выбор избирательной системы, число и объем вопросов местного значения, включая возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также и модель территориальной организации местного самоуправления в целом. В связи с этим вопрос о понятии и видах муниципальных образований в свете проведенной конституционной реформы приобретает особую актуальность.

В рамках настоящей статьи, применяя логический, сравнительный, статистический, конкретно-социологический и специально-юридические (формально-юридический, технико-юридический, толкования) методы познания для изучения норм Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в России и ее субъектах, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, научных публикаций, постараемся уточнить определение понятия «муниципальное образование», обобщить имеющиеся и предложить новые подходы к классификации муниципальных образований, выявить проблемы территориальной организации местного самоуправления, а также сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.

Следует отметить, что в научной литературе на сегодняшний день не существует единой точки зрения относительно содержания понятия «муниципальное образование», дифференциации муниципальных образований вообще и, в частности, их деления на группы. Причиной этого, как представляется, служит тот факт, что на протяжении длительного времени в легальном определении понятия «муниципальное образование», изложенном в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), не раскрываются его существенные признаки, а лишь перечисляются наименования различных муниципальных образований.

С точки зрения юридической техники, легальное определение в нормативном правовом акте призвано обеспечить стабильность правового регулирования за счет идентификации определяемого объекта, перечисления критериев его отличия от других, что позволяет уяснить смысл и содержание того или иного понятия и обеспечить наиболее эффективную реализацию соответствующих правовых предписаний ^{[5, с. 10–12]}. Однако легальное определение понятия «муниципальное образование» такой возможности не дает. В связи с этим в настоящее время вопрос о том, что представляет собой муниципальное образование, остается дискуссионным.

Так, К. А. Николаев и В. К. Николаев предлагают понимать под муниципальным образованием «политическую форму организации жизни местного сообщества…» ^{[6, с. 57]}. Согласиться с предложенной дефиницией в полной мере сложно, так как в ее определяющей части присутствуют признаки местного самоуправления. К такому выводу можно прийти, основываясь на позициях Конституционного Суда Российской Федерации о сущности местного самоуправления как формы самоорганизации населения и муниципальной власти как власти местного сообщества, изложенных им в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П.

Э. Н. Амирханян считает, что «муниципальное образование – это часть территории РФ, в границах которой наряду с государственным управлением осуществляется местное самоуправление для решения только местных вопросов» ^{[7, с. 229]}. Действительно, местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, однако оно позволяет решать не только вопросы местного значения, но и иные вопросы (мобилизационная подготовка, музейная и туристическая деятельность, образовательная деятельность в области высшего образования и др.), а также осуществлять отдельные государственные полномочия. Кроме того, территория России состоит из 85 равноправных субъектов Российской Федерации, территория каждого из которых разграничивается между различными муниципальными образованиями. В этом, по верному замечанию А. Н. Кокотова, проявляется сходство принципов федерализма и принципов организации местного самоуправления ^{[8, с. 38]}. Поэтому нельзя от территории государства сразу переходить к территориям муниципальных образований, минуя субъекты федерации, и наоборот. Более того, именно региональными законодательными актами устанавливаются и изменяются границы территорий муниципальных образований. В связи с этим логичнее было бы считать, что муниципальное образование – это, прежде всего, часть территории субъекта Российской Федерации.

А. С. Чуева и И. Н. Иваненко определяют муниципальное образование как «населенную территорию, в границах которой осуществляется местное самоуправление…» ^{[9, с. 139]}. Однако в случае, если границы муниципального образования совпадают с границами населенного пункта (например, как в Новосибирске), то на такой территории будет функционировать не только муниципальная, но и федеральная власть, а также и власть субъекта Российской Федерации. Территория, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 14 июля 1997 г. № 12-П, определяет юрисдикцию. В связи с этим рассматривать муниципальное образование исключительно как «территориальное объединение граждан, созданное в целях осуществления местного самоуправления» ^{[10, с. 89]} тоже не совсем корректно.

Помимо населения и территории, по верному утверждению Е. С. Шугриной, муниципальные образования имеют и иные существенные признаки: муниципальную собственность и местный бюджет, органы местного самоуправления, устав и систему муниципальных правовых актов, официальную символику ^{[11, с 81]}. Н. Г. Овчинникова и В. В. Шмакова к числу признаков муниципального образования относят также его наименование ^{[12, с. 35]}. Как отмечает Д. Б. Сергеев, в судебной практике данный перечень значительно шире (сюда относят инфраструктуру, границы и др.). В то же время, по его мнению, муниципальное образование представляет собой, прежде всего, публично-правовое образование, основное предназначение которого заключается в обеспечении содействия населению в осуществлении местного самоуправления ^{[13, с. 489, 493]}. И. В. Лексин муниципальные образования называет внутригосударственными территориальными образованиями (территориальными единицами), обладающими правосубъектностью и, следовательно, имеющими определенный правовой статус ^[14].

Особая правовая природа муниципального образования, согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 30-П, проявляется в том, что оно с одной стороны выступает как территориальное объединение граждан, а с другой – как публично-территориальная единица.

На основании вышесказанного муниципальное образование можно определить как имеющую на правах собственности имущество, бюджет, наименование и официальные символы публично-территориальную единицу, расположенную на территории субъекта Российской Федерации, в границах которой населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления в соответствии с уставом и иными муниципальными правовыми актами решаются вопросы местного значения, а также в соответствии с законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляются отдельные государственные полномочия.

По справедливому утверждению В. Е. Чиркина, качество правового регулирования определяется конституционной терминологией ^{[15, с. 11]}. В связи с этим представляется необходимым внести изменения в статью 2 Федерального закона № 131-Ф3, заменив определение муниципального образования предложенным выше. Обновление легальной дефиниции будет способствовать унификации подходов к пониманию сущности и признаков муниципальных образований, обеспечению единообразия судебной практики и наиболее эффективной реализации принципа правовой определенности.

Вместе с тем для достижения такого эффекта необходимо также и поставить точку в споре относительно того, что представляют собой сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, муниципальный округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения – виды и (или) типы муниципальных образований.

В Федеральном законе № 131-Ф3 термин «вид муниципального образования» употребляется лишь дважды. В частности, устанавливая требования к содержанию федеральных и региональных законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (часть 6 статьи 19), а также предоставляя возможность выбора избирательной системы исходя из вида муниципального образования и иных обстоятельств (часть 3.1 статьи 23). При этом отдельной статьи о видах муниципальных образований закон не содержит, как и положений о том, что перечисленные в легальном определении понятия «муниципальное образование» восемь различных муниципальных образований следует считать видами муниципальных образований. Необходимо добавить, что действующий ранее Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термин «вид муниципального образования» вообще не содержал. Положений о типах муниципальных образований ни в указанном, ни в действующем законе не содержится.

В связи с этим перечисленные в статье 2 Федерального закона № 131-Ф3 различные муниципальные образования по мнению А. В. Ильиных, Н. Ю. Коротиной и Е. С. Шугриной представляют собой отдельные виды муниципальных образований [16–18], а по мнению Л. В. Прибытковой, А. С. Трудолюбова и М. А. Экбы – отдельные типы муниципальных образований ^{[19, 20]}. Интересно отметить, что В. И. Васильев, И. Н. Иваненко и А. С. Чуева рассматривают виды муниципальных образований и типы муниципальных образований как понятия синонимичные, употребляя оба термина ^{[9, 21]}.

Учитывая, что в главном нормативном правовом акте российского государства в настоящее время присутствует прямое указание на необходимость установления перечня видов муниципальных образований федеральным законом, верным представляется именно первый подход (соответствует обновленной редакции части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации). Этот подход прослеживается и в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 30-П. Вместе с тем для правового закрепления такого подхода следует внести изменения в абзац первый части 1 статьи 10 Федерального закона № 131-Ф3, изложив его в следующей редакции: местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в муниципальных образованиях следующих видов: городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Необходимо отметить, что сегодня практика территориальной организации местного самоуправления не всегда соответствует действующему законодательству Российской Федерации. В частности, согласно статье 2 Федерального закона № 131-Ф3, муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий. Однако данное условие соблюдается не всегда. Например, Северо-Енисейский муниципальный район Красноярского края состоит из нескольких населенных пунктов, ни один из которых не наделен статусом городского или сельского поселения. В Белгородской области муниципальные образования включают в себя муниципальные округа. В городах федерального значения внутригородские территории называются муниципальными округами (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) или городскими округами и поселениями (Москва). При этом в соответствии с указанным выше федеральным законом муниципальный округ является самостоятельным муниципальным образованием, а не административно-территориальной единицей, частью или подвидом какого-либо иного муниципального образования. Получается, что региональный законодатель приравнял внутригородские муниципальные образования к поселениям, городским и муниципальным округам, а последние еще и к административным районам муниципальных образований. В связи с этим возникает неопределённость в вопросе о необходимости выделения внутригородских территорий городов федерального значения в качестве отдельного вида муниципальных образований, тем более что Федеральный закон № 131-ФЗ прямо указывает на наличие в таких субъектах федерации особенностей организации муниципальной власти, которые устанавливаются соответствующими региональными законами.

Необходимо заметить, что помимо закрепленного федеральным законодателем деления муниципальных образований на виды, многие авторы предпринимали попытки предложить иные классификации муниципальных образований. Одни из них актуальны и в настоящее время, а другие представляются устаревшими и (или) весьма дискуссионными, так как не могут однозначно дифференцировать все имеющиеся в настоящее время виды муниципальных образований на те или иные группы (типы) в рамках заданного критерия классификации. Остановимся на них подробнее и попробуем выделить наиболее перспективные классификации с учетом имеющегося в настоящее время видового многообразия муниципальных образований.

На основании прежней редакции части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, многие авторы делят муниципальные образования на поселенческие, территориальные и территориально-поселенческие (смешанные) [22–24]. К первым традиционно относят городские и сельские поселения, ко вторым – муниципальные районы, а к третьим – внутригородские территории городов федерального значения. В то же время городской округ одни считают поселенческим, а другие – территориальным муниципальным образованием.

Представляется, что данная классификация сегодня уже не имеет той актуальности, какая была у нее четверть века назад. Как отмечает А. Н. Кокотов, обновленный текст Конституции России больше прямо не указывает на необходимость создания поселений ^{[25, с. 119]}. При этом тенденция ухода от поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления наблюдается в России на протяжении более чем десяти лет. Изучая динамику численности муниципальных образований за период с 2008 по 2021 гг., можно констатировать снижение числа сельских поселений на 18 %, городских поселений на 22 %, муниципальных районов на 11 %, а также увеличение численности городских округов на 21 % [26–27]. При этом за 2020–2021 гг. прироста численности городских округов не наблюдалось, что связано с появлением муниципальных округов и активным ростом их числа в указанный период. Следовательно, до введения муниципальных округов многие муниципальные районы с входящими в их состав поселениями становились городскими округами, а после их появления – муниципальными округами. По мнению А. Ю. Сибилевой, внедрение этого вида муниципальных образований будет способствовать повышению благосостояния территорий ^{[28, с. 89]}. Более пессимистичный прогноз дает О. И. Баженова. Она полагает, что внедрение муниципальных округов в части решения проблем развития отдельных территорий не даст желаемых результатов ^{[29, с. 58]}. Безусловно, практическая реализация любой законодательной новеллы несет свои риски. Однако за десятилетия существования муниципальных районов становится очевидным их неэффективность в решении вопросов местного значения. Достаточно вспомнить громкое дело об обеспечении детей возможностью получения общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальном районе Баймакский район Республики Башкортостан, которое дошло до Конституционного Суда России в 2017 г. В связи с этим, как представляется, муниципальные округа являются весьма перспективной альтернативой муниципальным районам.

Очень схожей с рассмотренной выше классификацией является деление муниципальных образований на естественные территории проживания населения и искусственно создаваемые территории. К первой группе традиционно относят поселения, реже – внутригородские районы. При этом у сторонников такой классификации не наблюдается единства в отношении принадлежности некоторых видов муниципальных образований ко второй группе. Так, Т. Ю. Назарова к ней относит городские округа и муниципальные районы ^{[30, с. 46]}. В то же время Н. В. Малявкина и А. П. Червинская к этой группе относят только муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением ^{[31, с. 22]}. Как видно, место городского округа в такой классификации однозначно определено быть не может, так как он может быть как естественным (например, в случае изменения статуса городского поселения), так и искусственным (например, в случае его образования за счет объединения разных городских округов). Аналогично и в отношении муниципального округа, внутригородских муниципальных образований. В связи с этим такая классификация применительно к существующему перечню видов муниципальных образований никакой практической значимости не имеет.

А. Г. Полозюк на основании отраслевой специфики муниципального хозяйства выделяет многофункциональные и монофункциональные муниципальные образования ^{[23, с. 16]}. Данная классификация, безусловно, имеет ценность для экономической науки. Однако для юриспруденции в большей мере значим факт занятости населения в сельском хозяйстве, так как именно этот фактор определяет принадлежность определенной территории к сельским или городским населенным пунктам, что, в свою очередь, влияет на вид муниципального образования. В частности, так выделяют городской и сельский типы муниципальных образований ^{[32, с. 82]}. Так, Е. Б. Дворядкина и Е. А. Белоусова относят к последним муниципальный район ^{[33, с. 42]}. Действительно, если муниципальный район состоит исключительно из сельских поселений, то его можно отнести к муниципальным образованиям сельского типа. Однако на практике такое встречается не всегда. Например, в Свердловской области в настоящее время насчитывается пять муниципальных районов, четыре из которых состоят исключительно из сельских поселений. В то же время один муниципальный район состоит из одного сельского и пяти городских поселений (Нижнесергинский муниципальный район). В качестве еще одного примера можно привести Абинский район Краснодарского края со статусом муниципального района, в состав которого входят шесть сельских и два городских поселения. На первый взгляд этот муниципальный район можно было бы отнести к муниципальным образованиям сельского типа, так как численность сельских поселений больше городских. Однако в составе населения этого муниципального района преобладает городское население (61 %) ^[34], в связи с чем его отнести к муниципальным образованиям сельского типа не представляется возможным.

Конечно, деление муниципальных образований на два типа (городской и сельский) имеет особое значение, учитывая законодательные требования к составу территории муниципального образования. Однако при определенных обстоятельствах некоторые виды муниципальных образований однозначно отнести к одному из названных выше типов не будет возможно, так как в их составе могут преобладать как городские, так и сельские населенные пункты. В связи с этим наиболее перспективным представляется деление муниципальных образований на три типа: сельские (сельские поселения, муниципальные округа); городские (городские поселения, городские округа, городские округа с внутригородским делением); смешанные (муниципальные районы, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения). Как видно, данная классификация учитывает также и законодательно установленные критерии к соотношению проживающего в муниципальном образовании городского и сельского населения. Напомним, что для присвоения статуса городского округа большая часть населения должна проживать в городских населенных пунктах, т.е. численность сельского населения не должна превышать 1/3 от общего числа жителей в таком муниципальном образовании. Однако во многих субъектах Российской Федерации данное требование не соблюдается. В частности, Грайворонский городской округ в Белгородской области состоит из тридцати девяти сельских населенных пунктов (поселков, сел и хуторов) и одного города, в котором проживает 6450 человек, что составляет 22 % от общей численности населения в указанном муниципальном образовании. Оханский городской округ в Пермском крае состоит из семи сел, пятидесяти четырех деревень и одного города, в котором проживает 6955 человек, что составляет 44 % от общей численности населения в этом муниципальном образовании. Городской округ – город-курорт Анапа в Краснодарском крае состоит из пятидесяти одного сельского населенного пункта (поселков, сел, станиц и хуторов) и одного города, в котором проживает 94340 человек, т.е. 44 % от общей численности населения в данном муниципальном образовании ^[34]. Преобладание сельского населения, проживающего в сельских населенных пунктах, в рассмотренных муниципальных образованиях свидетельствует о том, что иметь статус городского округа они не могут. Аналогичные примеры можно найти и во многих других регионах. В связи с этим субъектам Российской Федерации следует провести проверку соответствия существующего в настоящее время деления регионов на муниципалитеты требованиям действующего законодательства Российской Федерации. Итогом такой проверки должно стать обновление муниципально-территориального деления в регионах и, как следствие, уменьшение численности городских округов.

Говоря о населенной территории муниципального образования, нельзя обойти стороной их деление по плотности населения ^{[35, с. 139]}. Однако данный критерий с точки зрения установленных федеральным законодателем принципов муниципально-территориального устройства имеет значение только для ограниченного круга муниципальных образований (сельских поселений, муниципальных районов, муниципальных и городских округов). Кроме того, в отношении некоторых муниципальных образований вообще исключается возможность их дифференциации по данному основанию, так как устанавливается допустимость исключительно высоких показателей по плотности населения (городской округ). В связи с этим предложенная классификация имеет весьма ограниченное применение.

Интересный подход к классификации муниципальных образований прослеживается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 30-П, где муниципальные образования разделены на два уровня в зависимости от степени их участия в решении государственных задач и порядка формирования органов местного самоуправления: первичный или базовый (городские и сельские поселения); верхний (муниципальные районы, городские округа, в т.ч. с внутригородским делением). Эта классификация одними представителями научного сообщества воспринимается положительно ^[36], другими – подвергается резкой критике. В частности, В. И. Васильев считает, что такой подход идет вразрез с закрепленной в Конституции России моделью местного самоуправления ^{[21, с. 86]}. Действительно, предложенное деление муниципальных образований на уровни не лишено недостатков. Так, если относить к верхнему уровню городской округ с внутригородским делением, то при этом следовало бы отнести к первичному (базовому) уровню муниципальные образования, из которых он состоит – внутригородские районы.

В связи с этим наиболее перспективным представляется выделение муниципальных образований, характерных для одноуровневой модели территориальной организации местного самоуправления (городской и муниципальный округа, внутригородские территории городов федерального значения), а также характерных для двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления муниципальных образований (поселения и внутригородские районы – первичный (базовый) уровень; муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением – верхний уровень).

Следует заметить, что в научной литературе муниципальные образования, не состоящие из иных муниципальных образований, иногда называют унитарными ^{[37, с. 9]}. Полагаем, что муниципальные образования, состоящие из иных муниципальных образований, следует называть мультитарными (составными). К ним относятся муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением, которые, как видно, характерны исключительно для двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления.

В свою очередь, муниципальные образования, территория которых включает в себя один населенный пункт, следует называть простыми. Если же территория муниципального образования включает в себя несколько населенных пунктов, его можно назвать сложным. Например, муниципальное образование «город Екатеринбург» состоит из нескольких населенных пунктов: одноименного города, шестнадцати поселков и двух сел. Его следует относить к сложным муниципальным образованиям. Городской округ Верхнее Дуброво (Свердловская область) состоит из одноименного поселка городского типа, поэтому его можно считать простым. В то же время муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением нельзя отнести ни к простым, ни к сложным муниципальным образованиям, так как их территория состоит не из населенных пунктов, а из муниципальных образований. В этом и проявляется их особенность как составных муниципальных образований. В связи с этим попытки объединить в рамках одной классификации муниципальные образования, состоящие из населенных пунктов, с муниципальными образованиями, состоящими из других муниципальных образований ^[22], вызывают некоторые сомнения, а сама классификация представляется спорной.

Г. И. Немирова и Ю. В. Чайко предлагают также муниципальные образования классифицировать по приближенности к государственной границе, характеру приграничного положения ^[32]. Можно предположить, что такой подход авторов обусловлен желанием указать на существующие в этих муниципальных образованиях особенности осуществления местного самоуправления. Однако перечень таких территорий гораздо шире, он закреплен в главе 11 Федерального закона № 131-Ф3. В отношении таких территорий, как отмечает Л. А. Нудненко, часто устанавливаются ограничения (по выбору вида муниципального образования, реализации форм народовластия и др.) ^[38]. В то же время, например, на приграничных территориях органы местного самоуправления наделены дополнительными полномочиями (например, создавать условия для добровольного участия граждан в защите Государственной границы). На территории инновационного центра «Сколково» функционирует управляющая компания, которая в некотором смысле выступает квазиорганом местного самоуправления. В связи с этим иногда такие территории называют специализированными муниципалитетами ^[39] или муниципальными образованиями с особым правовым статусом ^[22]. Полагаем, что первый вариант в большей степени подходит для обозначения таких территорий, так как особый правовой статус может устанавливаться не в отношении всего муниципального образования, а лишь его части. В то же время термин «муниципалитет» не всегда употребляется в качестве синонима муниципального образования ^[40]. В связи с этим имеющие особенности осуществления местного самоуправления муниципальные образования можно назвать специальными, а все остальные – универсальными. При этом некоторые виды муниципальных образований могут быть представлены как специальными (например, закрытое административно-территориальное образование город Североморск, являющееся городским округом), так и универсальными (например, городской округ Саратов) публично-территориальными единицами.

На основании проведенного исследования следует сделать ряд выводов.

1. Конституция Российской Федерации в силу абстрактности и обобщенного характера ее норм не может раскрыть содержание понятия «муниципальное образование», в связи с чем оно в обязательном порядке должно быть конкретизировано в текущем законодательстве таким образом, чтобы исключалась возможность множественного толкования данного термина и обеспечивалось его единообразное понимание в науке, законодательстве и правоприменительной практике, чего в настоящее время не наблюдается. В связи с этим возникает объективная необходимость в обновлении легального определения названного понятия так, чтобы определяемая часть содержала все существенные признаки определяемого объекта, а не его разновидности.

2. Муниципальное образование представляет собой имеющую на правах собственности имущество, бюджет, наименование и официальные символы публично-территориальную единицу, расположенную на территории субъекта Российской Федерации, в границах которой населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления в соответствии с уставом и иными муниципальными правовыми актами решаются вопросы местного значения, а также в соответствии с законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляются отдельные государственные полномочия.

3. Под видами муниципальных образований следует понимать перечисленные в легальном определении понятия «муниципальное образование» городское и сельское поселения, муниципальный район, муниципальный и городской (в т.ч. с внутригородским делением) округа, внутригородской район и внутригородскую территорию городов федерального значения. Конституционализация понятия «вид муниципального образования» обуславливает необходимость правового закрепления данного подхода, в связи с чем предлагается внести соответствующие изменения в абзац первый части 1 статьи 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации».

4. Конституционная реформа местного самоуправления является следствием существующей тенденции ухода от поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления, которая проявляется в уменьшении численности муниципальных районов и поселений и увеличении численности городских и муниципальных округов за счет отказа от двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления в пользу одноуровневой.

5. Территориальная организация местного самоуправления в отдельно взятых муниципальных образованиях не всегда в полной мере соответствует федеральному законодательству о местном самоуправлении. Имеет место несоответствие состава территории и населения виду муниципального образования. Наименования отдельных видов муниципальных образований используются при обозначении административно-территориальных единиц внутри региона или в качестве синонима внутригородских муниципальных образований. В связи с этим законодательство субъектов Российской Федерации должно быть приведено в соответствие с федеральными законодательными актами. Кроме того, регионам необходимо пересмотреть существующее муниципально-территориальное деление, изменив статус тех городских округов, где преобладает сельское население.

6. В настоящее время в России насчитывается 20303 муниципальных образования ^[27], каждое из которых в соответствии с действующим законодательством отнесено к тому или иному виду. Однако данная классификация не всегда в полной мере может отразить все специфические черты и особенности тех или иных муниципальных образований ввиду существующих различий между ними даже в рамках одного конкретного вида. В связи с этим для систематизации всего многообразия муниципальных образований и унификации подходов к их группировке предлагается выделять муниципальные образования городского, сельского и смешанного типов (по численности населения и его вовлеченности в сельскохозяйственную деятельность); унитарные и мультитарные (в зависимости от наличия или отсутствия в составе иных муниципальных образований); простые и сложные (по количеству населенных пунктов в составе территории); универсальные и специальные (в зависимости от наличия или отсутствия особенностей осуществления местного самоуправления).